●王天玉

新冠肺炎疫情肆虐全球，人們普遍將希望寄托于疫苗，期盼依靠以往戰(zhàn)勝天花、霍亂等傳染病之經(jīng)驗(yàn)，借助疫苗實(shí)現(xiàn)群體免疫。著眼于全球化的公共衛(wèi)生勢(shì)態(tài)，疫苗是最有力的傳染病防治措施之一。此次疫情使得預(yù)防接種提升到了新的量級(jí)，可能成為周期性的防疫手段。在此背景下，關(guān)切及完善預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度顯得尤為重要。預(yù)防接種異常反應(yīng)是指以規(guī)范方式接種合格疫苗造成受種者死亡或嚴(yán)重身體損害的極端情形?！?〕我國(guó)《疫苗管理法》第52條第1款對(duì)“預(yù)防接種異常反應(yīng)”的界定是“合格的疫苗在實(shí)施規(guī)范接種過(guò)程中或者實(shí)施規(guī)范接種后造成受種者機(jī)體組織器官、功能損害，相關(guān)各方均無(wú)過(guò)錯(cuò)的藥品不良反應(yīng)?！币源藶榛A(chǔ)，該法以“反+正”的列舉方式限定了預(yù)防接種的異常反應(yīng)范圍：反面列舉是該法第52條第2款規(guī)定了排除疫苗異常反應(yīng)的情形，第一類(lèi)是可能的過(guò)錯(cuò)情形，包括疫苗質(zhì)量問(wèn)題、接種單位違規(guī)操作、受種者及其監(jiān)護(hù)人未如實(shí)提供健康信息，第二類(lèi)是特定的無(wú)過(guò)錯(cuò)情形，包括接種一般反應(yīng)、偶合發(fā)病、心因性反應(yīng)。正面列舉是該法第56條第1款規(guī)定了應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)漠惓７磻?yīng)情形，包括受種者死亡、嚴(yán)重殘疾、器官組織損傷等損害。世間無(wú)完美的疫苗，有效的疫苗亦存在發(fā)生異常反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，在極少數(shù)情況下可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人體?！?〕世界衛(wèi)生組織將合格疫苗發(fā)生異常反應(yīng)的比率劃分為：非常常見(jiàn)≥10%、常見(jiàn)≥1%并＜10%，癥狀如發(fā)熱、皮疹等免疫反應(yīng)；不常見(jiàn)≥0.1%并＜1%、罕見(jiàn)≥0.01%并＜0.1%、非常罕見(jiàn)＜0.01%，癥狀如嚴(yán)重過(guò)敏反應(yīng)，通常需要臨床處置。See WHO,Vaccine Safety Basics, https://www.who.int/vaccine_safety/initiative/tech_support/Part-1.pdf?ua=1, p.22，last visit on Feb. 20, 2022.該異常反應(yīng)比率須根據(jù)具體疫苗種類(lèi)進(jìn)行監(jiān)控。例如，我國(guó)在2009年末至2010年初防控甲型H1N1流感期間，流感疫苗接種異常反應(yīng)報(bào)告發(fā)生率低于萬(wàn)分之一，嚴(yán)重異常反應(yīng)報(bào)告發(fā)生率約為百萬(wàn)分之一。參見(jiàn)《2009年11月份全國(guó)甲型H1N1流感防控工作情況》（衛(wèi)通〔2009〕 21號(hào)）、《2010年1月份全國(guó)甲型H1N1流感防控工作情況》（衛(wèi)通〔2010〕4號(hào)）、《2010年2月份全國(guó)甲型H1N1流感防控工作情況》（衛(wèi)通〔2010〕5號(hào)）。世界衛(wèi)生組織主張快速有效地應(yīng)對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)，否則會(huì)削弱公眾對(duì)疫苗的信心，最終對(duì)免疫覆蓋和患病率產(chǎn)生顯著影響?！?〕See WHO, Global Vaccine Safety, https://www.who.int/vaccine_safety/initiative/detection/AEFI/en/, last visit on Feb. 20, 2022.為此，主要國(guó)家均建立了預(yù)防接種異常反應(yīng)的補(bǔ)償制度，〔4〕有研究團(tuán)隊(duì)于2019年完成了對(duì)世界衛(wèi)生組織194個(gè)成員國(guó)的調(diào)查，確定其中有25個(gè)國(guó)家或地區(qū)施行了疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償制度。See Mungwira RG, Guillard C, Salda?a A, et al., Global Landscape Analysis of No-Fault Compensation Programmes for Vaccine Injuries: A Review and Survey of Implementing Countries, 5 Plos One 15 （2020）, https://doi.org/10.1371/journal.pone.0233334, last visit on Feb. 20, 2022.作為抵御疫苗損害風(fēng)險(xiǎn)的安全網(wǎng)?！?〕世界衛(wèi)生組織疫苗安全全球咨詢(xún)委員會(huì)（GACVS）將疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償制度視為維系防疫計(jì)劃的重要措施，能夠?yàn)橐呙鐡p害的補(bǔ)償提供明確的標(biāo)準(zhǔn)和渠道，提升補(bǔ)償?shù)某渥阈院凸浴ee WHO, Vaccine injury compensation programmes,https://www.who.int/vaccine_safety/committee/topics/pharmacovigilance/Dec_2018_VICPs/en/, last visit on Feb. 20, 2022.我國(guó)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度始于2005年國(guó)務(wù)院頒布的《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第434號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。鑒于幾次影響重大的疫苗事件，〔6〕我國(guó)此前多次暴發(fā)疫情安全事件，具有全國(guó)性影響的案例包括2006年山東和河北的糖丸事件、2010年山西疫苗事件、2014年深圳泰康乙肝疫苗事件。相對(duì)于疫苗事件造成的人身傷亡，公眾因此產(chǎn)生的恐慌心理影響更為普遍，如在乙肝疫苗事件中，“對(duì)疫苗不良反應(yīng)的恐懼被非理性地放大了，這有可能對(duì)乙肝防治工作帶來(lái)負(fù)面影響?！眳⒁?jiàn)黃永明：《乙肝疫苗：被放大的恐懼》，http://www.infzm.com/content/97403，2022年2月14日訪問(wèn)。學(xué)界對(duì)該制度進(jìn)行了多方面檢討，但仍有一些學(xué)理和實(shí)踐問(wèn)題有待解決。

一、預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

學(xué)界對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度的研究主要涉及補(bǔ)償責(zé)任的性質(zhì)、補(bǔ)償責(zé)任與民事過(guò)錯(cuò)責(zé)任的銜接、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序、制度走向等，總體上分歧大于共識(shí)。在立法層面，從國(guó)務(wù)院2016年修訂《條例》（國(guó)務(wù)院令第668號(hào)），到全國(guó)人大常委會(huì)2019年通過(guò)《中華人民共和國(guó)疫苗管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《疫苗管理法》），疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償制度在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了若干改進(jìn)，客觀上回應(yīng)了一些學(xué)界反思。但即便如此，此項(xiàng)制度在體系構(gòu)建和學(xué)理闡釋上并未完全成型。

（一）《疫苗管理法》新規(guī)對(duì)行政法規(guī)和地方規(guī)章的重塑尚未完成

疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償制度采取的是“頂層設(shè)計(jì)+地方落實(shí)”的結(jié)構(gòu)?！兑呙绻芾矸ā烦雠_(tái)前的“頂層設(shè)計(jì)”是國(guó)務(wù)院《條例》，各省級(jí)政府制定補(bǔ)償辦法予以落實(shí)。由于2005年《條例》第46條僅規(guī)定了應(yīng)補(bǔ)償?shù)漠惓７磻?yīng)情形、一次性補(bǔ)償原則及第一、二類(lèi)疫苗損害的補(bǔ)償主體，〔7〕《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》（2005）第46條規(guī)定，因預(yù)防接種異常反應(yīng)造成受種者死亡、嚴(yán)重殘疾或者器官組織損傷的，應(yīng)當(dāng)給予一次性補(bǔ)償。因接種第一類(lèi)疫苗引起預(yù)防接種異常反應(yīng)需要對(duì)受種者予以補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償費(fèi)用由省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門(mén)在預(yù)防接種工作經(jīng)費(fèi)中安排。因接種第二類(lèi)疫苗引起預(yù)防接種異常反應(yīng)需要對(duì)受種者予以補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償費(fèi)用由相關(guān)的疫苗生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)。國(guó)家鼓勵(lì)建立通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)等形式對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。遺留了較大的立法空間，未給予地方補(bǔ)償辦法充分的約束和指導(dǎo)，導(dǎo)致各地具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序差別過(guò)大，個(gè)別規(guī)定與補(bǔ)償?shù)淖谥疾环?。有學(xué)者研究了除新疆外的30個(gè)省級(jí)地方補(bǔ)償辦法，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償金額和給付時(shí)間的地方化問(wèn)題突出，如上海、湖南、海南等地規(guī)定了醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、殘疾生活補(bǔ)助費(fèi)、殘疾用具費(fèi)、死亡補(bǔ)償金等分項(xiàng)計(jì)算補(bǔ)償金額，但總額受限；北京、江西、廣西等地規(guī)定了分項(xiàng)計(jì)算而總額不受限；吉林、河北、江蘇等地規(guī)定了死亡和嚴(yán)重殘疾不分項(xiàng)計(jì)算；浙江、重慶、云南等地規(guī)定了全部不分項(xiàng)計(jì)算，僅設(shè)總額標(biāo)準(zhǔn)。〔8〕參見(jiàn)馮玨：《民事責(zé)任體系與無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃的互動(dòng)——以我國(guó)疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1463-1464頁(yè)。補(bǔ)償給付時(shí)間亦不統(tǒng)一，“有的省份甚至為了自身工作的便利，限定接受補(bǔ)償申請(qǐng)的時(shí)間”，如湖南、河南。〔9〕同上注，第1465頁(yè)?！逗鲜☆A(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法（試行）》第17條規(guī)定，市級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)每季度最后一周前將本轄區(qū)申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)念A(yù)防接種異常反應(yīng)材料進(jìn)行審核、匯總并加蓋公章后，與第16條規(guī)定的材料一起報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)?！逗幽鲜☆A(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法（試行）》第25條規(guī)定，市級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)分別于每年5月底、11月底前，將本轄區(qū)申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)念A(yù)防接種異常反應(yīng)材料審核、匯總并加蓋公章后，與第24條規(guī)定的材料一起，分兩批集中報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)。

2019年《疫苗管理法》針對(duì)前述問(wèn)題取消了“一次性補(bǔ)償”的規(guī)定，代之以“及時(shí)、便民、合理原則”，并將“補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序”的立法層級(jí)提升到行政法規(guī)層面，〔10〕參見(jiàn)《疫苗管理法》第56條之規(guī)定。相當(dāng)于重構(gòu)了中央與地方的補(bǔ)償權(quán)配置，把補(bǔ)償立法的核心內(nèi)容收歸中央，收緊了地方立法的空間。盡管此項(xiàng)新規(guī)轉(zhuǎn)化為具體條文和執(zhí)行措施尚待時(shí)日，但無(wú)疑將重塑各地現(xiàn)行的預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法，自上而下的體系建構(gòu)仍處于進(jìn)行時(shí)。

（二）民事責(zé)任體系與無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度的銜接問(wèn)題

預(yù)防接種異常反應(yīng)的補(bǔ)償是無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償，《疫苗管理法》和《條例》均規(guī)定“相關(guān)各方均無(wú)過(guò)錯(cuò)”。因疫苗質(zhì)量問(wèn)題或接種不規(guī)范等過(guò)錯(cuò)行為造成人身?yè)p害的，不屬于異常反應(yīng)，受種者應(yīng)通過(guò)民事責(zé)任體系獲得救濟(jì)。由此形成了基于“過(guò)錯(cuò)”劃分的民事責(zé)任體系與國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度之“二元并列”結(jié)構(gòu)。

