高富平

數(shù)據(jù)是釋放第四次工業(yè)革命潛力的關(guān)鍵。2013年前后，國(guó)際社會(huì)開始使用“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”或“數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)”等描述當(dāng)下社會(huì)運(yùn)行方式的變化。在此趨勢(shì)下，世界各國(guó)均圍繞數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新展開戰(zhàn)略部署。

2022年6月22日，中央深改委第26次會(huì)議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（下稱《意見》）。這是繼2020年4月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》發(fā)布之后的第一份針對(duì)數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)制度國(guó)家政策，社會(huì)各界對(duì)此充滿期待。

近兩年，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)制度開展了積極研究，深圳、上海等省市地方立法也在積極探索數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)規(guī)則。但是，對(duì)于數(shù)據(jù)何以成為生產(chǎn)要素，如何實(shí)現(xiàn)要素化和市場(chǎng)化利用等基本問題尚未形成共識(shí)。

“數(shù)據(jù)要素”是指將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素。這本質(zhì)上是對(duì)全球數(shù)字技術(shù)和規(guī)則制定趨勢(shì)的中國(guó)表達(dá)，反映了中國(guó)決策者對(duì)加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源化利用，以支撐機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能應(yīng)用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)要素的決策創(chuàng)新的戰(zhàn)略部署。

將數(shù)據(jù)視為第五大生產(chǎn)要素，旨在建立以數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通和使用（消費(fèi)）為核心的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)“大數(shù)據(jù)+人工智能”應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化和創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)。

數(shù)據(jù)要素化、市場(chǎng)化利用是人類社會(huì)發(fā)展的新命題，政策制定者需突破傳統(tǒng)要素社會(huì)化利用范式，形成適合數(shù)據(jù)特性的制度安排。數(shù)據(jù)的價(jià)值在于流通和使用，需承認(rèn)數(shù)據(jù)持有者的數(shù)據(jù)使用權(quán)，建立有效的數(shù)據(jù)流通機(jī)制，形成可供不同目的和不同場(chǎng)景的算法或智能工具進(jìn)行運(yùn)算分析處理的數(shù)據(jù)集，才能形成滿足數(shù)據(jù)智能需求數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，為中國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)能。

人類已進(jìn)入到人類智能和機(jī)器智能相互補(bǔ)充和促進(jìn)的智能時(shí)代。人類可以借助具有計(jì)算能力的機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)等智能系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后規(guī)律，使數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為知識(shí)或智慧。

這樣，就形成了“人類智能+人工智能”并行互補(bǔ)的智能體系。人們一般用“大數(shù)據(jù)+人工智能”描述這樣人類社會(huì)認(rèn)知能力或知識(shí)生產(chǎn)能力的變革。

現(xiàn)在國(guó)內(nèi)很多對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的論述大多與數(shù)字經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是以“數(shù)字化的知識(shí)和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素”的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，因而很多人通常將數(shù)據(jù)要素理解為“數(shù)字化的知識(shí)和信息”。但這一理解，還停留在人類智能時(shí)代，也即認(rèn)為信息和知識(shí)的價(jià)值在于內(nèi)容價(jià)值，人類通過消化吸收內(nèi)容而轉(zhuǎn)化為智力或行動(dòng)力，并沒有反映出人工智能技術(shù)對(duì)深層原始數(shù)據(jù)的需求。

在人類智能時(shí)代，數(shù)字化信息和知識(shí)一直遵循“公開即可自由使用”的規(guī)則，而沒有被視為生產(chǎn)要素。為了保護(hù)人的思想自由、創(chuàng)造自由、民主權(quán)利，促進(jìn)科學(xué)文學(xué)和藝術(shù)進(jìn)步，信息自由成為人類社會(huì)文明的基本原則。這導(dǎo)致事實(shí)信息和進(jìn)入公共領(lǐng)域的知識(shí)往往不受保護(hù)，即使是受知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的創(chuàng)新成果亦需要以公開換取特定期限的商業(yè)實(shí)施專有權(quán)。

