●金珧漢

近年來，地方政府專項債券在增加有效投資、穩(wěn)定總需求、補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、改善公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等方面發(fā)揮了有效作用，達(dá)到了預(yù)期政策目標(biāo)。隨著我國進(jìn)入新發(fā)展階段，全面深化改革向縱深推進(jìn)，以系統(tǒng)觀念審視，地方政府專項債券作為國家宏觀調(diào)控的一項重要政策工具，在發(fā)行、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)亟須加強(qiáng)政策制度聯(lián)動和銜接配套，以形成綜合性、長期性的政策效應(yīng)。

一、地方政府專項債券發(fā)行使用監(jiān)管具有系統(tǒng)性

國家治理是一整套國家治理活動涉及各領(lǐng)域體制機(jī)制緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系。因此，國家治理活動具有系統(tǒng)性。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財政職能的履行覆蓋到所有政府職能，并由此影響到國家治理的各個領(lǐng)域。因而，財政活動也具有系統(tǒng)性。財政的地位以及財政履行職能覆蓋的全面性、系統(tǒng)性，決定了地方政府專項債券發(fā)行使用監(jiān)管具有系統(tǒng)性。

地方政府專項債券發(fā)行使用監(jiān)管作為財政履行職能的一項具體內(nèi)容，理應(yīng)服務(wù)于國家治理，必須遵循系統(tǒng)性觀念。通過專項債券的發(fā)行、管理、使用，牽引著政府與市場、政府與社會、中央與地方等關(guān)系的系統(tǒng)調(diào)整。這些關(guān)系的系統(tǒng)調(diào)整，又使專項債券同步承載著財政體制甚至是國家治理體系的同步調(diào)整變化，具有系統(tǒng)性。

二、地方政府專項債券監(jiān)管的多維度審視

（一）監(jiān)管認(rèn)識缺乏系統(tǒng)性思維

目前在地方上部分人僅僅將專項債券單純理解為政府投資項目的融資手段，在監(jiān)管時忽略了其政策職能的發(fā)揮，存在認(rèn)識上的單一性。部分人將專項債券片面理解為一項短期政策，在監(jiān)管時忽略了其長期作用的發(fā)揮，存在認(rèn)識上的短視現(xiàn)象。此外，還有部分人僅從財政角度去認(rèn)識專項債券，在監(jiān)管時忽略了其綜合作用的發(fā)揮。

（二）監(jiān)管定位缺乏系統(tǒng)性

部分地方將專項債券定位于為政府投資項目融資，監(jiān)管時更注重于資金監(jiān)管，忽視了其政策調(diào)節(jié)作用發(fā)揮情況的監(jiān)管；部分地方基于政府專項債券融資方式的單一定位，在實際中過分追求專項債券量以及相應(yīng)帶來投資的擴(kuò)大，監(jiān)管時更注重于資金使用合規(guī)，忽略了其政策綜合績效提升的監(jiān)管；部分地方基于單純擴(kuò)大政府專項債券融資規(guī)模和投資規(guī)模的定位，在實際中過分追求專項債券管理使用的眼前利益和短期效果，監(jiān)管時忽略了長遠(yuǎn)利益的追求和長期績效的提升。