有學(xué)者從“過(guò)錯(cuò)+因果關(guān)系”的角度審視二者之間的互動(dòng)關(guān)系，提出補(bǔ)償制度“以‘無(wú)過(guò)錯(cuò)’作為反面實(shí)質(zhì)性要件，會(huì)不當(dāng)擴(kuò)大除外責(zé)任的適用范圍”，帶來(lái)三方面的影響。首先，經(jīng)審批合格上市的疫苗難以證明存在過(guò)錯(cuò)；其次，受種者的與有過(guò)失被無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度所排除；最后，如果接種單位的過(guò)錯(cuò)與受種者損害之間不存在因果關(guān)系，也會(huì)被國(guó)家補(bǔ)償制度排除?！?1〕參見(jiàn)馮玨：《民事責(zé)任體系與無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃的互動(dòng)——以我國(guó)疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1449-1455頁(yè)。這種判斷是基于《條例》對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任極為嚴(yán)格的限定，但《疫苗管理法》在“無(wú)過(guò)錯(cuò)”原則的前提下對(duì)兩個(gè)體系的因果關(guān)系邊界作出了調(diào)整，在第56條第1款增加了“不能排除因果關(guān)系”的規(guī)定，擴(kuò)大了補(bǔ)償適用的范圍，使受種者在“難以證明生產(chǎn)者過(guò)錯(cuò)”及“接種者過(guò)錯(cuò)與損害結(jié)果無(wú)關(guān)”的情況下也能夠獲得補(bǔ)償，從客觀上限縮了“不當(dāng)擴(kuò)大的除外責(zé)任”?！?2〕在《疫苗管理法》出臺(tái)前，已有部分地方引入了“不能排除因果關(guān)系”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如《重慶市預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法（試行）》第19條規(guī)定“原則上按預(yù)防接種異常反應(yīng)處理”，《貴州省預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法（試行）》第12條規(guī)定“補(bǔ)償相應(yīng)金額的20%”。亦有部分法院根據(jù)“不能排除因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論支持補(bǔ)償訴求。如在“趙某1與遼寧成大生物股份有限公司、宜興市高塍鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”中，受種者接種狂犬疫苗后出現(xiàn)嘔吐、昏迷等癥狀，經(jīng)診斷為病毒性腦膜腦炎，急性散播性腦脊髓炎，消化道出血，鑒定結(jié)論為“本病例不能排除與狂犬病疫苗接種有關(guān)”。法院認(rèn)定該案為預(yù)防接種異常反應(yīng)導(dǎo)致受種者損害的案件，由于當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償辦法并未規(guī)定“不能排除因果關(guān)系”的情形，所以法院依據(jù)“公平原則”判定生產(chǎn)者按照50%的比例承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。本案屬于第二類(lèi)疫苗致害案件，接種操作無(wú)過(guò)錯(cuò)，且涉案疫苗為合格產(chǎn)品。如果按照嚴(yán)格的因果關(guān)系，那么“不能排除因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論既不支持無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償，也難以證明生產(chǎn)者存在過(guò)錯(cuò)，受種者可能落入兩種救濟(jì)方式未能銜接的制度夾縫。法院依據(jù)鑒定結(jié)論實(shí)現(xiàn)了因果關(guān)系推定，雖然僅支持了部分補(bǔ)償，但也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了救濟(jì)。參見(jiàn)江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院（2017）蘇02民終3806號(hào)民事判決書(shū)。

《疫苗管理法》將“不能排除因果關(guān)系”的基層實(shí)踐提升為頂層設(shè)計(jì)，民事責(zé)任體系與無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度的銜接關(guān)系隨之發(fā)生了重要變化：無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度的邊界將因“蓋然因果關(guān)系”而擴(kuò)張，吸收“無(wú)因果關(guān)系的接種者過(guò)錯(cuò)”和“潛在的生產(chǎn)者過(guò)錯(cuò)”，統(tǒng)一遵循無(wú)過(guò)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，由此填補(bǔ)了《條例》下因“除外責(zé)任擴(kuò)大”導(dǎo)致的兩個(gè)體系的銜接空檔。但是，因果關(guān)系的邊界調(diào)整不能徹底解決體系銜接問(wèn)題，較為突出的就是兩個(gè)體系給付標(biāo)準(zhǔn)的落差。雖然《疫苗管理法》已明確“不能排除因果關(guān)系”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與確定性異常反應(yīng)相一致，但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在整體上比民事賠償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)低很多。在一起案例中，民事賠償給付136萬(wàn)元，無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度給付25萬(wàn)元。〔13〕參見(jiàn)馮玨：《民事責(zé)任體系與無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃的互動(dòng)——以我國(guó)疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1461頁(yè)。如果兩個(gè)體系的救濟(jì)能力相差如此懸殊，二者勢(shì)必難以?xún)H通過(guò)因果關(guān)系的擴(kuò)張而實(shí)現(xiàn)有效銜接。受種者一方基于經(jīng)濟(jì)理性會(huì)背離無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度，可能將“不能排除因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論作為證明生產(chǎn)者（疫苗上市許可持有人）存在過(guò)錯(cuò)的證據(jù)，從而將案件推向醫(yī)療事故糾紛，導(dǎo)致再次陷入證明過(guò)錯(cuò)的窠臼，消減制度進(jìn)步的成果?！?4〕補(bǔ)償金額的不充分與地域懸殊必將極大地抑制補(bǔ)償計(jì)劃救濟(jì)功能的發(fā)揮，使國(guó)家設(shè)立無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃的價(jià)值立場(chǎng)和政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，受種者也會(huì)更傾向于從民事責(zé)任體系中獲得救濟(jì)。同上注，第1477頁(yè)。

（三）無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任性質(zhì)和改革取向存在較大學(xué)理分歧

有學(xué)者主張，預(yù)防接種是國(guó)家強(qiáng)制行為，國(guó)家直接補(bǔ)償是社會(huì)保障?！?5〕參見(jiàn)劉洪華：《我國(guó)疫苗傷害救濟(jì)的路徑選擇和制度構(gòu)想》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第1期，第140頁(yè)。有學(xué)者提出，社會(huì)補(bǔ)償雖為社會(huì)保障之一種，但與其他社會(huì)保障制度存在重要區(qū)別，社會(huì)補(bǔ)償權(quán)的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)平等權(quán)，“目標(biāo)是恢復(fù)作為消極權(quán)利的原權(quán)利”?！?6〕婁宇：《論社會(huì)補(bǔ)償權(quán)》，載《法學(xué)》2021年第2期，第99頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為，補(bǔ)償不是社會(huì)保障性質(zhì)，而是國(guó)家或政府對(duì)合法行為所致?lián)p害的行政救濟(jì)，“因社會(huì)影響重大，政府作為實(shí)施者對(duì)異常損害予以合理補(bǔ)償。生產(chǎn)者基于其受益對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損害予以合理補(bǔ)償?！薄?7〕劉士國(guó)：《突發(fā)事件的損失救助、補(bǔ)償和賠償研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期，第72-73頁(yè)。在補(bǔ)償責(zé)任的學(xué)理闡釋上，有學(xué)者認(rèn)為疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償屬于“公益犧牲補(bǔ)償”，依據(jù)德國(guó)法上的“公益犧牲補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)”（Aufopferungsanspruch），專(zhuān)門(mén)針對(duì)人民非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利受損的情形，并且區(qū)別于“衡平補(bǔ)償”（Billigkeitsausgleich）或曰“社會(huì)補(bǔ)償”（soziale Entsch?digung）。〔18〕參見(jiàn)王鍇：《我國(guó)國(guó)家公法責(zé)任體系的構(gòu)建》，載《清華法學(xué)》2015年第3期，第31頁(yè)。另有學(xué)者提出，強(qiáng)制預(yù)防接種補(bǔ)償是“公法上的危險(xiǎn)責(zé)任”（die?あentlich-rechtliche Gef?rdungshaftung），“能避免公益犧牲補(bǔ)償說(shuō)的空洞”?！?9〕伏創(chuàng)宇：《強(qiáng)制預(yù)防接種補(bǔ)償責(zé)任的性質(zhì)與構(gòu)成》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期，第147頁(yè)。

鑒于制度尚未定型，學(xué)界形成了兩種相異的改革取向：主流意見(jiàn)是強(qiáng)化補(bǔ)償功能，但在實(shí)施方案上存有分歧。部分學(xué)者提出“基于損害結(jié)果的國(guó)家責(zé)任”，主張從過(guò)錯(cuò)責(zé)任轉(zhuǎn)向結(jié)果責(zé)任，即只要發(fā)生了疫苗異常反應(yīng)就予以補(bǔ)償，不考慮是否存在過(guò)錯(cuò)?！?0〕不論原因行為是合法還是違法，也不論行為人是否具有故意或者過(guò)失，只要作為行政活動(dòng)的結(jié)果所產(chǎn)生的損害為一般社會(huì)觀念所不允許，那么國(guó)家或公共團(tuán)體就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。參見(jiàn)張新宇：《預(yù)防接種致害國(guó)家責(zé)任體系的完善》，載《法學(xué)》2019年第8期，第100頁(yè)。這一思路契合了社會(huì)保障的定位，有學(xué)者主張“社會(huì)補(bǔ)償制度的核心是行政給付”，社會(huì)補(bǔ)償?shù)闹黧w是政府或其授權(quán)組織機(jī)構(gòu)?！?1〕參見(jiàn)林嘉、張韻：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)補(bǔ)償制度的構(gòu)建》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期，第119頁(yè)。另有學(xué)者提出“補(bǔ)償?shù)幕鹬聘母铩?，參考美?guó)疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃（VICP），借由基金將補(bǔ)償責(zé)任從國(guó)家責(zé)任體系中拆分出來(lái)，通過(guò)疫苗特別稅來(lái)強(qiáng)化補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)降低門(mén)檻、提高待遇的目標(biāo)?！?2〕參見(jiàn)馮玨：《民事責(zé)任體系與無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃的互動(dòng)——以我國(guó)疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1477頁(yè)；劉洪華：《我國(guó)疫苗傷害救濟(jì)的路徑選擇和制度構(gòu)想》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第1期，第142頁(yè)。此外，相對(duì)較少的意見(jiàn)是強(qiáng)調(diào)行政補(bǔ)償責(zé)任的補(bǔ)充功能，“有必要在制度上鼓勵(lì)‘先民事、后行政’以及‘先行政賠償、后行政補(bǔ)償’的救濟(jì)方式?！薄?3〕伏創(chuàng)宇：《強(qiáng)制預(yù)防接種補(bǔ)償責(zé)任的性質(zhì)與構(gòu)成》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期，第155頁(yè)。

（四）財(cái)政補(bǔ)償轉(zhuǎn)向保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)及其局限性

在學(xué)界討論強(qiáng)化政府對(duì)疫苗損害的社會(huì)保障或行政救濟(jì)的同時(shí)，實(shí)務(wù)層面已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的政府補(bǔ)償責(zé)任保險(xiǎn)化傾向，即政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)將原本由財(cái)政負(fù)擔(dān)的疫苗損害補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸ｋU(xiǎn)公司承擔(dān)的理賠責(zé)任。早在2014年，衛(wèi)計(jì)委牽頭的八部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)防接種異常反應(yīng)處置工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)衛(wèi)疾控發(fā)〔2014〕19號(hào)）就提出“鼓勵(lì)和推進(jìn)地方通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)解決預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償問(wèn)題”。自2016年起，衛(wèi)計(jì)委在地方開(kāi)展了預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償保險(xiǎn)試點(diǎn)，同時(shí)國(guó)務(wù)院在《條例》第46條修訂中明確了“國(guó)家鼓勵(lì)建立通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)等形式對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制”。各地試點(diǎn)的核心均是將疫苗異常反應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制由“財(cái)政補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ｋU(xiǎn)補(bǔ)償”。江蘇試點(diǎn)只針對(duì)第一類(lèi)疫苗異常反應(yīng)，依據(jù)《關(guān)于改革完善預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制的通知》（蘇衛(wèi)疾控〔2016〕2號(hào)），省級(jí)財(cái)政通過(guò)政府采購(gòu)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償保險(xiǎn)。在發(fā)生異常反應(yīng)后，受種者持鑒定結(jié)論等材料向保險(xiǎn)公司主張理賠，保險(xiǎn)公司按現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以一次性補(bǔ)償。廣東試點(diǎn)將保險(xiǎn)分為基礎(chǔ)保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)，其中基礎(chǔ)保險(xiǎn)對(duì)應(yīng)第一、二類(lèi)疫苗補(bǔ)償?shù)恼?zé)任和企業(yè)責(zé)任，《廣東省預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償保險(xiǎn)實(shí)施方案》（粵衛(wèi)規(guī)〔2018〕3號(hào)）規(guī)定“基礎(chǔ)保險(xiǎn)為政府統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)及疫苗企業(yè)自愿購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)保險(xiǎn)”。此外，補(bǔ)充保險(xiǎn)是“受種方、接種單位等根據(jù)需要，自愿、自費(fèi)選擇購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)保險(xiǎn)”，以便提高補(bǔ)償額度。

