●禹珊珊

自2015年新《預算法》實施以來，山西省通過出臺一系列政策“組合拳”，推進專項債券管理改革，始終把防風險作為政府債務管理改革的“風向標”，實現(xiàn)專項債券“借、用、管、還”全生命周期管理。

為更好發(fā)揮政府專項債券擴大有效投資、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要作用，防范化解政府債務風險，山西省于2020年11月在全國率先以省政府名義出臺專項債券管理暫行辦法，辦法遵循限額控制、資金跟著項目走、屬地管理、聯(lián)合監(jiān)管、風險自擔、投資帶動六個原則，致力構(gòu)建多方聯(lián)動的項目申報機制、協(xié)同高效的項目安排機制、效益優(yōu)先的發(fā)行使用機制、穩(wěn)妥有序的風險防控機制、充滿活力的主體參與機制、清晰明確的綜合管理機制等六項機制，著力解決項目儲備不足、安排機制不暢、資金使用效益不高、債務風險累積、配套管理薄弱等六個方面問題，對健全專項債券全生命周期管理、提高債券資金發(fā)行使用效率具有積極作用。

一、新增專項債券監(jiān)管中的規(guī)范與隱患

從山西省近幾年的地方政府專項債券支出使用情況核查結(jié)果來看，管理使用總體較為高效、規(guī)范。大部分新增地方政府債券項目都已開工，形成實物工作量。即便是受疫情、自然災害等因素影響，部分批次專項債券于4季度才發(fā)行完畢的2021年，當年度支出進度也超過60%。同時，新增專項債券項目申報評審和資金分配較為合規(guī)；省級及以下新增債務限額分配合理；大部分新增專項債券資金都嚴格用于公益性資本支出；新增專項債券信息公開符合法律和文件要求。

但從區(qū)域支出進度來看，存在極不均衡現(xiàn)象。同時，部分地區(qū)以前年度新增專項債券資金閑置現(xiàn)象較為嚴重，部分資金閑置兩三年仍未支出，造成浪費。如果按照2021年地方政府債券3.36%的平均利率估算，山西省每年將多支付利息上億元。在當前“舉債必問效、無效必問責”的政策背景下，大量專項債券資金閑置，不但會影響地方政府下年度專項債券限額，使一些真正涉及社會民生領域的重大項目不能上馬，還會增加地方政府債務負擔，加大地方政府債務風險。

二、影響專項債券資金使用效益的原因分析

2021年7月27日，財政部印發(fā)《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》，進一步明確了要從合理把握專項債券發(fā)行節(jié)奏、科學確定專項債券期限、優(yōu)化專項債券資金投向等8個方面加快地方政府專項債券發(fā)行使用效益，要求強化資金與項目的對接，為扎實做好“六穩(wěn)”工作、全面落實“六保”任務奠定基礎。但由于個別項目前期管理不規(guī)范、績效指標不完善，造成專項債券資金使用效率不高，甚至閑置等問題還較為突出，在一定程度上降低了專項債券資金的使用效果。

（一）前期準備工作不充分，資金使用效率不高

專項債券資金到位后要立刻開工，形成當年的實物工作量，才能拉動經(jīng)濟增長。但政府投資項目在開工前需要進行一系列審批，包括可行性論證、環(huán)保、用地、規(guī)劃等，部分項目申報時考慮不足，前期工作不夠扎實，導致地方雖然積極申請到專項債券額度，也完成債券發(fā)行籌資，但短期內(nèi)手續(xù)無法辦理齊備，影響項目開工建設，加上現(xiàn)在對審批要求嚴格，地方政府寧可讓資金閑置，也不敢貿(mào)然開工，就會出現(xiàn)資金等項目的現(xiàn)象。

（二）項目進度與資金籌集不銜接，容易新增閑置資金

各級財政部門向主管部門撥付專項債券資金較快，但一些建設項目需要分期推進或項目施工主管部門變更、項目產(chǎn)生土地糾紛等原因?qū)е率┕ね蚴┕みM度緩慢，特別是2021年山西省因受秋季強降雨汛情影響和新冠肺炎疫情影響，部分工程不具備施工條件未能按時開工，造成資金無法及時支出，形成閑置。近幾年，大量專項債券資金投向交通建設類項目，這類項目往往建設周期較長，未能及時形成實物工作量，有些雖然已形成實物工作量，但工程審計驗收等流程較為復雜，一定程度上影響付款進度，專項債券資金在項目支出“最后一公里”閑置的現(xiàn)象嚴重。

（三）部分批次債券發(fā)行較晚，導致支出進度較慢

部分4季度發(fā)行的專項債券，資金真正到達項目單位時間為12月中旬甚至更晚。此時已是深冬，受氣溫等環(huán)境限制，許多項目不具備施工條件，導致支出進度較慢。

