文/鄭國(guó)楠（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）

流域發(fā)展為流域經(jīng)濟(jì)，是人類(lèi)生產(chǎn)生活不斷進(jìn)步的結(jié)果。流域經(jīng)濟(jì)是承載流域內(nèi)自然資源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的總稱(chēng)，是以江河為紐帶，以流域資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以各級(jí)各類(lèi)水陸交通線(xiàn)路為鏈接，以沿岸沿線(xiàn)城鎮(zhèn)為重要支撐點(diǎn)，上中下游緊密分工協(xié)作的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

一、流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律性特征

（一）流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的發(fā)展階段性

流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是人們對(duì)流域認(rèn)識(shí)不斷提高的過(guò)程，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平不斷提高的過(guò)程?？v觀國(guó)際典型流域開(kāi)發(fā)和治理的歷史，大都經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：一是生產(chǎn)生活高度依賴(lài)流域的單一粗放式發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，流域?yàn)槿祟?lèi)生活提供了最基本的飲用、灌溉和交通運(yùn)輸需求。工業(yè)文明時(shí)代隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水資源不僅僅是人類(lèi)生活的必需品，更成為工業(yè)生產(chǎn)運(yùn)輸?shù)淖罨疽?，人們?duì)水資源的需求激增，流域資源環(huán)境超過(guò)承載能力。此時(shí)人們對(duì)流域的功能認(rèn)識(shí)單一，在西方國(guó)家工業(yè)化時(shí)期，流域大規(guī)模開(kāi)發(fā)，取用水資源、開(kāi)辟水運(yùn)物流、大型水利水電大壩、臨港工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)成為流域開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。二是工業(yè)化后期以資源合理開(kāi)發(fā)利用為核心的流域治理階段。20世紀(jì)30年代以后，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入工業(yè)化后期和后工業(yè)化時(shí)期。生態(tài)環(huán)境的重要性越來(lái)越受到重視，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，水、土、大氣是相互聯(lián)系與影響的，流域中發(fā)展航運(yùn)、水電、漁業(yè)、旅游和提供良好生態(tài)環(huán)境是相互聯(lián)系和相互作用的，它們共同構(gòu)成流域的整體功能。因此，為了治理水體污染、河道淤積、流域生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，各國(guó)開(kāi)展了流域立法、制度設(shè)計(jì)、工程防范等手段開(kāi)展流域治理，實(shí)現(xiàn)了流域水環(huán)境改善、水生態(tài)恢復(fù)水土保持、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯等多方面的治理目標(biāo)。三是將流域開(kāi)發(fā)與治理和城市發(fā)展、景觀建設(shè)等相融合的綜合治理階段。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，可持續(xù)發(fā)展的理念深入人心，流域資源應(yīng)該系統(tǒng)規(guī)劃和利用，應(yīng)把流域與人的生產(chǎn)生活視為有機(jī)整體，推動(dòng)流域在更美的人居環(huán)境中發(fā)揮作用等流域發(fā)展理念在美國(guó)、歐洲等國(guó)家和地區(qū)廣泛興起，相繼出臺(tái)了“萊茵河2020”“琵琶湖綜合保全整備規(guī)劃”等重要戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了開(kāi)發(fā)流域資源價(jià)值到注重發(fā)揮流域生態(tài)價(jià)值的轉(zhuǎn)化，同時(shí)也逐步實(shí)現(xiàn)了流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）以重要城鎮(zhèn)為點(diǎn)、以河為軸、以腹地為支撐是流域經(jīng)濟(jì)基本發(fā)展格局

流域自然地理特點(diǎn)孕育了獨(dú)特的城鎮(zhèn)空間分布和產(chǎn)業(yè)體系。世界上大多數(shù)重要流域都是以重要城市為點(diǎn)、以沿河產(chǎn)業(yè)帶為軸、以流域經(jīng)濟(jì)區(qū)為面，形成“點(diǎn)—軸—面”的流域經(jīng)濟(jì)布局。德國(guó)著名城市杜伊斯堡、埃森、杜瑟爾多夫、科隆等均在萊茵河沿岸，依托四通八達(dá)的航運(yùn)和鐵路公路等交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)了城市的集聚能力，形成德國(guó)最大、最密集的城市帶。這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通過(guò)便捷的交通線(xiàn)路輻射到腹地地區(qū)，帶動(dòng)了整個(gè)流域的發(fā)展。至此，流域經(jīng)濟(jì)的要素全面形成，流域經(jīng)濟(jì)不僅涉及水資源和水域岸線(xiàn)資源，還涉及港口、產(chǎn)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)等諸多要素，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要系統(tǒng)的方法，統(tǒng)籌考慮，全局規(guī)劃，才能促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）處理好保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系是發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)的永恒主題