政府對(duì)第一類(lèi)疫苗的補(bǔ)償責(zé)任保險(xiǎn)化的主要優(yōu)點(diǎn)是補(bǔ)償程序不再受政府財(cái)政制度的限制，受種人可更為便捷地獲得補(bǔ)償。但就目前試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)而言，“財(cái)政補(bǔ)償”轉(zhuǎn)向“保險(xiǎn)補(bǔ)償”帶來(lái)的改進(jìn)效果基本是操作層面的，且主要是針對(duì)政府補(bǔ)償?shù)牟僮?，既沒(méi)有解決無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償與民事賠償?shù)慕o付標(biāo)準(zhǔn)落差，也未能將第二類(lèi)疫苗損害補(bǔ)償?shù)钠髽I(yè)責(zé)任社會(huì)化。在國(guó)家醫(yī)保局2020年10月發(fā)布的《疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)管理辦法》中，疫苗責(zé)任被限定為疫苗質(zhì)量問(wèn)題導(dǎo)致的賠償責(zé)任，明確排除了預(yù)防接種異常反應(yīng)。此外，基于商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制，保險(xiǎn)化后的補(bǔ)償方式依舊是“一次性給付”，幾乎不可能形成“長(zhǎng)期給付”，〔24〕世界范圍內(nèi)以商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償疫苗異常反應(yīng)的國(guó)家僅有芬蘭和瑞典，補(bǔ)償方式均為一次性給付，并且補(bǔ)償依據(jù)是民事侵權(quán)責(zé)任法。See Mungwira RG, Guillard C, Salda?a A, et al. Global Landscape Analysis of No-Fault Compensation Programmes for Vaccine Injuries: A Review and Survey of Implementing Countries, 5 Plos One 15 （2020）, p.6-8, https://doi.org/10.1371/journal.pone.0233334, last visit on Feb. 19, 2022.這與《疫苗管理法》新確立的補(bǔ)償原則存在沖突?？梢?jiàn)，當(dāng)前的保險(xiǎn)試點(diǎn)只是在原有補(bǔ)償機(jī)制上打補(bǔ)丁，雖有裨益，但無(wú)法解決根本性問(wèn)題。

二、預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)

為什么應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)予以補(bǔ)償？各國(guó)補(bǔ)償理論建構(gòu)的背景都是非國(guó)家責(zé)任，其中德國(guó)、日本采取了受種者自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的立場(chǎng)，美國(guó)采取了民事訴訟的救濟(jì)方式。德國(guó)自1807年巴伐利亞州推行天花疫苗強(qiáng)制接種（obligatorische Impfung）開(kāi)始，到1874年制定的《預(yù)防接種法》（Impfgesetz）確立了“接種義務(wù)”（Impfpflicht），均未規(guī)定疫苗損害的補(bǔ)償，直至1961年的《聯(lián)邦傳染病防治法》（BSeuchG）才建立了疫苗接種損害補(bǔ)償制度?！?5〕Vgl. Peter Schiwy, Impfung und Aufopferungsentsch?digung, 1. Aufl. Duncker & Humblot, 1974, S. 10 あ.日本1875年《種豆醫(yī)規(guī)則》引入了強(qiáng)制接種義務(wù)，在1946～1947年發(fā)生的近百起疫苗損害事故中，厚生省排除了接種過(guò)失和疫苗質(zhì)量問(wèn)題，認(rèn)定損害的原因?yàn)椤疤禺愺w質(zhì)”，即個(gè)人體質(zhì)所導(dǎo)致，與疫苗接種沒(méi)有因果關(guān)系，不能給予行政救濟(jì)。1948年制定的《預(yù)防接種法》延續(xù)了強(qiáng)制接種義務(wù)與特異體質(zhì)論，未規(guī)定損害救濟(jì)制度，直到1976年修訂《預(yù)防接種法》，才正式建立了疫苗接種損害的無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償制度?！?6〕參見(jiàn)杜儀方：《日本預(yù)防接種行政與國(guó)家責(zé)任之變遷》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期，第23-29頁(yè)。美國(guó)雖然在聯(lián)邦層面沒(méi)有疫苗強(qiáng)制接種的立法，但是馬薩諸塞州自1855年起即要求兒童必須接種天花疫苗才能入學(xué)，〔27〕See Hodge JG, Gostin LO, School Vaccination Requirements: Historical, Social, and Legal Perspectives, 90 Kentucky Law Journal 851 （2002）.到1980年幾乎所有州都要求兒童入學(xué)、入托前需接種相關(guān)疫苗，〔28〕See Lois A. Weithorn, Dorit Rubinstein Reiss, Legal Approaches to Promoting Parental Compliance with Childhood Immunization Recommendations, 14 Human Vaccines & Immunotherapeutics1611 （2018）.而美國(guó)《國(guó)家兒童疫苗損害法》是1986年才出臺(tái)的，在此之前的疫苗接種損害只能通過(guò)民事侵權(quán)訴訟，國(guó)家未提供其他救濟(jì)途徑?！?9〕See Hensen R. Inoculated Against Recovery: A Comparative Analysis of Vaccine Injury Compensation in the United States and Great Britain, 15 Tulsa Journal of Comparative and International Law 63 （2007）.由此可見(jiàn)，各國(guó)對(duì)疫苗接種損害的事實(shí)認(rèn)定基本無(wú)差別，但發(fā)展出不同的理論以闡釋補(bǔ)償?shù)暮侠硇裕M(jìn)而構(gòu)建不同的制度形態(tài)。

（一）特別犧牲法理及其源流

德國(guó)對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)的解釋基于“特別犧牲法理”。作為公益犧牲（Aufopferung）的擴(kuò)大解釋?zhuān)貏e犧牲（Sonderopfer）意指“構(gòu)成特別負(fù)擔(dān)的公益犧牲”。在我國(guó)，學(xué)界對(duì)德國(guó)公益犧牲理論的闡釋不盡周延，尤其表現(xiàn)在公益犧牲與特別犧牲的關(guān)系上。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，征收征用補(bǔ)償系針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)損失，而其他權(quán)利的損失補(bǔ)償依據(jù)公益犧牲補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，二者的基礎(chǔ)都是特別犧牲。〔30〕參見(jiàn)王鍇：《我國(guó)國(guó)家公法責(zé)任體系的構(gòu)建》，載《清華法學(xué)》2015年第3期，第31頁(yè)。實(shí)際上，德國(guó)公益犧牲理論的起點(diǎn)是國(guó)家針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收征用行為，其后經(jīng)擴(kuò)大解釋產(chǎn)生了特別犧牲，并逐步拓展到人身權(quán)損害領(lǐng)域。

早在1794年，《普魯士普通邦法》第74、75條就規(guī)定了當(dāng)個(gè)人權(quán)利與公共利益沖突時(shí)，個(gè)人應(yīng)當(dāng)容忍由此造成的侵害，但有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家補(bǔ)償其損失。個(gè)人合法利益因國(guó)家實(shí)施的公益性、非過(guò)錯(cuò)行政行為而受到的損害就構(gòu)成“公益犧牲”。〔31〕Vgl. W. Schmidt, Die Aufopferung verm?genswerter Rechte, NJW 1999, S. 2847.這一法律原則被學(xué)界闡釋為“容忍及補(bǔ)償”（dulde und liquidiere），〔32〕Vgl. Joachim Lege, System des deutschen Staatshaftungsrechts, Juristische Arbeitsbl?tter, 2016, S. 85 f.有效地支持了政府基于修建基礎(chǔ)設(shè)施等公益理由征收土地的行為，據(jù)此形成的通說(shuō)認(rèn)為公益犧牲補(bǔ)償僅適用于財(cái)產(chǎn)損害，1831年的內(nèi)閣通令（allgemeine Kabinettsordre）明確將補(bǔ)償對(duì)象限定為私有財(cái)產(chǎn)?！?3〕Vgl. Peter Schiwy, Impfung und Aufopferungsentsch?digung, 1. Aufl. Duncker & Humblot, 1974, S. 29.帝國(guó)法院亦在判例法中支持了這一立場(chǎng)?！?4〕Vgl. RGZ 72, 85 （88）; 103, 426; 122, 301; 144, 325 （333）.此后，第74、75條被《魏瑪憲法》第153條和《德國(guó)基本法》第14條所承繼，后兩者均規(guī)定了征收征用財(cái)產(chǎn)權(quán)的公益犧牲補(bǔ)償權(quán)。然而，除了政府直接實(shí)施的征收征用行為外，還有公權(quán)行為對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益間接造成的損害，典型例證是政府修路使公眾無(wú)法進(jìn)入路邊店鋪而造成的店鋪營(yíng)業(yè)損失。德國(guó)學(xué)理將政府行為直接侵害稱(chēng)為“法律行為”（Rechtsakte）造成的“狹義的公益犧牲”，將政府行為間接侵害稱(chēng)為“事實(shí)行為”（Realakte）造成的“財(cái)產(chǎn)權(quán)特別負(fù)擔(dān)”，該負(fù)擔(dān)超出了財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)（Sozialbindung）的一般限度，卻因不是法律行為直接損害而使財(cái)產(chǎn)權(quán)人無(wú)法獲得補(bǔ)償。為了填補(bǔ)這一法律空白，德國(guó)學(xué)理形成了“廣義的公益犧牲”或稱(chēng)“公益犧牲理念”（Aufopferungsgedanke）。特別犧牲正是在該理念下孕育而生，或者說(shuō)是公益犧牲擴(kuò)大化的產(chǎn)物。〔35〕Vgl. Fritz Ossenbühl, Matthias Cornils, 6. Aufl. Staatshaftungsrecht, C. H. Beck, 2013, S. 270 f.

特別犧牲法理進(jìn)入法律體系是基于德國(guó)聯(lián)邦法院的判例法。在1952年的“難民安置案”中，政府暫時(shí)征用閑置土地和房屋用以安置難民，法院認(rèn)為該行為雖然出于公共利益目的，但是連帶侵害了周邊房屋所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，已超出財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，構(gòu)成特別犧牲。〔36〕Vgl. BGH, 10.06.1952 - GSZ 2/52.正式將特別犧牲法理適用于疫苗接種人身?yè)p害的是1953年德國(guó)聯(lián)邦最高法院審理的第一起“疫苗損害索賠案”。此案原告稱(chēng)1930年在其一歲時(shí)，根據(jù)1874年《預(yù)防接種法》接種了天花疫苗。此次接種引發(fā)原告腦炎，使其健康受到嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致永久性體弱。故此，他主張獲得全面的補(bǔ)償。德國(guó)上訴法院認(rèn)為，公益犧牲只適用于財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯的情形，疫苗受種者不構(gòu)成公益犧牲意義上的受害者。然而，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，《德國(guó)基本法》之所以強(qiáng)調(diào)征收征用行為導(dǎo)致的公益犧牲，是因?yàn)楣珯?quán)力對(duì)個(gè)人領(lǐng)域的侵犯一般是針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，沒(méi)有任何跡象表明，《德國(guó)基本法》意圖否認(rèn)其他公權(quán)力干預(yù)情況下的政府補(bǔ)償義務(wù)?！镀蒸斒科胀ò罘ā返?4、75條在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中已經(jīng)成為慣例法，其中蘊(yùn)含的補(bǔ)償法理應(yīng)結(jié)合《德國(guó)基本法》第2條關(guān)于“人之生命與身體基本權(quán)利”來(lái)理解，故應(yīng)突破帝國(guó)時(shí)期內(nèi)閣通令和判例法對(duì)補(bǔ)償對(duì)象施加的限制，個(gè)人因接種疫苗造成的健康損害同樣是“為了公共利益而被迫作出的一種特別犧牲”，應(yīng)根據(jù)“平等原則”予以補(bǔ)償。〔37〕Vgl. BGH, 19.02.1953 - III ZR 208/51.此案的意義在于聯(lián)邦最高法院打破了補(bǔ)償責(zé)任的限制條件，從以往僅針對(duì)征收征用財(cái)產(chǎn)損失的“公益犧牲”發(fā)展出針對(duì)人之生命和健康損害的“特別犧牲”，彌補(bǔ)了國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)行為導(dǎo)致人身?yè)p害的救濟(jì)空白。該案中提出的“特別犧牲”與平等原則的關(guān)系在1957年的“梅毒強(qiáng)制治療案”中得到了深化，〔38〕該案原告因患有梅毒，被依法接受強(qiáng)制治療。醫(yī)院合規(guī)使用“新胂凡納明”進(jìn)行治療，卻致其癱瘓。原告主張依據(jù)“特別犧牲”法理獲得補(bǔ)償。法院認(rèn)為，政府追求社會(huì)利益的過(guò)程中采用強(qiáng)制手段，對(duì)個(gè)人生命、健康、身體造成的損害超出了法律所預(yù)設(shè)的個(gè)人承擔(dān)限度，該損害相對(duì)于其他人是“不平等的”，是施加在受害者身上的“特別負(fù)擔(dān)”，政府應(yīng)基于衡平原則予以補(bǔ)償。Vgl. BGH,26.09.1957 - III ZR 190/56.通過(guò)此案，法院明確了平等原則在特別犧牲概念構(gòu)成中的定位。