（四）發(fā)行前項目審核把關不嚴

專項債券不同于一般債券，對項目收益具有較高要求，各級地方政府應當為本級專項債券項目披露信息的真實性、準確性、規(guī)范性負責。目前大部分地區(qū)專項債券項目主要由財政部門來審核，缺少項目單位等相關機構(gòu)的參與，財政部門受業(yè)務局限性影響，無法對各領域?qū)ｍ梻椖孔鞒鋈?、專業(yè)的審查意見。加之基層特別是縣級財政人員力量匱乏，缺少相關專業(yè)知識，對債券項目發(fā)行資料的審核往往流于形式，容易出現(xiàn)債券發(fā)行期限與項目建設期限錯配或者項目前期手續(xù)不齊備導致資金閑置等問題，披露信息質(zhì)量也無法得到保證。

（五）鄉(xiāng)村建設領域合規(guī)項目儲備不足，債券資金投入不足

當前，符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的專項債券項目較少。鄉(xiāng)村建設類項目收益性較差，項目很難實現(xiàn)自身收益與融資成本自求平衡，進而導致專項債券投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域項目資金較少。同時受債券資金新增規(guī)模有限的影響，大部分資金都投入受益范圍較廣的市政基礎設施等公益性項目，鄉(xiāng)村基礎設施建設項目分配規(guī)模極為有限。

三、提升地方政府專項債券使用效益的對策與建議

（一）優(yōu)化限額分配，保障重點任務

專項債務限額在優(yōu)先保障機場、高鐵、高速公路等省級重點項目建設，切塊保障全省域重點推進的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、三大板塊旅游公路、綜改示范區(qū)建設等重大規(guī)劃的前提下，綜合考慮項目儲備規(guī)模和質(zhì)量，兼顧區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和財政承受能力、風險程度、管理績效等因素進行分配，重點確保中央和省委、省政府重大戰(zhàn)略和重大項目及時落地。充分利用省級政府債務風險低、承債空間大的優(yōu)勢，對承擔山水林田湖草、重點國省干道等重大項目建設任務的市縣，通過“省級統(tǒng)一舉借、市縣分別使用，省級負責償還、市縣財力逐年上解還省”的方式給予積極支持，實現(xiàn)政府債券資金有效下沉，債務風險合理分擔。

（二）強化項目儲備

為適應加快發(fā)行、提前下達額度的專項債券發(fā)行模式，各級地方政府及財政、發(fā)改等部門要加強溝通協(xié)作，提前謀劃，結(jié)合當?shù)匾?guī)劃及發(fā)展定位，圍繞九大專項債券支持領域，突出公共衛(wèi)生設施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)和鄉(xiāng)村振興等領域項目，特別是要做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域債券項目儲備工作，加強農(nóng)村基礎性、普惠性、兜底性民生建設，重點選擇有一定收益且能盡快形成實物工作量的重大公益性項目進行儲備，按照“規(guī)劃一批、儲備一批、申報一批”原則，提前做好項目前期的科研、論證，提升項目的成熟度，切實提高專項債券項目儲備質(zhì)量，確保項目隨時能上報、上報后能發(fā)行、發(fā)行后能開工。

（三）強化前期準備

一是地方政府應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關部門、單位提前做好項目論證、土地審批、規(guī)劃設計和工程審批立項等前期工作，各盡其能做細做實項目前期工作和施工準備。既各司其職，又加強協(xié)作，確保債券發(fā)行和使用無縫銜接，防止發(fā)生“錢等項目”現(xiàn)象。二是科學引導編制項目平衡方案。盡快研究出臺專項債券項目平衡方案編制指引，明確方案編制具體構(gòu)成要素，規(guī)范方案編制內(nèi)容，更加注重對風險防控因素的考量，測算專項債券項目償債保障能力時，要充分預估未來可能發(fā)生的潛在風險，并以扣除風險因素后的實際償債能力作為融資收益平衡的測算依據(jù)，做實項目平衡方案。三是科學分析項目施工條件，充分考慮冬季氣候、疫情防控等影響，合理評估項目施工進度。堅持合理把握債券發(fā)行節(jié)奏，科學安排發(fā)行進度，避免大量新增債券在年末發(fā)行，影響債券使用效益。四是加強對基層人員業(yè)務培訓和工作指導，強化組織保障，充實人員力量，不斷提升專項債券決策人員、辦事人員的理論水平與業(yè)務能力。

（四）強化績效評價

各部門和項目單位要嚴格貫徹落實《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，將績效考核融入專項債券“借、用、管、還”全過程監(jiān)管中，將績效評價結(jié)果作為債券資金安排的重要依據(jù)，充分發(fā)揮債券資金使用效益，保障債券資金使用安全。一是要量力而行，盡力而為。明確專項債券的管理以及使用的目標，做好政府主責，做到舉債、償債互相匹配。二是細化責任，完善考核。明確細化各級行業(yè)主管部門、預算部門及相關項目部門職責責任，精準完善專項債券績效考核，推動量化評價體系建立，并積極鼓勵引入第三方機構(gòu)，對重大項目開展重點績效評價。