（三）與各類監(jiān)管協(xié)調(diào)配合缺乏系統(tǒng)性

1、與金融監(jiān)管聯(lián)動不足。2019年6月，國家出臺了專項債券項目配套融資的有關(guān)政策，意圖是加強(qiáng)財政與金融政策的協(xié)同配合。從實際落地來看，部分地方政府在專項債券項目融資中依賴思想較重，對符合條件的項目向金融機(jī)構(gòu)市場化融資積極性并不高，對政府專項債券則存在能多發(fā)行就盡量滿額發(fā)行的情況，產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。一是專項債券的引導(dǎo)作用發(fā)揮不足。對符合條件的項目同步利用金融機(jī)構(gòu)市場化融資跟進(jìn)，有利于在相同規(guī)模的專項債券下擴(kuò)大有效投資。過于單一依賴專項債券，不利于發(fā)揮專項債券的引導(dǎo)作用。二是擠占專項債券的有效利用空間。目前國家對地方政府債務(wù)實行限額管理，對專項債券采用額度管控，如何在有限的專項債券額度內(nèi)發(fā)揮出最大的效應(yīng)，需要將專項債券的引導(dǎo)作用發(fā)揮出來，對不同類型的項目采用融資模式的最優(yōu)搭配，這樣對內(nèi)外資源的利用效果才會最大化。否則，符合市場化融資條件的項目過多使用專項債券，將會擠占專項債券的有限空間，使其他項目無法啟動實施，不能最優(yōu)化地擴(kuò)大有效投資。三是產(chǎn)生擠出效應(yīng)。符合市場化融資條件的項目過多使用專項債券，對當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的優(yōu)化配置、金融生態(tài)環(huán)境的營造、金融業(yè)的良性發(fā)展都會產(chǎn)生程度不同的擠出效應(yīng)。

2、與投資監(jiān)管聯(lián)動不足?；谇笆鰡渭償U(kuò)大融資規(guī)模的定位，部分地方在爭取專項債券時，申報項目僅考慮了專項債券的政策導(dǎo)向，未能有效地與當(dāng)?shù)赝顿Y政策導(dǎo)向、已有項目儲備充分結(jié)合起來，致使專項債券爭取到位后，個別項目因投資導(dǎo)向、手續(xù)辦理等方面的問題實施緩慢，存在“資金等項目”現(xiàn)象，還有個別項目因政策銜接不到位無法啟動實施，存在“項目等資金”現(xiàn)象。

3、與產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管聯(lián)動不足。專項債券支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，應(yīng)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場容量、規(guī)?；?yīng)等充分結(jié)合，一方面保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益和后勁，另一方面保證專項債券的還本付息。但在實際中，部分地方片面爭額度、爭規(guī)模，使個別產(chǎn)業(yè)項目脫離產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，沒有充分考慮產(chǎn)業(yè)長期的良性發(fā)展，存在多頭申報建設(shè)，短期內(nèi)看有一點(diǎn)效益，但長期看存在產(chǎn)能過剩的隱憂，既不符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，也為專項債券的還本付息埋下了隱患。

4、與區(qū)域政策監(jiān)管聯(lián)動不足。目前，一般以地級市為單位分配、申報專項債券額度。由于傳統(tǒng)思維、工作慣性等方面原因的影響，部分地方依然是縣域各自為政申報專項債券支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，市級層面行政性分配、決策在市域范圍內(nèi)沒有進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合平衡。這種模式下，縣域在申報時一味迎合政策支持導(dǎo)向，沒有考慮縣域的資源稟賦、比較優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)，有可能導(dǎo)致一哄而上，形成縣域經(jīng)濟(jì)的同質(zhì)化競爭。

5、國資國企監(jiān)管聯(lián)動不足。按照國家推動國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，地方國有企業(yè)應(yīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，提高競爭力。專項債券支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目應(yīng)以支持地方國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做精為目標(biāo)，開展專業(yè)化整合，實現(xiàn)規(guī)?；?yīng)。部分地方出于方方面面的考慮，將同類產(chǎn)業(yè)化項目配置到同級不同的國有企業(yè)實施，這樣做不利于充分發(fā)揮國有企業(yè)龍頭作用，形成規(guī)模化效應(yīng)，實現(xiàn)國有企業(yè)間的錯位發(fā)展，反而有可能造成國有企業(yè)間的惡性競爭。

