■文/韓秋明（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

當前，我國科技創(chuàng)新正處于將強未強、爬坡過坎的關(guān)鍵時期，特別是中美科技角力和一系列技術(shù)“卡脖子”事件暴露出我國關(guān)鍵核心技術(shù)缺失、供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈安全等緊迫問題。預(yù)警性技術(shù)評估是技術(shù)評估工作的起點，也是目前國際技術(shù)評估工作中包含的重要內(nèi)容，有助于預(yù)判技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用、技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等風險，發(fā)現(xiàn)國際科技競爭中存在的問題與挑戰(zhàn)，既可明確當前科技發(fā)展的著力點，也有利于補齊科技短板，為有效應(yīng)對國際科技競爭提供重要依據(jù)。

一、強化預(yù)警性技術(shù)評估正當其時

隨著中美科技博弈走向深入，大國科技競爭的趨勢與走向、科技產(chǎn)品供應(yīng)鏈的風險等問題值得高度關(guān)注。同時，新技術(shù)應(yīng)用引發(fā)的技術(shù)治理、技術(shù)倫理等問題也日漸突出，如何預(yù)警風險、做好預(yù)案就成為技術(shù)評估工作需要著重考慮的重要問題。

（一）黨中央國務(wù)院提出預(yù)警性評估新要求

十九屆四中全會之前，我國政策文件中對技術(shù)評估的要求主要集中在項目、人才、成果轉(zhuǎn)化等事后評估方面，如國務(wù)院《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》中明確要求要“完善國家科技重大專項監(jiān)督評估制度。加強對科技項目決策、實施、成果轉(zhuǎn)化的后評估?！笔艑盟闹腥珪院?，預(yù)警性的事前評估開始不斷被提及，如十九屆四中全會明確提出“加強重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風險評估”，十九屆五中全會提出“健全重大政策事前評估和事后評價制度”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中則明確提出“加強技術(shù)經(jīng)濟安全評估，實施產(chǎn)業(yè)競爭力調(diào)查和評價工程”“加強數(shù)據(jù)安全評估，推動數(shù)據(jù)跨境安全有序流動”“加強網(wǎng)絡(luò)安全風險評估和審查”“建立健全生物技術(shù)研究開發(fā)風險評估機制”等涉及技術(shù)安全、風險預(yù)判等預(yù)警性評估的重要內(nèi)容?？梢姡A(yù)警性技術(shù)評估已得到國家高度關(guān)注。

（二）預(yù)警性評估是技術(shù)評估工作開展的原始起點

2 0 世紀6 0 年代，資源、環(huán)境、人口等問題的凸現(xiàn)使技術(shù)的雙刃性成為人們關(guān)注的焦點：技術(shù)的負面影響往往要在其應(yīng)用很長時期后才顯露出來；而科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展及其復(fù)雜性，使人們越來越難以對技術(shù)本身及其后果有直觀明確的認識和把握。為了更好地利用技術(shù)，防止其對社會、環(huán)境等可能產(chǎn)生的消極影響，一種新的研究首先在美國興起，即技術(shù)評估。1972年，美國國會通過了技術(shù)評估法，并設(shè)立了技術(shù)評估辦公室（Office of Technology Assessment，OTA）這一專門機構(gòu)，其主要目標就是回應(yīng)技術(shù)對社會的影響，包括日益嚴重的環(huán)境污染、地球資源消耗、核武器以及超音速飛機破壞大氣層等。隨后，歐洲許多國家和日本相繼設(shè)立了類似的機構(gòu)。這些技術(shù)評估的共同特征是試圖預(yù)判技術(shù)可能帶來的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等負面影響并提出對策建議，因此也被稱為預(yù)警性技術(shù)評估（Early Warning TA）。隨著歐洲、日本等國家和地區(qū)的科技快速發(fā)展，美國為了持續(xù)保持科技領(lǐng)先，推出《國家關(guān)鍵技術(shù)選擇》報告，不僅對技術(shù)潛在的負面影響，尤其是對那些在新技術(shù)發(fā)展過程中被忽視的、間接的次級后果進行“預(yù)警”，還會預(yù)判主要競爭國技術(shù)能力的走向，為預(yù)警性技術(shù)評估擴展了新的內(nèi)涵。