流域一般具有優(yōu)越的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自然條件，也能夠因水形成聯(lián)系緊密的生產(chǎn)生活空間，發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)就是對(duì)沿線(xiàn)的水資源、水域岸線(xiàn)資源、土地資源、礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和利用，但是一條流域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件再好，如果沒(méi)有注重其統(tǒng)一性和完整性，其巨大的潛能也不可能充分發(fā)揮。但是，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要始終將流域作為一個(gè)整體進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃和設(shè)計(jì)，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)、沿岸景觀建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)流域保護(hù)和流域發(fā)展的和諧共生局面。如，田納西流域致力于水電開(kāi)發(fā)，為流域的生產(chǎn)生活提供廉價(jià)的電力，同時(shí)也統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了河道沿岸生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)，使得優(yōu)美的環(huán)境生態(tài)資源發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)了流域內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展。如萊茵河，也持續(xù)不斷地通過(guò)河道治理、流域岸線(xiàn)景觀恢復(fù)，打造沿河風(fēng)貌，吸引來(lái)眾多金融行業(yè)、設(shè)計(jì)等文化創(chuàng)意行業(yè)企業(yè)在沿岸布局的發(fā)展。國(guó)內(nèi)的湘江流域在沿江下大力氣搬遷騰退高污染企業(yè)，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)。株洲清水塘、湘潭竹埠港等老工業(yè)基地經(jīng)過(guò)全面治理，正在變身為集商貿(mào)物流、工業(yè)文化旅游、生態(tài)休閑、科技創(chuàng)新等業(yè)態(tài)于一體的產(chǎn)業(yè)新城、生態(tài)新城。

二、我國(guó)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)

（一）我國(guó)流域經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了發(fā)展不充分—粗放擴(kuò)張—綠色發(fā)展的階段

我國(guó)對(duì)流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展認(rèn)識(shí)，大致經(jīng)歷了萌芽期（中華人民共和國(guó)成立初期~1978年）、發(fā)展擴(kuò)張期（改革開(kāi)放以來(lái)~2012 年）和推動(dòng)綠色發(fā)展期（十八大以來(lái)）三個(gè)階段。改革開(kāi)放以來(lái)，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，對(duì)流域開(kāi)發(fā)和保護(hù)關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，部分流域過(guò)度開(kāi)發(fā)保護(hù)不足，沿岸工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染、居民生活污染負(fù)荷大幅超出流域承載能力。沿岸交通網(wǎng)絡(luò)體系尚不完善，交通聯(lián)系的局限性在一定程度上影響了中心城市的輻射功能，造成沿流域分布的城鎮(zhèn)體系發(fā)育不足。近十幾年來(lái)，綠色發(fā)展的理念貫徹到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入到處理好流域開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系的新階段。如湖南把湘江保護(hù)和治理作為省“一號(hào)重點(diǎn)工程”，共實(shí)施了三個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃。2018年，國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)《漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)流域經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展提出了戰(zhàn)略性規(guī)劃。

（二）新時(shí)期我國(guó)流域治理取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)

一是正確處理開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，“共抓大保護(hù)”的流域發(fā)展理念已經(jīng)逐步形成。各地區(qū)把修復(fù)和保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置上，治理突出環(huán)境問(wèn)題，科學(xué)利用水資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌港口岸線(xiàn)資源，體現(xiàn)了生態(tài)效益是流域最大效益的價(jià)值取向。

二是改變單一水環(huán)境治理模式，進(jìn)入流域綜合治理階段。流域治理不限于對(duì)流域水資源、水生態(tài)的管理，還包括對(duì)流域人口、產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建人與流域和諧發(fā)展的新格局。當(dāng)前各流域的治理改變了過(guò)去側(cè)重流域水環(huán)境污染治理的做法，注重流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展等協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)綜合治理。與此同時(shí)，在治理體制上，也逐步探索出市場(chǎng)化多元化的治理機(jī)制，形成了政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方緊密合作，協(xié)同推進(jìn)流域治理的關(guān)系。

三是不斷優(yōu)化流域沿線(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量，致力于促進(jìn)水產(chǎn)城的融合發(fā)展，更加重視流域規(guī)劃的引導(dǎo)作用，規(guī)范沿岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)布局，嚴(yán)控城鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張，通過(guò)完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增強(qiáng)城鎮(zhèn)聯(lián)系。采取負(fù)面清單制度，騰退置換對(duì)水體有污染的工業(yè)園區(qū)和企業(yè)，支持發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和清潔能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。特別是在城鎮(zhèn)空間推動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，提升流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量及其穩(wěn)定性，建設(shè)具有休閑游憩、水土保持、水源涵養(yǎng)等復(fù)合功能的流域生態(tài)景觀，實(shí)現(xiàn)流域水資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展方面成績(jī)更是卓越。

三、推動(dòng)我國(guó)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策啟示

流域既是一個(gè)完整的涵蓋山水林、田湖、草沙的自然空間單元；也是一個(gè)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展單元，既是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要陣地，也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要依托。黃河、長(zhǎng)江都是我們中華民族的母親河，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)長(zhǎng)江、黃河流域發(fā)展的部署體現(xiàn)了對(duì)流域發(fā)展的戰(zhàn)略思維，更可以體現(xiàn)新時(shí)代流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。