綜上可知，“疫苗損害索賠案”提及了平等原則，但未強(qiáng)調(diào)平等原則對(duì)特別犧牲的界定意義。而基于“梅毒強(qiáng)制治療案”，平等原則成了判斷某一“犧牲”特別與否的內(nèi)在要件，亦成為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。

（二）疫苗損害特別犧牲的構(gòu)成要件

1.公權(quán)行為是損害之起因

從狹義的公益犧牲到特別犧牲，公權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系從直接相關(guān)發(fā)展到間接相關(guān)。就疫苗接種而言，德國(guó)早期規(guī)定的是“強(qiáng)制接種”（obligatorische Impfung），個(gè)人違反接種義務(wù)將被處以罰款，此后強(qiáng)制性減弱為“接種義務(wù)”（Impfpflicht），“未接種天花疫苗而感染者，且危及他人時(shí)應(yīng)受到處罰”?！?9〕Peter Schiwy, Impfung und Aufopferungsentsch?digung, 1. Aufl. Duncker & Humblot, 1974, S. 29.在此情況下，公權(quán)行為的強(qiáng)制性是具體的，直接構(gòu)成了疫苗接種損害的起因，個(gè)人不存在選擇的可能。然而，德國(guó)自1983年取消水痘疫苗接種義務(wù)后，已無(wú)法律上的強(qiáng)制性。因此，德國(guó)學(xué)理將公權(quán)行為的強(qiáng)制性抽象為“國(guó)家策動(dòng)”（staatlicher Veranlassung）的概念，即國(guó)家對(duì)其策動(dòng)的行為負(fù)有擔(dān)保義務(wù)，“那些因?yàn)榉梢?guī)范或機(jī)關(guān)推薦之預(yù)防注射，從而遭受超過(guò)正常注射反應(yīng)之損害者，也將受到補(bǔ)償，這同樣從國(guó)家策動(dòng)所生責(zé)任而得以合理化?！薄?0〕［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國(guó)社會(huì)法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第309-310頁(yè)。

據(jù)此，公權(quán)行為作為疫苗接種損害的起因，已不要求以接種義務(wù)為前提，法律或相關(guān)機(jī)關(guān)推薦疫苗的行為構(gòu)成國(guó)家策動(dòng)，由此形成“個(gè)人對(duì)政府權(quán)威的信賴(lài)”?！?1〕BSG, 20.07.2005 - B 9a/9 VJ 2/04 R.疫苗接種損害發(fā)生在此條件下，公權(quán)策動(dòng)行為構(gòu)成特別犧牲的起因。

2. 非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利遭受損害

為了盡可能地涵蓋疫苗接種可能對(duì)人體造成的損害情形，特別犧牲的客體根據(jù)《德國(guó)基本法》第2條第2款界定為“非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”，包括生命、健康、身體完整性及行動(dòng)自由。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，上述非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是先于法律秩序而存在的人之基本權(quán)利，難以如財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣進(jìn)行概念分割，也無(wú)必要在法律上進(jìn)行細(xì)分。因疫苗接種造成的損害補(bǔ)償，不是《德國(guó)基本法》第14條財(cái)產(chǎn)權(quán)損害的法律效果，而是非財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私權(quán)領(lǐng)域，屬于特殊的公益犧牲請(qǐng)求權(quán)?！?2〕Vgl. Hartmut Maurer, Christian Waldhoあ, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. C. H. Beck, 2017, § 28 Rn. 2.就疫苗接種造成的異常反應(yīng)而言，限于科學(xué)認(rèn)知不宜用列舉方法，應(yīng)以“非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”的表述進(jìn)行領(lǐng)域劃定，以保持法律對(duì)疫苗異常反應(yīng)的彈性，不遺漏可能發(fā)生的人身?yè)p害情形。據(jù)此，特別犧牲客體的非財(cái)產(chǎn)性擴(kuò)張了補(bǔ)償?shù)姆秶?，尤其是吸納了服務(wù)性的照顧補(bǔ)償。

3. 損害之發(fā)生是為了增進(jìn)公共利益

從公益犧牲到特別犧牲的概念演進(jìn)中，一脈相承的是犧牲的公益性，即減損個(gè)人利益以增進(jìn)社會(huì)公共利益，或者說(shuō)以個(gè)人損失換取的成果由社會(huì)共同體共享。應(yīng)當(dāng)區(qū)分的是，針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公益犧牲存在明確的公權(quán)行為侵害性，如政府征收征用私人財(cái)產(chǎn)，個(gè)人利益與公共利益的沖突是顯而易見(jiàn)的。而針對(duì)非財(cái)產(chǎn)權(quán)利的特別犧牲一般不存在公權(quán)行為的侵害性，不管是藥物還是疫苗，均在已有科學(xué)條件下驗(yàn)證了安全性，政府為了促進(jìn)公共衛(wèi)生須盡最大可能避免發(fā)生人身?yè)p害。在疾病治療和疫苗接種中，個(gè)人是直接受益者，那么該如何判斷其損害是否增進(jìn)了公共利益？德國(guó)在仍規(guī)定接種義務(wù)或特定疾病強(qiáng)制治療時(shí)，將法律強(qiáng)制等同于公共利益，正如“梅毒強(qiáng)制治療案”所顯示的，治療雖有利于患者個(gè)人，但其接受強(qiáng)制治療的法定義務(wù)是將公共利益強(qiáng)加于她。〔43〕Vgl. Fritz Ossenbühl, Matthias Cornils, 6. Aufl. Staatshaftungsrecht, C. H. Beck, 2013, S. 135.而隨著此類(lèi)強(qiáng)制義務(wù)被取消，公共利益識(shí)別的主要標(biāo)準(zhǔn)與公權(quán)行為相結(jié)合，是否存在“國(guó)家策動(dòng)”成為考察重點(diǎn)，內(nèi)在邏輯是國(guó)家策動(dòng)在最低限度上也會(huì)對(duì)個(gè)人形成精神強(qiáng)制，該強(qiáng)制必然是出于公共利益之目的，這實(shí)際上又回到了公權(quán)行為的起因要件上，公權(quán)行為與公共利益成了一個(gè)要件的兩種說(shuō)法。

4. 該損害的嚴(yán)重性違背平等原則

平等原則旨在解釋個(gè)人利益與公共利益相沖突情形下個(gè)人的容忍限度，并在損害發(fā)生后衍生出補(bǔ)償?shù)暮馄焦δ堋Ｔ讵M義的公益犧牲概念下，平等原則對(duì)應(yīng)的是財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，這是個(gè)人須容忍的限度。而對(duì)于疫苗接種損害，社會(huì)成員平等地負(fù)有容忍義務(wù)，須承擔(dān)常見(jiàn)、輕微的一般接種反應(yīng)，如皮疹、短時(shí)發(fā)熱等。法律基于平等原則設(shè)定了個(gè)人承擔(dān)損害限度的預(yù)期，超出此限度的嚴(yán)重?fù)p害體現(xiàn)了犧牲的特殊性，實(shí)質(zhì)是國(guó)家代表社會(huì)共同體要求受害者承擔(dān)了超出一般人所容忍的損害，此損害是受害者不能預(yù)期、不愿承擔(dān)、無(wú)力承擔(dān)的，造成了社會(huì)共同體成員之間事實(shí)上的不平等。例如，在“疫苗損害索賠案”中，德國(guó)上訴法院主張，疫苗損害應(yīng)理解為受害者為了追求更高價(jià)值的目標(biāo)而有意識(shí)地接受不利條件，不能予以補(bǔ)償。德國(guó)聯(lián)邦最高法院針對(duì)此觀點(diǎn)引用了《德國(guó)基本法》第3條的平等原則，指出對(duì)于特定受害者而言，疫苗損害是一種強(qiáng)制性的、超出一般人的特殊社會(huì)義務(wù)，拒絕補(bǔ)償無(wú)異于再次違反平等原則，相當(dāng)于要求受害者再次為社會(huì)共同體作出犧牲?！?4〕Vgl. BGH, 26.09.1957 - III ZR 190/56.

在新冠肺炎疫苗面世后，德國(guó)Paul-Ehrlich-Institut （PEI）作為聯(lián)邦疫苗管理機(jī)構(gòu)已批準(zhǔn)了四款疫苗并向公眾推薦接種，〔45〕Vgl. Paul-Ehrlich-Institut, https://www.pei.de/DE/newsroom/dossier/coronavirus/coronavirus-node.html;jsessionid=434F96746 AAD96CE0874FA8F1AAA61DF.intranet222. （abgerufen am 20. Februar 2022）.由此構(gòu)成了“國(guó)家策動(dòng)”的預(yù)防接種。德國(guó)聯(lián)邦衛(wèi)生部已經(jīng)表明，疫苗接種是自愿的，接種異常反應(yīng)適用社會(huì)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律（sozialen Entsch?digungsrechts）?！?6〕Vgl. Bundesministerium für Gesundheit, https://www.zusammengegencorona.de/impfen/logistik-und-recht/rechtliche-fragen/.（abgerufen am 20. Februar 2022）.

（三）非特別犧牲的國(guó)家結(jié)果責(zé)任及其形態(tài)

相對(duì)于特別犧牲法理精密的邏輯演進(jìn)，日本和美國(guó)在一定程度上回避了對(duì)疫苗接種異常反應(yīng)本質(zhì)的闡釋?zhuān)D(zhuǎn)向更為實(shí)用的補(bǔ)償效果，形成了“非特別犧牲的結(jié)果責(zé)任”。就損害結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)方式而言，日本是公共財(cái)政對(duì)疫苗造成的個(gè)體損害結(jié)果承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，美國(guó)是法定專(zhuān)項(xiàng)基金承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

1. 日本建構(gòu)特別犧牲法理失敗而轉(zhuǎn)向國(guó)家承擔(dān)的結(jié)果責(zé)任

日本曾嘗試按照德國(guó)特別犧牲法理的推進(jìn)路徑，在實(shí)體法尚未作出規(guī)定時(shí)通過(guò)判例法確立國(guó)家對(duì)疫苗異常反應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任，但未能成功。這一路徑的起點(diǎn)是日本法關(guān)于國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的規(guī)定，《日本國(guó)憲法》第29條第3款將國(guó)家補(bǔ)償?shù)膶?duì)象限定為因公用目的造成的私有財(cái)產(chǎn)損害，不包括生命、健康等非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。此項(xiàng)規(guī)定與《德國(guó)基本法》第14條基本相同，是公益犧牲補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