（三）預(yù)警性技術(shù)評估是技術(shù)評估概念泛化后的歸途

隨著技術(shù)評估工作在全球影響力不斷擴大，技術(shù)評估工作范式也從預(yù)警性評估，逐漸經(jīng)由參與式評估（P u b l i c participatory TA）、議會評估（Parliamentary TA）、建構(gòu)性評估（Constructive TA）、實時技術(shù)評估（Real Time TA）、健康技術(shù)評估（Health TA）等不斷擴展。如今，技術(shù)評估已經(jīng)成為內(nèi)涵非常豐富的大概念，包括案例評估、機構(gòu)評估、人才評估、項目評估、戰(zhàn)略評估、技術(shù)成果評估、績效評估、政策評估、產(chǎn)業(yè)技術(shù)評估、區(qū)域創(chuàng)新能力評估等多個方面。隨著中美科技摩擦愈演愈烈，芯片、5G、大型科研儀器設(shè)備等很多關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品受到限制，許多企業(yè)被列入實體清單，一些技術(shù)面臨“卡脖子”和“去中國化”的風險。另外，一些技術(shù)的應(yīng)用安全也逐漸成為全社會關(guān)注的焦點，如數(shù)據(jù)安全、生物安全等。因此，預(yù)警性技術(shù)評估已經(jīng)成為技術(shù)評估內(nèi)涵泛化后重新回歸的戰(zhàn)略選擇。

二、國際經(jīng)驗表明預(yù)警性技術(shù)評估已成為科技決策通行做法

美國是最早從國家層面開展預(yù)警性技術(shù)評估的國家，在此不再贅述。歐盟、俄羅斯、日本、韓國等國家都形成了一定特色的預(yù)警性技術(shù)評估經(jīng)驗。

（一）俄羅斯與日本將預(yù)警性技術(shù)評估融入技術(shù)預(yù)測工作之中

俄羅斯和日本的預(yù)警性技術(shù)評估工作都是與技術(shù)預(yù)測工作一起進行的，在各自國家科技戰(zhàn)略和規(guī)劃制定中發(fā)揮了非常重要的作用。

《俄羅斯2030科學(xué)和技術(shù)預(yù)測》報告表明，俄羅斯預(yù)警性技術(shù)評估依靠使用廣泛、前瞻的現(xiàn)代工具，在選定的科技領(lǐng)域中確定其主要挑戰(zhàn)，再確定“技術(shù)方案”或其他對策方面的相應(yīng)解決方案。在研究方法方面，使用了常用的傳統(tǒng)方法（優(yōu)先級設(shè)定、未來愿景發(fā)展、路線圖、重大挑戰(zhàn)分析）和相對較新的方法（水平掃描、微弱信號、未知因素等），創(chuàng)新了“WIFI”圖來表示俄羅斯技術(shù)發(fā)展水平和下一步大國競爭的趨勢。

從日本11次國家技術(shù)預(yù)測工作來看，預(yù)警性技術(shù)評估主要從技術(shù)的研究和開發(fā)指標、實現(xiàn)時間和政策優(yōu)先次序三個主要方面評估。在研究開發(fā)指標中，主要從重要性、不確定性、非連續(xù)性、倫理性和全球競爭力五個方面對技術(shù)進行評估。在實現(xiàn)時間上，采用技術(shù)的“實驗室實現(xiàn)時間”和“應(yīng)用推廣時間”兩個指標對技術(shù)的實現(xiàn)時間進行評估。政策優(yōu)先次序的評價指標從“需要聚焦于技術(shù)實現(xiàn)的政策”和“需要聚焦于商業(yè)化的政策”兩個指標中選擇，以此評估未來發(fā)展趨勢和國家科技綜合競爭力走向。

（二）歐盟通過議會技術(shù)評估網(wǎng)絡(luò)開展預(yù)警性評估工作

自1972年美國國會成立技術(shù)評估辦公室（OTA）18年之后，歐洲議會技術(shù)評估網(wǎng)絡(luò)（European Parliamentary Technology Assessment network，EPTA）正式成立。EPTA預(yù)警性評估主要面向未來的長期性議題，如氣候變化、生物多樣性、老齡化社會、能源與可持續(xù)發(fā)展等；也有面向三到五年的中期性議題，例如核廢棄物的儲存、電子香煙的規(guī)制等。各機構(gòu)采取的研究方法包括：專家技術(shù)評估（文獻分析、德爾菲調(diào)查、訪談、專家座談等）、技術(shù)預(yù)測（德爾菲調(diào)查、情景分析等）、參與性流程等。議會主導(dǎo)的技術(shù)評估更多考慮技術(shù)對社會階層和公眾利益的影響，通過規(guī)范性立法來約束新技術(shù)的濫用，消除新技術(shù)的消極作用，其評估的預(yù)警性作用也體現(xiàn)于此。