而原始數(shù)據(jù)的核心價(jià)值在于計(jì)算價(jià)值，即通過數(shù)據(jù)之間關(guān)聯(lián)性分析揭示客觀世界的規(guī)律。原始數(shù)據(jù)是支撐機(jī)器智能、生產(chǎn)知識(shí)的原材料。將原始數(shù)據(jù)定位于生產(chǎn)要素，旨在促進(jìn)原始數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，促進(jìn)人工智能技術(shù)的普及和深度應(yīng)用，加速有意義信息和知識(shí)的生產(chǎn)，賦能社會(huì)創(chuàng)新力、智慧行動(dòng)力，最終提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

在數(shù)據(jù)處理越來越成為一種專業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)的背景下，數(shù)據(jù)利用就需要突破“公開即可自由使用”原則，以市場(chǎng)交易方式來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)和供給。那些將原始數(shù)據(jù)加工成為可用數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者需要通過交換獲利，同時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)為更多主體利用的目的；而數(shù)據(jù)需求者則希望有便捷渠道獲取可用好用的數(shù)據(jù)，以快速地訓(xùn)練算法，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)。

換言之，數(shù)據(jù)智能將知識(shí)生產(chǎn)劃分為數(shù)據(jù)輸入和輸出的數(shù)據(jù)處理（生產(chǎn)）活動(dòng)，其所需要的原料本身需要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理成為可重用數(shù)據(jù)資源。為了使數(shù)據(jù)能夠?yàn)闄C(jī)器學(xué)習(xí)、挖掘分析，不僅需要匯集大量具有關(guān)聯(lián)的原始數(shù)據(jù)，而且還需要滿足一定的可機(jī)讀格式。數(shù)據(jù)并非天然滿足這樣的要求，需要進(jìn)行清洗、提煉、轉(zhuǎn)換、標(biāo)注、組織等形成可為機(jī)器使用（識(shí)讀和分析）的數(shù)據(jù)，這一過程被概括為數(shù)據(jù)治理。

數(shù)據(jù)治理實(shí)際上是一種生產(chǎn)性活動(dòng)——不斷改進(jìn)數(shù)據(jù)可用性，改進(jìn)價(jià)值的處理行為，形成滿足機(jī)器學(xué)習(xí)使用數(shù)據(jù)的過程正在演進(jìn)為一種專業(yè)數(shù)據(jù)生產(chǎn)活動(dòng)。因此，人類智能以個(gè)體學(xué)習(xí)和邏輯分析的結(jié)果，機(jī)器智能則演進(jìn)為專業(yè)的數(shù)據(jù)生產(chǎn)活動(dòng)加以支撐。這就需要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)待數(shù)據(jù)生產(chǎn)，將加工處理形成的可用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，通過流通利用，有效實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值。

2021年5月24日，工作人員在中國(guó)移動(dòng)貴州數(shù)據(jù)中心機(jī)房?jī)?nèi)巡檢。圖/新華

在“大數(shù)據(jù)+人工智能”得到廣泛應(yīng)用之后，如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的社會(huì)配置和利用，成為各國(guó)試圖破解的制度難題。

正是在這樣的背景下，以數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)使用（消費(fèi)）為核心的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)開始被提出并進(jìn)入上升為各主要經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展戰(zhàn)略。例如，歐盟委員會(huì)在2014年發(fā)布《邁向繁榮數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)》基礎(chǔ)上，于2017年正式提出《關(guān)于構(gòu)建歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)》報(bào)告，開始探索促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和數(shù)據(jù)分享利用的制度。終于在2020年2月正式發(fā)布了《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》。

幾乎在同一時(shí)間，中國(guó)提出數(shù)據(jù)是第五大生產(chǎn)要素。顯然，它應(yīng)當(dāng)被理解為應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)革命，構(gòu)建支撐數(shù)據(jù)智能運(yùn)行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)制度。