在標(biāo)志性的“疫苗接種事故集體訴訟案”中，日本法院幾乎是仿照德國(guó)法院的論證邏輯，嘗試在判例法中對(duì)公益犧牲作出擴(kuò)大解釋?zhuān)员銓?guó)家補(bǔ)償責(zé)任延伸至非財(cái)產(chǎn)權(quán)損害領(lǐng)域。日本地方政府根據(jù)1948年《預(yù)防接種法》進(jìn)行強(qiáng)制或推薦疫苗接種，包括百日咳、腦炎、脊髓灰質(zhì)炎等疫苗。但疫苗接種導(dǎo)致多起受種者死亡或傷殘事件，62位原告于1973年向政府發(fā)起集體訴訟，要求政府承擔(dān)責(zé)任?！?7〕參見(jiàn)杜儀方：《日本預(yù)防接種行政與國(guó)家責(zé)任之變遷》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期，第29頁(yè)。東京地方法院借助此案全面論述了特別犧牲法理，并試圖通過(guò)對(duì)《日本國(guó)憲法》第29條第3款的類(lèi)推適用，確立疫苗接種損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任。此案判決的表述幾乎是照搬了德國(guó)1953年的“疫苗損害索賠案”。首先，國(guó)家為公共利益實(shí)施強(qiáng)制行為，其中政府推薦疫苗亦具有心理強(qiáng)制的效果。其次，兒童及其父母承擔(dān)了超出一般接種反應(yīng)的損害和痛苦，這是為公共利益作出的特別犧牲，應(yīng)由全體人民共同負(fù)擔(dān)。最后，從憲法相關(guān)條文的目的來(lái)看，沒(méi)有任何理由認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)犧牲可獲得補(bǔ)償，而生命或身體犧牲不能獲得補(bǔ)償。因此，應(yīng)類(lèi)推適用第29條第3款，對(duì)疫苗接種造成的生命和身體損害予以補(bǔ)償?！?8〕東京地裁1984年5月18日判決，判例タイムズ527號(hào)165頁(yè)參照。二審中，東京高等法院沒(méi)有支持這一見(jiàn)解，否定了疫苗損害的特別犧牲法理，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了國(guó)家結(jié)果責(zé)任，其要點(diǎn)包括《日本國(guó)憲法》第29條第3款所針對(duì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)與生命身體有根本區(qū)別，不能類(lèi)推適用；人的生命身體不能成為犧牲的對(duì)象，既然存在疫苗造成人身?yè)p害的可能性，國(guó)家推行強(qiáng)制疫苗接種就是違憲的；因強(qiáng)制接種違憲，所有疫苗損害事件均歸因于政府行為違法，發(fā)生的是國(guó)家賠償責(zé)任，而不是補(bǔ)償責(zé)任?！?9〕東京高裁1992年12月18日判決，判例タイムズ807號(hào)78頁(yè)。

以此判決為契機(jī)，日本學(xué)界對(duì)強(qiáng)制接種的法理展開(kāi)了討論，最終促成了《預(yù)防接種法》的修改，取消了疫苗接種的義務(wù)性要求，轉(zhuǎn)向個(gè)人自愿接種?！?0〕參見(jiàn)杜儀方：《日本預(yù)防接種行政與國(guó)家責(zé)任之變遷》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期，第30-31頁(yè)。國(guó)家對(duì)免費(fèi)提供的“常規(guī)接種”（定期の予防接種）和“臨時(shí)接種”（臨時(shí)の予防接種）造成的損害予以補(bǔ)償，無(wú)須考慮接種過(guò)程是否存在過(guò)錯(cuò)，僅以人身?yè)p害結(jié)果為依據(jù)?！?1〕參見(jiàn)杜儀方：《“惡魔抽簽”的賠償與補(bǔ)償——日本預(yù)防接種損害中的國(guó)家責(zé)任》，載《法學(xué)家》2011年第1期，第161頁(yè)。日本學(xué)者認(rèn)為，預(yù)防接種的國(guó)家誘因行為不宜作合法或非法的評(píng)價(jià)。〔52〕尾崎孝良「無(wú)過(guò)失補(bǔ)償?shù)趣蜓菠肱欣齽?dòng)向に関する調(diào)査研」日醫(yī)総研5號(hào)（2005年）93 頁(yè)參照。

由此看出德國(guó)特別犧牲法理與日本國(guó)家結(jié)果責(zé)任的根本區(qū)別，即公權(quán)行為與損害結(jié)果之間的關(guān)系，德國(guó)強(qiáng)調(diào)“提供給付之國(guó)家并未使?fàn)奚呤艿綋p害，其給付義務(wù)毋寧系基于，其促成損害的產(chǎn)生”?！?3〕［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國(guó)社會(huì)法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第309頁(yè)。而日本認(rèn)為國(guó)家直接造成了受種者損害，因此無(wú)論公權(quán)行為是否合法，只要發(fā)生了損害結(jié)果，國(guó)家均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，至于該責(zé)任是賠償責(zé)任還是補(bǔ)償責(zé)任并不重要。在此差異下，日本政府批準(zhǔn)新冠肺炎疫苗后，厚生勞動(dòng)省已經(jīng)明確，接種新冠肺炎疫苗所致健康損害的，根據(jù)《預(yù)防接種法》予以補(bǔ)償，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)按照常規(guī)接種項(xiàng)目中主要針對(duì)兒童的A類(lèi)疫苗執(zhí)行?！?4〕厚生労働省·副反応による健康被害が起きた場(chǎng)合の補(bǔ)償はどうなっていますか，https://www.cov19-vaccine.mhlw.go.jp/qa/0003.html, 2022年2月20日訪問(wèn)。

2. 美國(guó)補(bǔ)償模式的法理基礎(chǔ)

美國(guó)補(bǔ)償模式的法理基礎(chǔ)是通過(guò)基金制分配疫苗損害風(fēng)險(xiǎn)與補(bǔ)償成本，包括兩個(gè)方面：一是針對(duì)常規(guī)疫苗損害的“國(guó)家疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃”（National Vaccine Injury Compensation Program, VICP）；二是針對(duì)緊急狀況的“對(duì)策損害補(bǔ)償計(jì)劃”（Countermeasures Injury Compensation Program, CICP），新冠肺炎疫苗接種異常反應(yīng)的補(bǔ)償即屬于此類(lèi)。

（1）補(bǔ)償基金的設(shè)置是疫苗常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與緊急風(fēng)險(xiǎn)并行

“國(guó)家疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃”是美國(guó)根據(jù)1986年《國(guó)家兒童疫苗損害法》設(shè)立的，以信托基金形式運(yùn)營(yíng)，主要資金來(lái)源是政府向免疫計(jì)劃內(nèi)的疫苗征收每劑75美分的消費(fèi)稅?！?5〕See Richard F. Edlich, Dana M Olson, et al., Update on the National Vaccine Injury Compensation Program, 33 Journal of Emergency Medicine 200 （2007）.該制度的起因是民事訴訟造成的社會(huì)成本過(guò)高。20世紀(jì)80年代，白喉、破傷風(fēng)、百日咳疫苗導(dǎo)致的兒童死亡事件大幅度增加，引發(fā)了多起民事訴訟。疫苗生產(chǎn)者為了參與訴訟和維持責(zé)任保險(xiǎn)付出了高額成本，如在“Johnson v. American Cyanamid案”中，陪審團(tuán)判決生產(chǎn)者給付一千萬(wàn)美元的賠償金，其中八百萬(wàn)是懲罰性賠償?！?6〕See Johnson v. American Cyanamid, 239 Kan. 279 （1986）.一家疫苗生產(chǎn)者在1984年停產(chǎn)后，其他生產(chǎn)者也威脅停產(chǎn)，造成了公眾對(duì)疫苗短缺、免疫缺失和疾病暴發(fā)的恐慌?！?7〕See Anna L. Jacobs, Liability and Maternal Immunization: In utero Injury Claims in the VICP, 207 American Journal of Obstetrics & Gynecology 63 （2012）.在此背景下，美國(guó)出臺(tái)了疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃，以確保疫苗供應(yīng)足夠、疫苗成本穩(wěn)定，并為疫苗受害者提供了高效、便捷的補(bǔ)償途徑?！?8〕See Katherine M. Cook, Geoあrey Evans, The National Vaccine Injury Compensation Program, 127 （Supplement 1） Pediatrics 75（2011）.

“對(duì)策損害補(bǔ)償計(jì)劃”是美國(guó)根據(jù)2005年《公共準(zhǔn)備與應(yīng)急防備法》（Public Readiness and Emergency Preparedness Act）設(shè)立的，針對(duì)嚴(yán)重傳染疾病或安全威脅情況下，因使用疫苗、藥物或相關(guān)設(shè)備造成的人身?yè)p害，列舉情況包括埃博拉病毒、寨卡病毒、神經(jīng)毒劑等，新冠病毒于2020年2月被納入其中?！?9〕See HHS, Countermeasures Injury Compensation Program （CICP） , https://www.hrsa.gov/cicp/, last visit on Feb.18, 2022.此類(lèi)病毒的疫苗尚不成熟，無(wú)法達(dá)到常規(guī)疫苗的風(fēng)險(xiǎn)控制程度，不在“國(guó)家疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃”的疫苗目錄中。為此，美國(guó)在常規(guī)疫苗補(bǔ)償計(jì)劃之外新設(shè)了此項(xiàng)補(bǔ)償計(jì)劃，旨在填補(bǔ)原有補(bǔ)償制度之空白。

（2）補(bǔ)償模式的特點(diǎn)是實(shí)體與程序相結(jié)合

“國(guó)家疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃”作為常規(guī)機(jī)制強(qiáng)調(diào)司法功能。該計(jì)劃之下，受害者向美國(guó)聯(lián)邦索賠法院（United States Court of Federal Claims）提出申請(qǐng)，衛(wèi)生和公共服務(wù)部長(zhǎng)為被告，由司法部律師代理。申請(qǐng)者不服聯(lián)邦索賠法院判決的，可向聯(lián)邦巡回上訴法院提起訴訟，直到聯(lián)邦最高法院?！?0〕See 42 U.S.A. § 300aa-10.“疫苗損害列表”（Vaccine Injury Table）起到的作用是替代雙方的舉證責(zé)任，以便簡(jiǎn)化程序。補(bǔ)償基金的來(lái)源是生產(chǎn)者集體繳納的疫苗消費(fèi)稅，本質(zhì)為疫苗風(fēng)險(xiǎn)特別稅，納稅形成的補(bǔ)償基金由美國(guó)財(cái)政部管理，一旦確認(rèn)疫苗損害結(jié)果，即由基金予以補(bǔ)償。

“對(duì)策損害補(bǔ)償計(jì)劃”作為應(yīng)急機(jī)制強(qiáng)調(diào)行政功能。申請(qǐng)人向衛(wèi)生及公共服務(wù)部門(mén)提出請(qǐng)求，該部門(mén)作出決定后，申請(qǐng)人可提出一次行政復(fù)議，但無(wú)權(quán)向法院起訴?！?1〕See 42 U.S.C. §§ 247d-6d, 247d-6e.該計(jì)劃的資金來(lái)自美國(guó)國(guó)會(huì)的緊急撥款，從屬于“既有對(duì)策過(guò)程基金”（Covered Countermeasure Process Fund, CCP Fund），是將應(yīng)對(duì)緊急情況的人身?yè)p害確定為國(guó)家結(jié)果責(zé)任，由公共財(cái)政承擔(dān)。

（3）補(bǔ)償模式的核心是國(guó)家責(zé)任與生產(chǎn)者共同體責(zé)任相結(jié)合

“國(guó)家疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃”使得原有“受種者—生產(chǎn)者”的民事訴訟救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆芊N者—基金—生產(chǎn)者”的無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償，“受種者—基金”之間的關(guān)系體現(xiàn)為國(guó)家責(zé)任，“基金—生產(chǎn)者”之間的關(guān)系則是國(guó)家將疫苗風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)制分配給生產(chǎn)者。生產(chǎn)者兼具疫苗產(chǎn)品獲利者與疫苗風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者雙重身份，須以其受益作為疫苗損害的補(bǔ)償來(lái)源，公共財(cái)政不承擔(dān)此項(xiàng)開(kāi)支。表面上看，美國(guó)補(bǔ)償基金是財(cái)政部管理下的國(guó)家責(zé)任，但從資金性質(zhì)來(lái)看，則是生產(chǎn)者集體繳納的補(bǔ)償預(yù)備金。生產(chǎn)者集體基于法律規(guī)定構(gòu)成“共同體”，即“疫苗供應(yīng)共同體”以及由此衍生出的“責(zé)任共同體”，通過(guò)基金制塑造生產(chǎn)者之間互相擔(dān)保的關(guān)系，使全行業(yè)共同承擔(dān)疫苗風(fēng)險(xiǎn)。

“對(duì)策損害補(bǔ)償計(jì)劃”因針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不明的緊急情況，超出了生產(chǎn)者共同體能夠承擔(dān)的限度。為了維護(hù)社會(huì)公共利益并保持生產(chǎn)者的研發(fā)積極性，應(yīng)急疫苗損害補(bǔ)償完全歸于國(guó)家責(zé)任，但適用條件限定為法律列舉之特定情況。從實(shí)效上看，截至2022年2月1日，“對(duì)策損害補(bǔ)償計(jì)劃”共收到6540件主張新冠肺炎治療或疫苗造成的傷害及死亡申請(qǐng)，該計(jì)劃尚未對(duì)任一申請(qǐng)予以補(bǔ)償?！?2〕See HRSA, Countermeasures Injury Compensation Program （CICP） Data, https://www.hrsa.gov/cicp/cicp-data, last visit on Feb.15, 2022.