（四）監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接缺乏系統(tǒng)性

在事前監(jiān)管環(huán)節(jié)，個別地方存在短期行為，為了片面地爭取專項債券，前期工作不系統(tǒng)，論證不充分，工作質(zhì)量不高，給項目實施埋下了隱患，導(dǎo)致“資金等項目”情況的發(fā)生。在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，部分專項債券項目在進(jìn)入實施后，過程管理缺乏系統(tǒng)謀劃，環(huán)節(jié)銜接不暢，導(dǎo)致項目實施進(jìn)度緩慢，資金到位后存在階段性閑置的情況。在事后跟蹤監(jiān)管環(huán)節(jié)，個別地方片面追求一時投資的擴(kuò)大，對項目運(yùn)行缺乏系統(tǒng)謀劃，一定程度上存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營”“重發(fā)行、輕管理”的情況，全過程跟蹤監(jiān)管不到位，為后續(xù)專項債券還本付息埋下了隱患。

（五）監(jiān)管責(zé)任體系缺乏系統(tǒng)性

1、政府層級之間監(jiān)管責(zé)任不完整。目前，對地方政府債務(wù)償債責(zé)任，一般都實行上級政府不救助原則。在實際中有三種情況值得關(guān)注：一是對上級政府特別是中央政府仍抱有救助幻想。部分地方認(rèn)為，專項債券是特定時期推出的特殊政策，后續(xù)無法還本付息時，上級政府一定會出臺化解之策。二是受官員任期制的影響，部分地方過多考慮爭取發(fā)行額度上項目，而對后續(xù)還本付息的事情考慮很少或根本不考慮。三是對一些跨區(qū)域的專項債券項目，由于其外部性，相應(yīng)償債責(zé)任從制度設(shè)計到具體落實尚不十分清晰。

2、項目實施單位自我監(jiān)督責(zé)任不清晰。當(dāng)前政府與項目實施單位之間的責(zé)任不清晰，界定難度大。特別是對一些地方國有企業(yè)承接的專項債券項目，責(zé)任不清的負(fù)面效應(yīng)顯而易見。

（1）對項目后續(xù)的運(yùn)營管理動力不足。一些地方國有企業(yè)認(rèn)為，地方政府專項債務(wù)后續(xù)能否還本付息是政府的事情，與企業(yè)沒有直接關(guān)聯(lián)，因此對提高項目的運(yùn)營管理績效內(nèi)在動力不足。

（2）專項債券對應(yīng)資產(chǎn)權(quán)屬難以準(zhǔn)確界定，為后續(xù)管理帶來難度。按照規(guī)定，專項債券項目對應(yīng)資產(chǎn)不得為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保；但專項債券對應(yīng)資產(chǎn)權(quán)屬如何界定和管理，必須以責(zé)任清晰為前提和基礎(chǔ)。

3、債券持有人外部監(jiān)督約束性不強(qiáng)。目前，市縣級政府專項債券，依法由省級政府代為發(fā)行、轉(zhuǎn)貸市縣使用。具體發(fā)行時，可以單一項目發(fā)行，但更多是集合發(fā)行。在提升發(fā)行效率的同時，所帶來的問題是債券持有人與債券資金使用人之間的責(zé)任可能不是一一對應(yīng)的，債券資金的監(jiān)督更多是財政上下級之間的監(jiān)督，弱化了債券資金使用人對債券持有人的責(zé)任，缺乏債券持有人對債券資金使用人直接的約束。

4、第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)監(jiān)督質(zhì)量不高。目前，專項債券管理使用中的第三方機(jī)構(gòu)更多強(qiáng)調(diào)了受托責(zé)任，更多體現(xiàn)對委托人負(fù)責(zé)，而對債券市場良性發(fā)展的社會責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠，對社會公眾負(fù)責(zé)不夠。

（六）監(jiān)管手段聯(lián)動缺乏系統(tǒng)性

1、預(yù)算監(jiān)管與發(fā)展規(guī)劃聯(lián)動不夠。專項債券預(yù)算沒有完全以規(guī)劃為引領(lǐng)，在保持當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略的連續(xù)性和穩(wěn)定性，優(yōu)化公共資源配置中缺乏系統(tǒng)觀念。