數(shù)據(jù)要素化意味著數(shù)據(jù)從不可用數(shù)字記錄轉(zhuǎn)化為可用經(jīng)濟(jì)資源（或稱為數(shù)據(jù)產(chǎn)品）——可為機(jī)器使用——的過程，而數(shù)據(jù)市場(chǎng)化意味著數(shù)據(jù)可社會(huì)化利用，即可為不同主體為不同目的而重用。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)就是構(gòu)建數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通和使用秩序，使數(shù)據(jù)成為支撐數(shù)據(jù)智能的資源，成為新知識(shí)生產(chǎn)方式的原材料。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的寓意在于驅(qū)動(dòng)原始數(shù)據(jù)——生產(chǎn)知識(shí)的原材料——社會(huì)化配置和重用，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略意義在于構(gòu)建數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)秩序。

數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值不能單單從其本身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值衡量，重要是看作賦能整個(gè)社會(huì)，形成新智力能力，提升社會(huì)認(rèn)知能力、智慧決策和行動(dòng)能力的活動(dòng)。在這個(gè)意義上，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)是構(gòu)建數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)來支撐數(shù)據(jù)智能，構(gòu)筑社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，最終賦能整個(gè)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展。

將數(shù)據(jù)作為機(jī)器智能或知識(shí)生產(chǎn)要素，設(shè)計(jì)良好的制度加速可用原始數(shù)據(jù)供給，支撐數(shù)據(jù)智能應(yīng)用，加速知識(shí)生產(chǎn)或智慧行動(dòng)力，是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度要解決的核心問題。這一問題并沒有現(xiàn)成答案，將原始數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟(jì)資源，構(gòu)建其有效利用的秩序是機(jī)器智能出現(xiàn)的新現(xiàn)象與新挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)要素本身獨(dú)特性決定了它不能套用或沿用傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)范式甚或知識(shí)產(chǎn)權(quán)范式來解決它的重用秩序。

這不僅是因?yàn)閿?shù)字形式事實(shí)數(shù)據(jù)易復(fù)制性、易傳輸性，可非排他、非競(jìng)爭(zhēng)性使用，更是在于它的使用具有非消耗性，因使用而不斷產(chǎn)生新的價(jià)值。因此，它本質(zhì)上是適合分享的資源，不適合旨在維護(hù)單一主體排他支配（使用）的財(cái)產(chǎn)權(quán)體制。同時(shí)，又由于對(duì)于原始數(shù)據(jù)加工處理僅僅停留在知識(shí)生產(chǎn)原材料改進(jìn)上，還沒有到達(dá)知識(shí)發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新地步，它也不宜納入知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體制（數(shù)據(jù)智能的創(chuàng)制物則有可能獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)）。

我們需要根據(jù)數(shù)據(jù)特性尋求實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)重用秩序的制度工具。

數(shù)據(jù)的價(jià)值在于流通和使用，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)亦是需求驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)。承認(rèn)數(shù)據(jù)持有者的數(shù)據(jù)使用權(quán)，配以有效的數(shù)據(jù)供需匹配和流通機(jī)制，形成可供不同目的和不同場(chǎng)景的算法或智能工具進(jìn)行運(yùn)算分析處理的數(shù)據(jù)集，即可以形成滿足智能需求的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，為中國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)能。

《意見》創(chuàng)新性地提出“數(shù)據(jù)持有者權(quán)”，是適應(yīng)數(shù)據(jù)特性，實(shí)現(xiàn)這一目的的重要制度工具。但是，如何理解數(shù)據(jù)持有者權(quán)需要突破傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)范式。數(shù)據(jù)持有者權(quán)本質(zhì)上是基于合法生產(chǎn)（處理）數(shù)據(jù)而享有的使用權(quán)。只要合法獲取并改進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值（可用性）并控制數(shù)據(jù)就享有自己使用和提供（或許可）他人使用的權(quán)利。但是我們不能將這種控制絕對(duì)化或長(zhǎng)期化為傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)。這是因?yàn)樵紨?shù)據(jù)屬于事實(shí)數(shù)據(jù)，長(zhǎng)期控制甚或排他控制會(huì)妨礙他人利用事實(shí)數(shù)據(jù)探索或表達(dá)思想甚至進(jìn)入市場(chǎng)的自由。