（四）我國(guó)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆ɡ斫?gòu)

我國(guó)根據(jù)疫苗分類(lèi)采取了財(cái)政補(bǔ)償與生產(chǎn)者補(bǔ)償?shù)摹半p入口”結(jié)構(gòu)?！兑呙绻芾矸ā穼ⅰ稐l例》中“第一類(lèi)疫苗與第二類(lèi)疫苗”的分類(lèi)改為“免疫規(guī)劃疫苗”和“非免疫規(guī)劃疫苗”，〔63〕《疫苗管理法》通過(guò)“免疫規(guī)劃制度”提升了《條例》的疫苗管理級(jí)別。雖然免疫規(guī)劃疫苗與第一類(lèi)疫苗、非免疫規(guī)劃疫苗與第二類(lèi)疫苗在概念內(nèi)涵上沒(méi)有重要區(qū)別，但是《疫苗管理法》將第一類(lèi)疫苗的省級(jí)采購(gòu)提升為免疫規(guī)劃疫苗的國(guó)家集中招標(biāo)采購(gòu)，將第二類(lèi)疫苗的縣級(jí)采購(gòu)提升為省級(jí)采購(gòu)。反映在規(guī)范層面的主要變化是《疫苗管理法》明確了居民接種免疫規(guī)劃疫苗的權(quán)利義務(wù)。〔64〕《疫苗管理法》第6條規(guī)定，居住在中國(guó)境內(nèi)的居民，依法享有接種免疫規(guī)劃疫苗的權(quán)利，履行接種免疫規(guī)劃疫苗的義務(wù)。此外，《條例》第33條規(guī)定了“省級(jí)衛(wèi)生主管部門(mén)可以根據(jù)傳染病監(jiān)測(cè)和預(yù)警信息發(fā)布接種第二類(lèi)疫苗的建議信息”，可理解為“政府建議策動(dòng)下的居民自行接種”。但是，《疫苗管理法》刪去了“政府建議”的規(guī)定，消除了“強(qiáng)制接種”與“自愿接種”之間“建議接種”這一灰色地帶，將公共防疫責(zé)任完全歸為政府。政府負(fù)責(zé)評(píng)估傳染病風(fēng)險(xiǎn)，若存在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，則納入“免疫規(guī)劃疫苗”，由政府免費(fèi)提供疫苗，否則由居民自愿接種“非免疫規(guī)劃疫苗”。

可見(jiàn)，在此疫苗分類(lèi)的基礎(chǔ)上，我國(guó)疫苗接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)倪壿嬁杀硎緸椋好庖咭?guī)劃疫苗—強(qiáng)制接種—異常反應(yīng)—政府無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償，非免疫規(guī)劃疫苗—自愿接種—異常反應(yīng)—生產(chǎn)者無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償。鑒于我國(guó)衛(wèi)生主管部門(mén)已明確新冠疫苗為自愿接種，那么該疫苗在現(xiàn)階段仍是非免疫規(guī)劃疫苗。國(guó)家疾病控制部門(mén)發(fā)布的《新冠疫苗疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)（AEFI）監(jiān)測(cè)處置要點(diǎn)》表明，“對(duì)屬于異常反應(yīng)或者不能排除的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定以及各省、自治區(qū)、直轄市制定的具體實(shí)施辦法給予補(bǔ)償?！薄?5〕《新冠疫苗疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)（AEFI）監(jiān)測(cè)處置要點(diǎn)》，https://www.sccdc.cn/manage/Public/Edit/uploadfile/20210406/20210406095540980.pdf， 2022年2月18日訪問(wèn)。應(yīng)理解為適用生產(chǎn)者無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償。

免疫規(guī)劃疫苗因強(qiáng)制接種無(wú)疑構(gòu)成特別犧牲，屬于國(guó)家責(zé)任范疇，問(wèn)題是非免疫規(guī)劃疫苗被排除在國(guó)家責(zé)任之外是否正當(dāng)？從疫苗損害補(bǔ)償法理的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，國(guó)家責(zé)任的擴(kuò)張是為了因應(yīng)疫苗的不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)。在德國(guó)，取消強(qiáng)制接種后，政府建議范圍內(nèi)的疫苗損害均為特別犧牲，不考慮損害起因，由國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任?！?6〕Vgl. Stefan Bales, Hans-GeorgSchnitzler Baumann, Norbert Schnitzler, Infektionsschutzgesetz, 3 Aufl. Kohlhammer, 2015, § 1 Rn. 5.在日本，國(guó)家結(jié)果責(zé)任的內(nèi)核是將特別犧牲起因的公權(quán)行為抽象到極致，要求政府對(duì)一切疫苗損害負(fù)責(zé)，從而將國(guó)家賠償責(zé)任與補(bǔ)償責(zé)任的二分框架合二為一。在美國(guó)，“國(guó)家疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃”疊加“對(duì)策損害補(bǔ)償計(jì)劃”的疫苗目錄幾乎涵蓋了所有疫苗，〔67〕See Vaccine Injury Table, https://www.hrsa.gov/sites/default/files/vaccinecompensation/vaccineinjurytable.pdf, last visit on Feb.18, 2022.雖然兩個(gè)基金的籌資渠道不同，但是均表現(xiàn)為國(guó)家承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任。所以，預(yù)防接種是強(qiáng)制還是自愿、是免費(fèi)還是自費(fèi)不應(yīng)作為限定國(guó)家責(zé)任的依據(jù)。因疫苗本身的特殊性，國(guó)家對(duì)全社會(huì)可能發(fā)生的全部預(yù)防接種異常反應(yīng)承擔(dān)結(jié)果責(zé)任本身就是一種公共衛(wèi)生信用機(jī)制。況且我國(guó)《預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償范圍參考目錄》幾乎涵蓋了所有疫苗，〔68〕參見(jiàn)《預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償范圍參考目錄及說(shuō)明（2020年版）》，https://www.cma.org.cn/art/2021/1/6/art_58_36966.html，2022年2月20日訪問(wèn)。其醫(yī)學(xué)作用與美國(guó)“疫苗損害列表”相當(dāng)，但法律作用卻未能與補(bǔ)償機(jī)制相銜接。鑒于此，我國(guó)預(yù)防接種異常反應(yīng)的補(bǔ)償法理應(yīng)闡釋為國(guó)家對(duì)核準(zhǔn)上市的疫苗引發(fā)的異常反應(yīng)承擔(dān)結(jié)果責(zé)任，包括免疫規(guī)劃、非免疫規(guī)劃及進(jìn)口疫苗，核準(zhǔn)上市行為構(gòu)成國(guó)家責(zé)任的起因，異常反應(yīng)鑒定結(jié)論是損害結(jié)果的證據(jù)，國(guó)家據(jù)此予以補(bǔ)償。依此法理，當(dāng)前我國(guó)基于疫苗分類(lèi)的“雙入口”結(jié)構(gòu)應(yīng)改造為“單入口”的統(tǒng)一補(bǔ)償模式。

三、預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫饶Ｊ?/h2>

《疫苗管理法》第56條確立的“及時(shí)、便民、合理原則”應(yīng)當(dāng)表達(dá)為怎樣的制度安排？考慮到財(cái)政補(bǔ)償?shù)谋ｋU(xiǎn)化試點(diǎn)，以及《疫苗管理法》對(duì)“一次性補(bǔ)償”的摒棄，補(bǔ)償制度的關(guān)鍵問(wèn)題是如何對(duì)現(xiàn)有補(bǔ)償制度進(jìn)行改造，尤其是能否引入基金制，能否將兩類(lèi)疫苗異常反應(yīng)納入同一補(bǔ)償體系。

（一）社會(huì)補(bǔ)償體系下的疫苗接種損害補(bǔ)償

1. 從行政補(bǔ)償?shù)缴鐣?huì)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)演進(jìn)

我國(guó)學(xué)理通常認(rèn)為，免疫規(guī)劃疫苗的無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償是向政府衛(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)，由財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排支出，屬于行政補(bǔ)償。這一認(rèn)識(shí)沒(méi)有錯(cuò)誤，但仍可深化。就行政的屬性而言，在傳統(tǒng)干預(yù)行政之外形成的“給付行政”旨在實(shí)現(xiàn)“提供給人民給付、服務(wù)或給予其他利益的行政作用”。〔69〕翁岳生主編：《行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社2002年版，第29頁(yè)。德國(guó)學(xué)者福斯多夫（Ernst Forsthoあ）最早提出的“給付行政”概念的核心是“用公共行政的力量和方式為相對(duì)人提供生存照顧”，〔70〕陳新民：《公法學(xué)札記》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第56頁(yè)。此觀念之下形成的行政補(bǔ)償是“基于公益上的‘負(fù)擔(dān)平衡’（Lastenausgleich）的原則以及對(duì)于基本權(quán)利的尊重，在行政機(jī)關(guān)因‘合法’執(zhí)行公權(quán)力而形成人民之特別犧牲時(shí)，所給予被害人公平之補(bǔ)償。”〔71〕鐘秉正：《社會(huì)法與基本權(quán)保障》，元照?qǐng)D書(shū)出版公司2010年版，第248頁(yè)?？梢?jiàn)，行政補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)公權(quán)力合法行使與損害之間的直接因果關(guān)系，而社會(huì)補(bǔ)償是在行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上強(qiáng)調(diào)社會(huì)連帶，“社會(huì)補(bǔ)償原理建立在‘共同體責(zé)任’的基礎(chǔ)上，也是對(duì)受特別損害者之損害予以衡平”，〔72〕臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)主編：《社會(huì)法》，元照?qǐng)D書(shū)出版公司2016年版，第42頁(yè)。并且該特別損害“不必然與行政權(quán)行使有直接因果關(guān)系”?！?3〕Helmar Bley, Ralf Kreikebohm, Andreas Marschner, Sozialrecht, 9. Aufl. Luchterhand, 2007, Rz. 911 あ.參照《德國(guó)社會(huì)法典》第一編第5條來(lái)理解，社會(huì)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)為“人身?yè)p害之衡平”，“基于國(guó)家整體對(duì)于特別犧牲之補(bǔ)償或基于照顧法上的原則而生之其他理由，人民就其所遭受之健康損害，對(duì)于健康治療之必要措施，以及對(duì)于適當(dāng)之經(jīng)濟(jì)照顧擁有請(qǐng)求權(quán)?！薄?4〕［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國(guó)社會(huì)法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第307-308頁(yè)?？梢?jiàn)，社會(huì)補(bǔ)償是從行政補(bǔ)償中發(fā)展而來(lái)針對(duì)人身?yè)p害的特別補(bǔ)償機(jī)制，或者說(shuō)是加入了社會(huì)化因素的人身?yè)p害行政補(bǔ)償，最終納入社會(huì)保障體系中。

2.社會(huì)補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)基礎(chǔ)

（1）基于公共財(cái)政的社會(huì)補(bǔ)償

作為社會(huì)保障的組成部分，社會(huì)補(bǔ)償一般是“透過(guò)社會(huì)整體來(lái)分擔(dān)個(gè)人損失，在財(cái)源上系透過(guò)稅收，并由政府編列預(yù)算之方式加以支應(yīng)”。〔75〕郝鳳鳴主編：《社會(huì)法》，新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第E1頁(yè)。據(jù)此形成的社會(huì)補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)基礎(chǔ)是公共財(cái)政，典型者如日本，所有疫苗損害均歸入藥害救濟(jì)制度（醫(yī)薬品副作用被害救済制度），由獨(dú)立行政法人“藥品和醫(yī)療器械局”（醫(yī)薬品醫(yī)療機(jī)器総合機(jī)構(gòu)，PMAD）予以補(bǔ)償，〔76〕參照獨(dú)立行政法人·醫(yī)薬品醫(yī)療機(jī)器総合機(jī)構(gòu)：《醫(yī)薬品副作用被害救済制度の給付対象》，https://www.pmda.go.jp/reliefservices/adr-suあerers/0011.html，2022年2月20日訪問(wèn)。這一機(jī)構(gòu)為財(cái)政撥款單位，屬于公共財(cái)政給付的國(guó)家結(jié)果責(zé)任。