2、中期財政規(guī)劃監(jiān)管與三年滾動投資計劃聯(lián)動不足。部分地方三年滾動投資計劃與中期財政規(guī)劃銜接不足，致使財政預(yù)算對投資計劃的保障、投資計劃對財政預(yù)算的支撐作用沒有很好發(fā)揮出來。

3、年度預(yù)算監(jiān)管與中期財政規(guī)劃聯(lián)動不足。部分專項債券年度財政預(yù)算沒有在中期財政規(guī)劃框架下進(jìn)行，中期財政規(guī)劃對年度財政預(yù)算編制的約束弱化。

4、項目資本金監(jiān)管與項目融資管理聯(lián)動不足。雖然當(dāng)前政策允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，但在實際落實中如何有效運(yùn)用這一政策做好項目融資，聯(lián)動發(fā)揮作用依然不足。

（七）監(jiān)管知識儲備和人力資源供給缺乏系統(tǒng)性

在地方?jīng)Q策層面，立足于區(qū)域發(fā)展，著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)行專項債券管理使用決策還有欠缺。在地方執(zhí)行層，圍繞服務(wù)大局，破除慣性思維，消除部門利益，執(zhí)行好專項債券管理使用決策仍有欠缺。在地方操作層面，項目融資工作缺乏總體籌劃，提高資金使用效率，降低綜合融資成本方面明顯不足。在智力支撐層面，部分專項債券管理使用中缺少懂財政、金融、法律、項目、企業(yè)管理等方面知識的復(fù)核型專業(yè)化人才；同時，外部第三方機(jī)構(gòu)受執(zhí)業(yè)環(huán)境、執(zhí)業(yè)水平、職業(yè)能力等限制，提供服務(wù)的質(zhì)量參差不齊。

三、系統(tǒng)完善專項債券發(fā)行使用監(jiān)管機(jī)制的思考

（一）系統(tǒng)提升專項債券發(fā)行使用監(jiān)管定位

1、專項債券發(fā)行使用監(jiān)管為國家治理服務(wù)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。專項債券作為財政履行職能的手段之一，體現(xiàn)著國家治理方式的改變，理應(yīng)上升到國家治理層面，服務(wù)于國家治理。專項債券發(fā)行使用監(jiān)管機(jī)制的完善需要拓展視野，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)予以推進(jìn)，以發(fā)揮更大的作用。

3、專項債券發(fā)行使用監(jiān)管不僅有利于地方政府舉債融資機(jī)制的健全完善，更是關(guān)聯(lián)領(lǐng)域、層次改革的系統(tǒng)推進(jìn)。系統(tǒng)完善專項債券發(fā)行使用監(jiān)管機(jī)制，既有利于進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，又有利于牽引投資、產(chǎn)業(yè)、金融等方面體制機(jī)制變革，有效實施政策“組合拳”，更好發(fā)揮專項債券的引導(dǎo)作用。

4、專項債券發(fā)行使用監(jiān)管要常態(tài)化、長效化。專項債券政策的推出，有其特定的宏觀背景，也有其階段性任務(wù)，但并不表明這項政策是一時之需。而要用系統(tǒng)觀念去認(rèn)識，從2014年新修訂《中華人民共和國預(yù)算法》和加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，到2016年深化投融資體制改革，再到2017年全國金融工作會議召開和黨的十九大提出堅決打好防范化解重大風(fēng)險，以及2020年提出完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計和調(diào)節(jié)等方面貫通去審視，專項債券應(yīng)是一項長期之策，在國家治理中承擔(dān)著重要任務(wù)。雖然在不同宏觀經(jīng)濟(jì)形勢背景下，專項債券的規(guī)模和力度適時變化，但并不能改變其長期制度安排的本質(zhì)，同時恰恰證明其在宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計和調(diào)節(jié)中發(fā)揮著重要的作用，相應(yīng)地專項債券發(fā)行使用監(jiān)管要常態(tài)化、長效化。