（五）強化資金使用效率

1、暢通全鏈條資金下達。財政部門、發(fā)改部門及其他主管部門要強化配合協(xié)作，建立完善全過程協(xié)商洽談、互動聯(lián)動機制，探索構(gòu)建審核報批準、資金撥付快速通道，全面提升資金使用效率。

2、科學編制預算。對建設周期長，按年分批次發(fā)行債券項目，科學合理安排預算，對預算安排新增專項債券項目通過先行調(diào)度庫款方式，加快項目建設進度。

3、建立專項債券支出進度預警機制。對地區(qū)、部門支出進度及項目支出進度進行雙向考核。對于項目單位，切實負起直接支出的責任，通過對項目直接支出考核，加快項目建設和債券資金使用。對于各級政府主管部門尤其是省級主管部門，要壓實其主體支出責任，通過對地區(qū)及部門支出考核，盡快形成有效投資，避免專項債券資金沉淀、閑置、浪費。

4、進一步規(guī)范項目調(diào)整程序。建立健全專項債券支出進度預警和閑置資金超期回收機制，對使用效果差、資金支出慢的項目統(tǒng)一收回，并按要求、按程序、按需求進行快速調(diào)整，及時用于其他急需資金的項目，避免資金閑置浪費。

5、強化信息報送機制。實行項目進度按時報送制度，加強項目督促跟蹤管理，建議項目單位制定切實可行的措施辦法，確定“路線圖”，繪好“時間表”，不斷推進項目進度，加快支出進度，有效發(fā)揮專項債券資金的使用效益。

（六）強化日?；⑷婊?、穿透式監(jiān)管

1、充分發(fā)揮財政部地方監(jiān)管局派駐機構(gòu)職能。通過信息化手段對專項債券資金使用進行日?；?、全面化、穿透式監(jiān)管。重點圍繞專項債券資金的使用方向、項目進度、資金支付和償債來源等方面開展監(jiān)管核查工作。在支出進度環(huán)節(jié)，通過新增債券資金支出方向，判斷項目開工情況，債券支出情況是否形成實物工作量，以及形成實物工作量是否真實可靠。在資金使用環(huán)節(jié)，嚴格把握公益性、資本性支出等要素，對資金使用是否投向負面清單進行核查。在償債環(huán)節(jié)，圍繞專項債券的融資平衡方案是否合理、償債資金來源是否有保障等情況進行全面核查。

2、建立違規(guī)使用地方政府專項債券處理處罰機制，跟蹤各環(huán)節(jié)進展。強化管理約束，構(gòu)建事前、事中、事后全鏈條處理處罰機制；壓實各級責任，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

3、從嚴加強第三方機構(gòu)監(jiān)管。適當提高從事專項債券評估業(yè)務第三方機構(gòu)的準入門檻，優(yōu)先選擇具有地方政府專項債券發(fā)行評估經(jīng)驗、近三年內(nèi)未受到行業(yè)協(xié)會處罰的第三方機構(gòu)，同時建立黑名單制度。對于在專項債券項目評估中造假導致披露信息與實際嚴重不符的情況，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)納入黑名單管理并進行通報整改，不得從事本地區(qū)政府債券相關業(yè)務。

（七）強化督導整改

1、加強風險識別。充分利用地方政府債務管理系統(tǒng)、債務監(jiān)測平臺等信息系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計和分析，系統(tǒng)掌握專項債券規(guī)模、期限、利率、擔保方式、用途等基礎信息，建立問題臺賬，監(jiān)測數(shù)據(jù)變化，分析趨勢規(guī)律，動態(tài)監(jiān)控地方政府債務余額和償還情況，判定風險范圍和程度。

2、嚴格專項債券項目審核。加強風險研判，堅持專項債券用于有一定收益的公益性項目，嚴禁用于財政部明令禁止和嚴禁支出的項目。

3、依據(jù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)提示信息，統(tǒng)一安排部署各項工作。選取重點地區(qū)及單位開展實地督導核查，充分挖掘?qū)ｍ梻椖拷ㄔO和資金使用管理問題成因，揭示專項債券項目潛在風險，并將核查中發(fā)現(xiàn)的重大問題及時通報有關部門，逐步實現(xiàn)檢查資源和信息共享，節(jié)約監(jiān)管資源，擴大監(jiān)管規(guī)模效應。

4、堅持“嚴”字當頭，做好專項債券監(jiān)管整改“后半篇文章”，壓實地方整改責任。對進度較慢的項目進行電話跟蹤、實地調(diào)研，幫助債務單位協(xié)調(diào)相關部門、打通難點堵點，有效推動債券資金盡早轉(zhuǎn)化為實物工作量，切實發(fā)揮債券資金效用。

5、化解存量債務，擺脫歷史“包袱”。一方面，要督導地方政府實施收支兩端開源節(jié)流，通過壓縮一般性支出、盤活存量資金、統(tǒng)籌整合專項資金等方式，加大償債資金預算安排力度；另一方面，要指導債務高風險地區(qū)把握政策機遇，積極申請通過發(fā)行再融資債券的方式幫助化解存量債務。