（2）基金制的專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)補(bǔ)償

國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任與基金制并不相互排斥，基金制也是一種實(shí)現(xiàn)國(guó)家責(zé)任的財(cái)務(wù)安排。從美國(guó)基金制來(lái)看，其與德、日的最大區(qū)別在于通過(guò)基金制實(shí)現(xiàn)了責(zé)任形式與責(zé)任實(shí)質(zhì)的分離，即形式上是由國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，實(shí)質(zhì)上可根據(jù)損害類(lèi)型轉(zhuǎn)移至生產(chǎn)者共同體，“在社會(huì)補(bǔ)償中，通過(guò)集體的責(zé)任來(lái)承擔(dān)損害，而不將損害承擔(dān)與肇事主體的違法行為進(jìn)行連接?！薄?7〕［德］烏爾里?！へ惪藸枺骸渡鐣?huì)法：體系化、定位與制度化》，王藝非譯，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期，第14頁(yè)?；鹬剖箚蝹€(gè)生產(chǎn)者可能承擔(dān)的民事責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐w承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任，或者說(shuō)在共同體內(nèi)實(shí)現(xiàn)了疫苗風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

3. 基金制的優(yōu)勢(shì)

（1）打破補(bǔ)償路徑的條塊分割，便于落實(shí)統(tǒng)一的國(guó)家責(zé)任

從各省現(xiàn)行的免疫規(guī)劃疫苗補(bǔ)償辦法看，公共財(cái)政的給付效率并不高，且存在根據(jù)行政工作周期來(lái)設(shè)定補(bǔ)償給付時(shí)間的做法，十分不利于實(shí)現(xiàn)及時(shí)、便民的目標(biāo)。若根據(jù)國(guó)家責(zé)任的補(bǔ)償法理，將非免疫規(guī)劃疫苗補(bǔ)償納入公共財(cái)政，勢(shì)必會(huì)增加行政部門(mén)的工作量與程序，進(jìn)一步降低給付效率。相形之下，基金制能超越疫苗分類(lèi)，根據(jù)“預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償范圍參考目錄”要求所有疫苗生產(chǎn)者繳費(fèi)。獨(dú)立運(yùn)行的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償基金不在公共財(cái)政體系內(nèi)，能夠根據(jù)自身特點(diǎn)確定給付程序和周期。受種者尋求救濟(jì)無(wú)須考慮疫苗類(lèi)型，只需向補(bǔ)償基金提出補(bǔ)償申請(qǐng)即可。這樣既可涵蓋財(cái)政補(bǔ)償保險(xiǎn)化的益處，又能解決現(xiàn)行制度的其他問(wèn)題。

（2）實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給付

德、日以公共財(cái)政為基礎(chǔ)運(yùn)行社會(huì)補(bǔ)償制度的社會(huì)背景是國(guó)土面積相對(duì)較小、財(cái)政體系完備，便于各地落實(shí)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但美國(guó)與我國(guó)均國(guó)土面積廣闊、各地差異性大，存在央地公共財(cái)政配置與銜接問(wèn)題，若設(shè)定全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成各地公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)差異。我國(guó)現(xiàn)行免疫規(guī)劃疫苗補(bǔ)償以公共財(cái)政為基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上并不是全民構(gòu)成一個(gè)“社會(huì)共同體”，而是省域居民組成區(qū)域“社會(huì)共同體”，省級(jí)政府作為區(qū)域“社會(huì)共同體”的“代理人”向受種者承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，因此各省在補(bǔ)償金額的計(jì)算上以本地上一年度職工年平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，這必然導(dǎo)致各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異化。要解決此問(wèn)題，最優(yōu)的方法就是建立涵蓋全國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償基金，形成超越地域的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（3）督促生產(chǎn)者提升品質(zhì)、控制風(fēng)險(xiǎn)

作為特殊的公共產(chǎn)品，疫苗雖然因既有技術(shù)水平不能完全排除致害風(fēng)險(xiǎn)，但是不意味每一個(gè)生產(chǎn)者在每一支疫苗上都盡到了足夠的安全注意義務(wù)。鑒于疫苗研發(fā)和生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)性，對(duì)于疫苗品質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)的管理不能僅依靠政府規(guī)制，還要強(qiáng)化行業(yè)自律和生產(chǎn)者互相監(jiān)督，財(cái)政補(bǔ)償或保險(xiǎn)補(bǔ)償都難以對(duì)生產(chǎn)者產(chǎn)生倒逼作用。基金制則能夠通過(guò)生產(chǎn)者共同體內(nèi)的互保機(jī)制，將補(bǔ)償責(zé)任的壓力直接傳遞給整個(gè)疫苗行業(yè)。若疫苗補(bǔ)償基金開(kāi)支增加則提高全體生產(chǎn)者的繳費(fèi)額度，實(shí)質(zhì)是高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)者提高全行業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，由此迫使行業(yè)提升自律水平，形成生產(chǎn)者之間的監(jiān)督效應(yīng)，直至驅(qū)逐高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)者。

（二）疫苗異常反應(yīng)的補(bǔ)償項(xiàng)目

補(bǔ)償項(xiàng)目關(guān)乎補(bǔ)償制度與民事責(zé)任體系的銜接，也直接決定著補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)效果。只有補(bǔ)償項(xiàng)目較之民事責(zé)任更為周延和妥當(dāng)，才能將《疫苗管理法》引入“不能排除因果關(guān)系”后形成的補(bǔ)償制度與民事責(zé)任體系重疊的部分受種者吸引到補(bǔ)償制度中，防止出現(xiàn)新的銜接問(wèn)題。

1.金錢(qián)補(bǔ)償還是照顧補(bǔ)償

多數(shù)國(guó)家采取金錢(qián)補(bǔ)償，較為特殊的是德國(guó)，以照顧補(bǔ)償為主。根據(jù)德國(guó)《傳染病預(yù)防法》（IfSG）第60條第1款，疫苗接種損害可申請(qǐng)《聯(lián)邦照顧法》（BVG）所規(guī)定的照顧（Versorgung），基于法規(guī)范的轉(zhuǎn)介，疫苗接種損害的社會(huì)補(bǔ)償進(jìn)入了國(guó)家照顧給付的領(lǐng)域?！堵?lián)邦照顧法》第10～24條規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目包括醫(yī)療服務(wù)、殘疾康復(fù)，《傳染病預(yù)防法》還針對(duì)低齡受種者提供特別教育治療等?！?8〕Vgl. Stefan Bales, Hans-GeorgSchnitzler Baumann, Norbert Schnitzler, Infektionsschutzgesetz, 3 Aufl. Kohlhammer, 2015, § 62 Rn. 1-2.在以照顧補(bǔ)償為原則的前提下，《聯(lián)邦照顧法》亦提供一定的金錢(qián)補(bǔ)償，但補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不是接種損害，而是受種者因身體機(jī)能受損導(dǎo)致“工作能力減損”，因此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)上的不利益應(yīng)通過(guò)定期給付的年金予以衡平?！?9〕Vgl. § 63 IfSG Konkurrenz von Ansprüchen, Anwendung der Vorschriften nach dem Bundesversorgungsgesetz, übergangsregelungen zum Erstattungsverfahren an die Krankenkassen, https://www.sozialgesetzbuch-sgb.de/ifsg/63.html, 2022年2月20日訪問(wèn)?？梢?jiàn)，照顧補(bǔ)償能夠最大限度地扶助受種者恢復(fù)到“社會(huì)共同體”的一般狀態(tài)，顯著優(yōu)于金錢(qián)補(bǔ)償。德國(guó)之所以能夠以照顧補(bǔ)償為原則，是基于完備的公共醫(yī)療保障和長(zhǎng)期照護(hù)體系，加之戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的國(guó)家對(duì)軍人和遺屬的照顧觀念，〔80〕德國(guó)的國(guó)家照顧制度可溯及至17世紀(jì)王室對(duì)傷殘軍人和遺屬的照顧。相關(guān)討論可參見(jiàn)［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國(guó)社會(huì)法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第308頁(yè)。這是其他國(guó)家難以移植的。日本和美國(guó)都采取金錢(qián)補(bǔ)償模式，包含醫(yī)療費(fèi)用支出，但不直接提供醫(yī)療服務(wù)。我國(guó)亦無(wú)國(guó)家照顧體系，慣例上國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的方式只是金錢(qián)補(bǔ)償，因此金錢(qián)補(bǔ)償成為補(bǔ)償項(xiàng)目的重點(diǎn)。

2.金錢(qián)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目及給付方式

補(bǔ)償項(xiàng)目的要點(diǎn)在于是僅針對(duì)疫苗接種造成的人身?yè)p害本身，還是顧及受種者因損害而需要的持續(xù)性支持？給付方式的要點(diǎn)是一次性給付，還是年金給付〔81〕年金是與一次性給付相對(duì)應(yīng)的金錢(qián)給付方式，一般按月定期給付確定金額，“本質(zhì)上是對(duì)工資或收入的替代”。參見(jiàn)鄭尚元主編：《社會(huì)保障法》，高等教育出版社2019年版，第119頁(yè)。？日本補(bǔ)償模式的特點(diǎn)是以年金方式提供持續(xù)性給付。其《預(yù)防接種法》第16條根據(jù)疫苗針對(duì)的疾病將補(bǔ)償項(xiàng)目分為兩類(lèi)，A類(lèi)疾病疫苗是兒童接種的，包括白喉、百日咳、腦炎、兒童肺炎等。B類(lèi)基本疫苗主要是流感，適用于成人。兩類(lèi)疫苗損害的補(bǔ)償項(xiàng)目都包括醫(yī)療費(fèi)用、醫(yī)療津貼、殘疾兒童撫養(yǎng)年金、殘疾年金、喪葬費(fèi)，區(qū)別在于A類(lèi)疫苗導(dǎo)致兒童死亡的，金錢(qián)補(bǔ)償為一次性死亡撫恤金（死亡一時(shí)金），B類(lèi)疫苗導(dǎo)致成人死亡的，遺屬可以選擇一次性領(lǐng)取死亡撫恤金或是以年金方式領(lǐng)取。〔82〕參照《予防接種法》，https://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=323AC0000000068#101，2022年2月20日訪問(wèn)。相比之下，美國(guó)補(bǔ)償模式的特點(diǎn)是針對(duì)疫苗損害本身提供一次性金錢(qián)給付。美國(guó)補(bǔ)償基金根據(jù)受種者死亡和傷殘進(jìn)行分類(lèi)，均為一次性給付，只是補(bǔ)償項(xiàng)目不同。受種者死亡的補(bǔ)償為最高25萬(wàn)美元的撫恤金、收入損失、合理的律師費(fèi)。受種者傷殘的補(bǔ)償為醫(yī)療費(fèi)、看護(hù)費(fèi)、康復(fù)費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用，包括已發(fā)生和將發(fā)生的開(kāi)支，不設(shè)金額上限?！?3〕See Vaccine Injury Compensation Program Booklet, https://www.hrsa.gov/sites/default/files/hrsa/vaccine-compensation/resources/about-vaccine-injury-compensation-program-booklet.pdf, last visit on Feb. 20, 2022.我國(guó)《條例》確立的補(bǔ)償模式也是針對(duì)疫苗損害本身的一次性金錢(qián)給付。由于《條例》未規(guī)定補(bǔ)償計(jì)算項(xiàng)目，而在第45條規(guī)定了“預(yù)防接種異常反應(yīng)的鑒定參照《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》”，這就使各省補(bǔ)償辦法大都按照《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》中的四級(jí)醫(yī)療事故分級(jí)來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如受種者損害的一級(jí)甲等是死亡，一級(jí)乙等是生活完全不能自理。廣東、海南等地補(bǔ)償辦法列出的計(jì)算項(xiàng)目一般包括醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、殘疾生活補(bǔ)助費(fèi)、殘疾用具費(fèi)、交通費(fèi)、死亡補(bǔ)償金，并且明確規(guī)定不補(bǔ)償后續(xù)治療費(fèi)用。這一規(guī)定可能導(dǎo)致補(bǔ)償金不足以支付后續(xù)治療費(fèi)用而產(chǎn)生新的爭(zhēng)議，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償平等原則，還會(huì)使受種者及其家庭陷入長(zhǎng)期困境，相當(dāng)于造成了二次犧牲?！?4〕在“山東省交通醫(yī)院案”中，受種者損害屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)，領(lǐng)取了10余萬(wàn)元的補(bǔ)償金，但后續(xù)治療費(fèi)遠(yuǎn)超10萬(wàn)元，遂又起訴要求接種單位賠償20萬(wàn)元，法院不予支持，僅酌情判令接種單位補(bǔ)償1萬(wàn)元。參見(jiàn)馮玨：《民事責(zé)任體系與無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償計(jì)劃的互動(dòng)——以我國(guó)疫苗接種損害救濟(jì)體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1462頁(yè)。