（二）系統(tǒng)集成專項債券發(fā)行使用監(jiān)管關(guān)聯(lián)制度

1、系統(tǒng)完善制度設(shè)計，堵塞制度漏洞。對專項債券政策推行以來的情況進(jìn)行認(rèn)真梳理，針對運(yùn)行中的不足、層級之間的銜接不順、方方面面的配套不夠等問題，加強(qiáng)各項政策的互動、各項改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)，使各項制度有機(jī)融合，進(jìn)一步提升政策的整體效能。

2、系統(tǒng)加強(qiáng)制度執(zhí)行，提升制度實效。健全專項債券制度聯(lián)動執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化對執(zhí)行的聯(lián)動監(jiān)督，確保制度執(zhí)行協(xié)調(diào)配套、相互促進(jìn)。定期或不定期開展綜合績效評估，及時發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行中存在的問題，跟進(jìn)完善聯(lián)動執(zhí)行機(jī)制，確保制度執(zhí)行取得實效。

（三）系統(tǒng)完善專項債券發(fā)行使用監(jiān)管頂層設(shè)計

1、完善專項債券額度管理方式，從源頭上加強(qiáng)專項債券發(fā)行使用監(jiān)管。為了更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)作用，使專項債券政策與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)協(xié)同，促進(jìn)專項債券額度管理由年度性管理、行政性分配、項目化審核逐步向期間性管理、因素法分配、時度效綜合審核轉(zhuǎn)變。

（1）逐步實現(xiàn)專項債券額度期間性管理，與發(fā)展規(guī)劃相銜接，納入中期財政規(guī)劃管理，有利于穩(wěn)定地方預(yù)期，促使地方將工作精力更多放在長遠(yuǎn)規(guī)劃上，對未來幾年專項債券項目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提高專項債券項目規(guī)劃的長遠(yuǎn)性和可持續(xù)性，防止短期行為。實行額度期間性管理，與中期財政規(guī)劃管理銜接，可以根據(jù)宏觀形勢變化需要，實行逐年更新滾動管理，在年度內(nèi)也可以適度進(jìn)行彈性、靈活、適應(yīng)性管理。

（2）逐步實現(xiàn)專項債券額度因素法分配，綜合考慮各地區(qū)公共服務(wù)均等化、現(xiàn)實公共服務(wù)需要、財政現(xiàn)狀、未來承受能力、風(fēng)險防控、績效狀況、市場需求等諸多因素，有利于加強(qiáng)中央和省級的宏觀調(diào)控，有利于地區(qū)間的公平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于防范廉政風(fēng)險，促使地方將工作重點(diǎn)更多放在政策落地見效上。

（3）逐步實現(xiàn)專項債券額度分配時的時度效綜合審核，有利于通過提升層級監(jiān)督的前置實效，優(yōu)化省級層面“放管服”改革，通過更多審核區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、綜合效益、長遠(yuǎn)利益等方面的情況，促使縣域經(jīng)濟(jì)的錯位發(fā)展、產(chǎn)業(yè)良性長效發(fā)展，提升專項債券政策的時度效。

海南省東方市非常適宜反季節(jié)瓜果蔬菜的生長。東方市政府利用當(dāng)?shù)氐锰飒?dú)厚的地理氣候環(huán)境優(yōu)勢，2018年冬季全市計劃種植反季瓜菜26萬畝，現(xiàn)已種植將近11萬畝，部分瓜菜目前已進(jìn)入采收期。

2、完善市場機(jī)制，硬化外部約束，優(yōu)化專項債券發(fā)行使用監(jiān)管環(huán)境。完善專項債券資金管理，在有效發(fā)揮政府層級間、平行橫向監(jiān)督機(jī)制的同時，還應(yīng)有效發(fā)揮市場機(jī)制作用，形成外部約束和倒逼效應(yīng)。