因而，即使數(shù)據(jù)持有者可以長(zhǎng)期控制，在法律制度上我們也不應(yīng)當(dāng)給予控制者對(duì)后續(xù)使用和收益行為控制的權(quán)利。相反，數(shù)據(jù)持有者將數(shù)據(jù)提供給他人使用，則不再控制數(shù)據(jù)的后續(xù)使用，新的接受者可以獨(dú)立地享有使用數(shù)據(jù)形成的任何成果，成為新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品持有者，享有獨(dú)立數(shù)據(jù)持有者權(quán)（不受前者控制）。這樣，在數(shù)據(jù)流通利用過程中數(shù)據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)者均享有獨(dú)立持有者權(quán)，就為數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、數(shù)據(jù)社會(huì)價(jià)值的最大化實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。

數(shù)據(jù)持有者權(quán)是可以基于事實(shí)來確定的“權(quán)利”范圍，它不需要也不可能清晰地界定出某持有者對(duì)于哪些特定的數(shù)據(jù)享有權(quán)利。這不僅是因?yàn)閿?shù)據(jù)是持續(xù)地生產(chǎn)、組合和匯集的過程中甚至是即采即用，而且因?yàn)閷?duì)事實(shí)數(shù)據(jù)的獲取和使用沒有獨(dú)占性，很難清晰地界定每個(gè)主體擁有的數(shù)據(jù)邊界，也就很難在特定主體與特定數(shù)據(jù)之間建立支配關(guān)系。

因此，數(shù)據(jù)持有者權(quán)本質(zhì)上是非他性使用權(quán)。數(shù)據(jù)持有者權(quán)還需要配合社會(huì)各主體獲得數(shù)據(jù)權(quán)利——通過數(shù)據(jù)持有者的數(shù)據(jù)開放義務(wù)來實(shí)現(xiàn)。這樣的制度設(shè)計(jì)目的是保持?jǐn)?shù)據(jù)可獲取性（開放性），既能夠開啟數(shù)據(jù)流通利用之門，又防范“技術(shù)控制+法律賦權(quán)”可能造成的數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)據(jù)持有者權(quán)是依賴合法的事實(shí)控制和管理來彰顯和實(shí)現(xiàn)的一種利益保護(hù)模式，我們稱之為治理范式。它借助有效的治理手段，以便捷的方式證明其生產(chǎn)和控制數(shù)據(jù)的合法性，以此構(gòu)建數(shù)據(jù)接受者信賴基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)不斷為不同的主體獲取和使用的流通利用目的。

“流通利用”也是中央深改委《意見》關(guān)于數(shù)據(jù)要素利用的關(guān)鍵詞。與其他要素不同的是，數(shù)據(jù)的價(jià)值在于分享，在于更多的人使用。使用即流通，流通即使用。流通利用恰當(dāng)?shù)馗爬ǔ鰯?shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本路徑。無償提供（開放）、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)合作、數(shù)據(jù)交易都是數(shù)據(jù)流通利用方式。

因此，數(shù)據(jù)流通利用并不能等同于數(shù)據(jù)交易，或以金錢為媒介的完全市場(chǎng)化的交易。數(shù)據(jù)可以處理成為標(biāo)準(zhǔn)化可重用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，但很難成為“大眾消費(fèi)品”進(jìn)行市場(chǎng)化交易，因而分散的多種形式數(shù)據(jù)流通將成為數(shù)據(jù)要素社會(huì)化利用主要方式。

因此，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通的關(guān)鍵在于培育和形成為不同行業(yè)、不同用途的數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易提供查詢、匹配、撮合及其交易合規(guī)和安全服務(wù)提供服務(wù)的中介服務(wù)提供者。

編輯：郭麗琴