3.精神補(bǔ)償是否可行

疫苗接種所致死亡或嚴(yán)重身體損害無(wú)疑會(huì)對(duì)接種者和家人產(chǎn)生極大的精神痛苦，但各國(guó)補(bǔ)償制度均未規(guī)定精神補(bǔ)償。在司法層面，我國(guó)對(duì)此的做法并不統(tǒng)一，有的法院支持了精神損害撫慰金的訴求，并酌情確定了金額，〔85〕參見(jiàn)“吳某甲與北京天壇生物制品股份有限公司生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”，山西省太原市中級(jí)人民法院（2016）晉01民終408號(hào)民事判決書(shū)。有的法院以缺乏法律依據(jù)為由否定了精神損害撫慰金的訴求，〔86〕參見(jiàn)“王某與武漢市洪山區(qū)關(guān)山街第一社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”，湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2017）鄂01民終5652號(hào)民事判決書(shū)、“遼寧依生生物制藥有限公司與種立明健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”，安徽省淮北市中級(jí)人民法院（2016）皖06民終285號(hào)民事判決書(shū)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有支持精神損害撫慰金的代表性案例?！?7〕參見(jiàn)“陳威鴻流感疫苗異常反應(yīng)案”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”2017年判字第355號(hào)判決。德國(guó)司法的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，因疫苗異常反應(yīng)導(dǎo)致的精神痛苦是抽象性損害，與補(bǔ)償所針對(duì)的生命和身體的完整性不同，須證明已導(dǎo)致憂(yōu)郁癥等精神疾病，方可在個(gè)案中作為特殊情形予以補(bǔ)償。就一般精神痛苦而言，應(yīng)以可歸責(zé)的加害者為前提，加害者因主觀過(guò)錯(cuò)及危險(xiǎn)責(zé)任，有義務(wù)“撫平”受害者的精神損害。所以，無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償不適用于精神損害?！?8〕Vgl. BGH, 13.02.1956 - III ZR 175/54.筆者認(rèn)為，既然特別犧牲之客體為非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利損害，理當(dāng)包含精神損害。預(yù)防接種是針對(duì)健康人實(shí)施的，并且主要是兒童，個(gè)人和家庭對(duì)于發(fā)生嚴(yán)重人身?yè)p害的可預(yù)見(jiàn)性、心理準(zhǔn)備要顯著低于常規(guī)藥害，由此造成的精神痛苦是巨大而現(xiàn)實(shí)的，與生命和身體的完整性緊密相關(guān)，不能僅因精神痛苦無(wú)法用物理方式衡量就歸結(jié)為抽象性損害，從而否定其補(bǔ)償需求。并且，我國(guó)《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》第50條針對(duì)醫(yī)療事故賠償?shù)捻?xiàng)目已列出精神損害撫慰金及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，而照此設(shè)計(jì)的疫苗損害補(bǔ)償制度卻排除了精神損害，無(wú)異于忽視了受種者及其家庭的精神痛苦，顯然有失公允。既然疫苗接種異常反應(yīng)能夠分級(jí)量化，精神損害亦可據(jù)此予以分級(jí)補(bǔ)償，使受種者在身體和精神兩方面均獲得撫慰，只有如此，才能更凸顯人文關(guān)懷。

4.補(bǔ)助性質(zhì)的金錢(qián)給付

補(bǔ)助并非針對(duì)人身?yè)p害本身，而是在異常反應(yīng)救濟(jì)過(guò)程中發(fā)生的必要費(fèi)用，如手續(xù)費(fèi)、鑒定費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行制度的立場(chǎng)是申請(qǐng)者墊付，如果確認(rèn)疫苗異常反應(yīng)，那么按補(bǔ)償制度報(bào)銷(xiāo)，反之則由申請(qǐng)者承擔(dān)。例如，原衛(wèi)生部《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》（衛(wèi)生部令第60號(hào)）第18條規(guī)定，預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定費(fèi)預(yù)繳，鑒定結(jié)論確認(rèn)異常反應(yīng)的，由財(cái)政或生產(chǎn)者承擔(dān)，不屬于異常反應(yīng)的由申請(qǐng)者承擔(dān)。各地補(bǔ)償辦法以同樣的思路規(guī)定了其他相關(guān)費(fèi)用，此類(lèi)規(guī)定雖然沒(méi)有邏輯錯(cuò)誤，但是仍有進(jìn)步的空間。

基于社會(huì)補(bǔ)償制度的理念，異常反應(yīng)的善后處理不僅與公眾對(duì)疫苗安全的信心密切相關(guān)，還牽涉社會(huì)公眾的團(tuán)結(jié)性和認(rèn)同感。在疫苗整體安全水平高的背景下，疑似異常反應(yīng)是低概率事件，鑒定等相關(guān)費(fèi)用總量有限。如果將社會(huì)對(duì)受種者損害分擔(dān)的時(shí)點(diǎn)從“確認(rèn)異常反應(yīng)”提前到“發(fā)生疑似異常反應(yīng)”，在補(bǔ)償之外可增加補(bǔ)助性質(zhì)的金錢(qián)給付，涵蓋鑒定等相關(guān)費(fèi)用，那么既能分擔(dān)受種者及其家庭的開(kāi)支，又能體現(xiàn)社會(huì)的溫暖。

（三）我國(guó)疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償制度的完善要點(diǎn)

首先，建立統(tǒng)一的預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度，不區(qū)分免疫規(guī)劃與非免疫規(guī)劃疫苗，并以基金制作為財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。基于國(guó)家對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)承擔(dān)結(jié)果責(zé)任之法理，疫苗損害補(bǔ)償應(yīng)以受種者權(quán)益保障為中心，并作為社會(huì)保障體系的組成部分。在“受種者—國(guó)家”關(guān)系中，受種者無(wú)須考慮疫苗類(lèi)型，僅因異常反應(yīng)的損害結(jié)果向國(guó)家請(qǐng)求社會(huì)補(bǔ)償?，F(xiàn)行免疫規(guī)劃和非免疫規(guī)劃的補(bǔ)償“雙入口”應(yīng)合并為“單入口”，以社會(huì)保障體系之公法人作為辦理機(jī)構(gòu)，以此完成形式上國(guó)家結(jié)果責(zé)任的制度構(gòu)建。在補(bǔ)償?shù)呢?cái)務(wù)基礎(chǔ)上，應(yīng)將所有疫苗損害補(bǔ)償從公共財(cái)政中剝離，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)異常反應(yīng)補(bǔ)償基金，由全體疫苗生產(chǎn)者按上市疫苗制劑數(shù)量繳費(fèi)，并規(guī)定繳費(fèi)額度與異常反應(yīng)發(fā)生率之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成浮動(dòng)費(fèi)率值。

其次，預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償從衛(wèi)生行政部門(mén)劃歸社會(huì)保障部門(mén)，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理補(bǔ)償基金。衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)墓芾硎桥c公共財(cái)政聯(lián)系在一起的，在采納基金制后，此項(xiàng)補(bǔ)償應(yīng)明確為社會(huì)保障性質(zhì)，應(yīng)將相應(yīng)的補(bǔ)償職權(quán)轉(zhuǎn)移至社會(huì)保障部門(mén)。按照我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作，縣級(jí)以上地方人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)登記、個(gè)人權(quán)益記錄、社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付等工作。在此框架下，可在中央社保行政部門(mén)下設(shè)立基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營(yíng)及撥款。各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為辦理社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓ㄈ?，接受受種者的補(bǔ)償請(qǐng)求并給付補(bǔ)償金，社保行政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

最后，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償項(xiàng)目的類(lèi)型化與給付方式的年金化。建議采取三級(jí)分類(lèi)補(bǔ)償：第一級(jí)是死亡和傷殘，死亡的補(bǔ)償包括搶救階段的醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)、確定金額的死亡撫恤金和精神損害撫慰金。第二級(jí)是傷殘等級(jí)，應(yīng)從當(dāng)前基本按照醫(yī)療事故分級(jí)的辦法升級(jí)為獨(dú)立的疫苗損害分級(jí)，將《預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償范圍參考目錄》與補(bǔ)償計(jì)算項(xiàng)目銜接。第三級(jí)是成人與兒童。一方面兒童是疫苗接種的主要群體，另一方面成人與兒童的社會(huì)義務(wù)存在顯著差別，對(duì)成人的補(bǔ)償須兼顧其撫養(yǎng)和贍養(yǎng)對(duì)象的生活來(lái)源，對(duì)兒童則應(yīng)考慮特殊教育的支出。

補(bǔ)償給付方式應(yīng)以年金為原則，此為長(zhǎng)期穩(wěn)定支持人身?yè)p害后續(xù)費(fèi)用的最佳方式，也是民事責(zé)任體系所不具有的保障功能。年金作為工資或收入的替代，可防止一次性補(bǔ)償?shù)牟划?dāng)使用，亦可隨通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整，以維持保障對(duì)象的生活水平。成人死亡的應(yīng)由其遺屬選擇一次性領(lǐng)取全部補(bǔ)償金抑或以年金方式領(lǐng)取，兒童死亡的不存在收入替代需要，應(yīng)一次性領(lǐng)取。成人傷殘的應(yīng)給付醫(yī)療費(fèi)、精神損害撫慰金和殘疾年金，根據(jù)傷殘程度、家庭義務(wù)等綜合計(jì)算。兒童傷殘的應(yīng)給付醫(yī)療費(fèi)、精神損害撫慰金和殘疾兒童撫養(yǎng)年金，根據(jù)傷殘程度、康復(fù)教育等綜合計(jì)算，此外，還有必要在補(bǔ)償項(xiàng)目之外增設(shè)補(bǔ)助事項(xiàng)，涵蓋預(yù)防接種異常反應(yīng)的鑒定、尸檢等費(fèi)用，由基金在補(bǔ)償過(guò)程中支付。

四、結(jié)語(yǔ)

疫情既是社會(huì)成員面對(duì)的生命健康重大危險(xiǎn)，也是促使社會(huì)成員更為緊密團(tuán)結(jié)的契機(jī)。疫苗接種使個(gè)人充分意識(shí)到其能在社會(huì)連帶關(guān)系中獲得庇護(hù)，同時(shí)又有義務(wù)參與社會(huì)群體免疫建設(shè)，容忍一般的接種反應(yīng)。在嚴(yán)格的疫苗審批及管理之下，雖然疫苗接種異常反應(yīng)的發(fā)生概率極低，但是任一異常的反應(yīng)后果都是個(gè)人為社會(huì)共同體承受了特別犧牲，使大多數(shù)社會(huì)成員能夠在現(xiàn)有科學(xué)水平下獲得疫苗保護(hù)，從而增進(jìn)社會(huì)整體的公共衛(wèi)生安全。

預(yù)防接種異常反應(yīng)的法理與制度均較為復(fù)雜，但這不應(yīng)成為受種者獲得補(bǔ)償?shù)恼系K。良法善治的目標(biāo)應(yīng)是避免受種者面對(duì)復(fù)雜的救濟(jì)程序，不使其遭受巨大不幸后又陷入維權(quán)困境?；趪?guó)家責(zé)任的社會(huì)補(bǔ)償應(yīng)是受種人得到“確認(rèn)或不能排除疫苗異常反應(yīng)”的鑒定結(jié)論后，到社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理補(bǔ)償手續(xù)，以年金等形式獲得身心痛苦的補(bǔ)償和持續(xù)性的生活保障。受種者無(wú)須憂(yōu)慮未來(lái)生計(jì)無(wú)著，更不用考慮補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來(lái)源，不致發(fā)生救濟(jì)過(guò)程中的二次犧牲。良好的社會(huì)補(bǔ)償制度既能夠加強(qiáng)公眾對(duì)預(yù)防接種的信心，亦有利于提升社會(huì)共同體之凝聚力，團(tuán)結(jié)抵御其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。