（1）注重發(fā)揮市場在專項債券全流程中的作用。在發(fā)行階段，通過利率市場化決定、銷售市場化運(yùn)行，倒逼地方政府注重債券項目的科學(xué)合理決策。在存續(xù)階段，通過暢通渠道，提高參與率，加強(qiáng)信息披露。在提高發(fā)行及管理效率的前提下，強(qiáng)化地方政府對債券持有人的責(zé)任和義務(wù)，更多發(fā)揮債券持有人的直接監(jiān)督作用，暢通債券流通，倒逼地方政府注重提高項目運(yùn)營管理績效，確保債券用得好。在退出階段，加強(qiáng)綜合信息披露和績效評估，倒逼地方政府注重提高整體信用環(huán)境，確保債券按期還本付息。

（2）注重發(fā)揮市場力量監(jiān)督專項債券參與主體。加強(qiáng)地方政府債券信用評級，將其納入城市信用監(jiān)測評價，倒逼地方政府注重加強(qiáng)專項債券信用管理。加強(qiáng)市場對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，強(qiáng)化市場約束和市場懲戒，倒逼第三方機(jī)構(gòu)提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)對投資者、對市場、對社會公眾的責(zé)任。加強(qiáng)市場對地方政府債券項目承接主體的監(jiān)督，對承接主體為國有企業(yè)的，嚴(yán)格以市場契約約束其承接行為，壓實其承接責(zé)任，接受市場監(jiān)督，倒逼其認(rèn)真履行承接責(zé)任，提高建設(shè)和運(yùn)用績效。

（四）系統(tǒng)夯實專項債券資金管理使用基礎(chǔ)工作

1、發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。堅持規(guī)劃定方向、專項債券資金作保障，形成政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制。健全年度專項債券計劃落實發(fā)展規(guī)劃機(jī)制，保障規(guī)劃順利實施。

2、加強(qiáng)項目儲備。以規(guī)劃為引領(lǐng)，立足于地方實際，按照國家政策導(dǎo)向，加強(qiáng)專項債券項目儲備，完善并動態(tài)調(diào)整項目儲備庫。

3、加強(qiáng)項目統(tǒng)籌篩選和綜合平衡。立足于市域范圍，加強(qiáng)市級層面的統(tǒng)籌篩選，防止縣域間產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化。立足于市場需求和容量，加強(qiáng)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能單體規(guī)模和總體規(guī)模的總體調(diào)控，防止產(chǎn)能過剩和布局的“碎片化”。立足于國有資本的布局優(yōu)化，加強(qiáng)對國有企業(yè)承接項目的審核，防止重復(fù)布局。

4、加強(qiáng)事前監(jiān)管和風(fēng)險防范。探索開展專項債券項目籌資方案中財政承受能力評估，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。探索開展專項債券項目行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評價，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖?，防止風(fēng)險過于集中某一行業(yè)和領(lǐng)域。

（五）系統(tǒng)構(gòu)建專項債券資金全鏈條監(jiān)管機(jī)制

1、實行全過程咨詢服務(wù)，提高全鏈條監(jiān)管專業(yè)化水平。推進(jìn)專項債券項目投資決策綜合性咨詢，提高決策效率和專業(yè)化、科學(xué)化水平。推進(jìn)專項債券項目實施全過程咨詢，提高項目實施質(zhì)量。

2、加強(qiáng)融資全流程籌劃，提高全鏈條監(jiān)管精準(zhǔn)化水平。著眼于專項債券項目籌資、投資、使用、管理、償還（退出）全流程系統(tǒng)謀劃，為資金高效使用奠定堅實的基礎(chǔ)。健全“資金跟項目走”機(jī)制，均衡專項債券發(fā)行時間安排，加快使用進(jìn)度，及早發(fā)揮使用效益。

3、加強(qiáng)全方位信息互通和共享，提高全鏈條監(jiān)管信息化水平。發(fā)揮信息共享平臺的作用，實現(xiàn)項目從立項、審批、實施、監(jiān)管、驗收等全方位的信息共享和利用。