（一）在發(fā)展理念上，應(yīng)更加堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先

2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記召開(kāi)了推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，提出推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。流域作為我國(guó)重要的生態(tài)單元，物種資源豐富、生態(tài)系統(tǒng)多樣，在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先。新時(shí)期發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該不限于對(duì)流域水資源、水生態(tài)的管理，還包括對(duì)流域人口、產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建人與流域和諧發(fā)展的新格局，要把流域開(kāi)發(fā)與治理和城市發(fā)展、景觀建設(shè)等相融合，把傳統(tǒng)的資源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入流域人口、城市、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的框架內(nèi)，與沿岸城市規(guī)劃、景觀規(guī)劃等相互依托，更重要的是要以“大保護(hù)”理念為引領(lǐng)，加強(qiáng)流域內(nèi)山水林田湖草沙系統(tǒng)保護(hù)、綜合治理，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展的新路子。

（二）在發(fā)展內(nèi)涵上，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展

習(xí)近平總書(shū)記指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。水是流域經(jīng)濟(jì)中最基本、最有決定性的資源，這也是流域經(jīng)濟(jì)有別于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特征。依托流域豐富的水資源，可以沿線(xiàn)布局需水量大、排放量大的企業(yè)，這也造成了大多數(shù)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化，以資源開(kāi)采、原材料加工等產(chǎn)業(yè)為主，造成增長(zhǎng)方式粗放—資源消耗和環(huán)境污染—發(fā)展動(dòng)力不足的惡性循環(huán)。因此，應(yīng)該主動(dòng)作為，推動(dòng)流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提檔升級(jí)，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的資源要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新科技要素的驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)，特別是對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的資源加工企業(yè)要開(kāi)展技術(shù)改造，建設(shè)污染和排放。推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建更加綠色可持續(xù)的流域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。制訂流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄和環(huán)保排放達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)嚴(yán)格的目錄和標(biāo)準(zhǔn)倒逼企業(yè)開(kāi)展技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流域產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管，提高企業(yè)的違法成本。此外，加快培育新興產(chǎn)業(yè)，支持和引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，提高綠色產(chǎn)業(yè)對(duì)流域經(jīng)濟(jì)的支撐作用。在推動(dòng)流域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，應(yīng)借鑒“點(diǎn)—軸—面”的流域城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，對(duì)于流域內(nèi)發(fā)展條件和基礎(chǔ)較好的高能級(jí)城市，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)其極點(diǎn)的帶動(dòng)作用，輻射聯(lián)動(dòng)流域上下游一體化的發(fā)展。同時(shí)，針對(duì)流域各地存在同質(zhì)化發(fā)展和布局分散等問(wèn)題，也需要進(jìn)一步促進(jìn)各類(lèi)要素的合理流動(dòng)和高效集聚，構(gòu)建“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)”的發(fā)展局面。

（三）在發(fā)展路徑上，應(yīng)更加注重因水制宜

2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要以水而定、量水而行，因地制宜、分類(lèi)施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃。水資源是流域核心要素，但是不同流域、流域內(nèi)不同支流的水資源條件是不同的，要“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，水資源不僅是一個(gè)區(qū)域最基本的自然要素，決定著區(qū)域內(nèi)的氣候狀況等基本情況，也是一個(gè)區(qū)域最基本的生產(chǎn)要素，決定著一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模結(jié)構(gòu)?！坝卸嗌贉荻嗌兖x”。要重視流域內(nèi)以水資源為主要的資源環(huán)境承載能力，科學(xué)合理規(guī)劃城鎮(zhèn)體系、種植結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)人口集聚和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展，應(yīng)突出不同流域特色，發(fā)揮不同流域優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不同流域經(jīng)濟(jì)的特色化發(fā)展。

（四）在發(fā)展機(jī)制上，應(yīng)更加體現(xiàn)協(xié)同合作

流域具有特殊的經(jīng)濟(jì)地理特征，上、中、下游之間緊密相連，經(jīng)濟(jì)中心、經(jīng)濟(jì)腹地和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)縱橫交錯(cuò)流域，大多數(shù)流域橫跨多個(gè)行政區(qū)域單元。從流域地理特征看，上游由于生態(tài)保護(hù)和水源保護(hù)的需要，應(yīng)多發(fā)展旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。中下游地勢(shì)漸趨平坦，人口密集，交通便利，綠色農(nóng)業(yè)、制造業(yè)發(fā)達(dá)，由此流域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)程度呈梯級(jí)分布。上、中、下游各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)程度具有不平衡性。過(guò)去一個(gè)時(shí)期以來(lái)，受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念影響，流域內(nèi)部經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重復(fù)布局、區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。今后，應(yīng)全流域一盤(pán)棋，統(tǒng)籌生產(chǎn)力布局，破除阻礙流域一體化發(fā)展的機(jī)制障礙，疏密有致地引導(dǎo)發(fā)展要素配置，更加注重不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市之間的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)上中下游的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，既要保障綠水青山的價(jià)值轉(zhuǎn)化，也要引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素向中心城市高效集聚，從而形成流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體競(jìng)爭(zhēng)力。