（三）韓國預(yù)警性技術(shù)評估融于兩年一次的技術(shù)水平評估之中

韓國的技術(shù)水平評估工作始于1999年，每單數(shù)年進行一次。從2004年起，技術(shù)評估改為每雙數(shù)年進行一次。韓國國家科學(xué)技術(shù)審議會制定工作計劃，組建技術(shù)水平評估委員會和五大領(lǐng)域的分委員會，然后，對產(chǎn)學(xué)研各界、各年齡段、各專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜疫M行德爾菲調(diào)查。預(yù)警性評估就體現(xiàn)在其調(diào)查的內(nèi)容方面，重點關(guān)注韓國與美國、日本、中國、歐盟的技術(shù)水平差距（相當于最高水平的百分比）、差距的時間長短、產(chǎn)生差距的原因，以及韓國政府為了縮短差距應(yīng)采取的政策措施。通過這類評價清晰展示了韓國各科技領(lǐng)域與世界主要國家的差距，提供了一個國家核心技術(shù)水平趨勢發(fā)展和動態(tài)變化的分析框架。

三、強化預(yù)警性技術(shù)評估的基本思考

我國技術(shù)評估工作經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)取得巨大進步，政策、標準、機構(gòu)等都在不斷完善和擴展。同時，我國在國家技術(shù)預(yù)測工作中開展的技術(shù)評估工作也已帶有預(yù)警性評估的性質(zhì)，如評估技術(shù)來源國、原創(chuàng)技術(shù)轉(zhuǎn)化率、技術(shù)發(fā)展階段以及技術(shù)受專利制約程度等內(nèi)容，但總體來看，評估的內(nèi)容、深度等都還有提升空間，預(yù)警性技術(shù)評估尚未成為獨立的科技決策咨詢工具。建議從以下三個方面開展相關(guān)工作。

（一）加強研究、分析和借鑒國際預(yù)警性技術(shù)評估經(jīng)驗

預(yù)警性技術(shù)評估從美國興起，其他主要國家和地區(qū)都在相關(guān)工作中有序推進，已形成體系化的評估流程和方法。同時，推進科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化，也已成為科技界一項緊迫和重要的任務(wù)。因此，對未來科技創(chuàng)新進行預(yù)警性、超前、全面和深入的評估，并將評估結(jié)論納入國家科技戰(zhàn)略和其他公共政策的制定中，使得決策更加科學(xué)化、民主化，就非常重要和必要。應(yīng)充分研究、分析和借鑒美國、歐盟等預(yù)警性技術(shù)評估實踐，建立具有中國特色的預(yù)警性技術(shù)評估模式。

（二）推進預(yù)警性技術(shù)評估常態(tài)化開展

面對當前國際科技競爭日趨激烈的嚴峻形勢，以及未來的新興前沿技術(shù)對社會發(fā)展等多方面的影響，有必要圍繞某些重點產(chǎn)業(yè)鏈、重點產(chǎn)品、技術(shù)應(yīng)用影響等開展動態(tài)化的預(yù)警性技術(shù)評估工作?？苫谝验_展的國內(nèi)外技術(shù)競爭評估工作基礎(chǔ)，在常規(guī)技術(shù)評估工作中強化預(yù)警性評估的內(nèi)容和比重，常態(tài)化（1～2年）開展技術(shù)對經(jīng)濟社會發(fā)展的風險、技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用倫理、技術(shù)對外依賴度、技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全狀況等方面的專家調(diào)查和國內(nèi)外文獻情報分析，建立常態(tài)化、動態(tài)化的預(yù)警性技術(shù)評估機制。

（三）在科技計劃項目評審中強化預(yù)警性技術(shù)評估環(huán)節(jié)

當前科技計劃項目部署的技術(shù)領(lǐng)域研究范式不斷演變，帶來的倫理與技術(shù)安全問題不容忽視，如生物科學(xué)領(lǐng)域，對生物大分子和基因的研究已從認識生命、改造生命走向合成生命、設(shè)計生命，在給人來帶來福祉的同時，也帶來了生命倫理挑戰(zhàn)。應(yīng)在科技計劃項目評審過程中加入技術(shù)風險評估環(huán)節(jié)，對立項項目可能涉及的技術(shù)風險、技術(shù)倫理、技術(shù)安全等問題進行考察，突出技術(shù)治理理念的重要性和全流程覆蓋，加強對新興技術(shù)可能引發(fā)的科技倫理的持續(xù)關(guān)注和評估分析。