4、加強(qiáng)全過程成本監(jiān)管，提高全鏈條監(jiān)管績效化水平。嚴(yán)格控制發(fā)行成本，對專項債券資金管理應(yīng)有別于預(yù)算資金管理，在確保資金安全的前提下，允許和鼓勵通過加強(qiáng)資金持有環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌管理，增加資金運(yùn)營收入，降低資金持有綜合成本。加強(qiáng)運(yùn)營成本控制，暢通運(yùn)營成本外部監(jiān)審渠道，建立運(yùn)營成本與運(yùn)營績效掛鉤機(jī)制，防止運(yùn)營主體侵害社會公眾和債券持有人利益。

5、加快形成資產(chǎn)跟蹤監(jiān)管。專項管理專項債券項目對應(yīng)資產(chǎn)，對承接主體為國有企業(yè)的，強(qiáng)化其受托管理責(zé)任，確保資產(chǎn)保值增值，與其自有資產(chǎn)建立隔離墻制度，嚴(yán)禁為企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。

6、強(qiáng)化事中事后動態(tài)監(jiān)控。建立健全專項債券項目全生命周期的動態(tài)評估制度，與績效評價相銜接，將風(fēng)險防范列為重要評價內(nèi)容。在動態(tài)評估的基礎(chǔ)上，建立健全風(fēng)險定期研判、預(yù)警機(jī)制，完善應(yīng)急處置預(yù)案。在壓實專項債券項目承接主體運(yùn)營責(zé)任，有效防范道德風(fēng)險的前提下，與預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度相銜接，考慮專項債券項目實施后的外溢效應(yīng)及對財源培育等產(chǎn)生的影響，統(tǒng)籌建立償債準(zhǔn)備金，以增加風(fēng)險應(yīng)對措施。

7、探索建立健全共同財政事權(quán)的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。當(dāng)前一些地級市專項債券項目涉及市縣的共同財政事權(quán)。為提高此類項目的管理運(yùn)作效率，一般由市級實行統(tǒng)借統(tǒng)還、統(tǒng)一運(yùn)營。此類項目具有受益的外部性和效應(yīng)的外溢性，但按照省直管縣下財政改革要求，在縣域產(chǎn)生的外溢效應(yīng)財政收入，市級財政并不分享。在此類項目按規(guī)劃達(dá)到運(yùn)營目標(biāo)，能夠還本付息的情況下，對市級財政不會產(chǎn)生影響。當(dāng)運(yùn)營目標(biāo)不達(dá)標(biāo)時，風(fēng)險將集中在市級凸顯，而相應(yīng)風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制不建立，事權(quán)、支出責(zé)任和財力則不相適應(yīng)。為此，地方政府專項債券管理要與省直管縣下財政改革、財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，此類項目應(yīng)允許在市與縣之間建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，防止風(fēng)險過于集中市級。

（六）系統(tǒng)健全專項債券長效保障機(jī)制

一方面，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)和智力支撐體系建設(shè)。加強(qiáng)專項債券專業(yè)人才隊伍建設(shè)，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高基層工作人員服務(wù)和管理能力。健全完善培養(yǎng)選拔機(jī)制，多渠道拓寬專項債券管理人才來源，加強(qiáng)專業(yè)化、職業(yè)化隊伍建設(shè)。探索建立政府金融顧問制度，健全專業(yè)金融服務(wù)體系，以滿足地方政府的核心業(yè)務(wù)需求為目標(biāo)，促進(jìn)落實各項施政規(guī)劃，提高地方政府投融資決策的科學(xué)化、專業(yè)化、民主化、法治化水平。

另一方面，鼓勵工作創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)作為。堅持“三個區(qū)分開來”，堅決反對對政策的機(jī)械執(zhí)行，鼓勵富有創(chuàng)新的執(zhí)行措施，打破固有政策限制，引導(dǎo)地方政府各級干部敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)，努力追求落實的最佳效果。加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門的積極配合，提升監(jiān)督精準(zhǔn)度，促進(jìn)專項債券監(jiān)管取得實效。