張寒

2022年是國企改革三年行動的收官之年。

當前，中國國企發(fā)展日益規(guī)范且不乏亮點，混合所有制改革的諸多成功案例也一直為人們所稱道。根據(jù)國資委公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021年進入世界500強的國有企業(yè)從2012年的65家增長到96家，在船舶、鋼鐵、能源、建筑、水運、裝備制造等領(lǐng)域，打造了一批具有較強競爭力的行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)。

過去十年，中國國企改革的頂層設(shè)計路徑清晰可見。黨的十八大以來，中央作出戰(zhàn)略布局，出臺了國企改革“1+N”政策體系，為新時代國企改革搭建了“四梁八柱”。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會召開會議，審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》。

然而，針對后續(xù)國企改革的主要著力點和切入點，也有研究數(shù)據(jù)顯示，與民企相比，部分國企經(jīng)營指標尚待提升優(yōu)化，少數(shù)國企業(yè)績表現(xiàn)不盡如人意。例如，相比2014年，2020年全國國企資產(chǎn)規(guī)模上升了1.3倍，不過，營業(yè)總收入只增加了32%，利潤總額也僅增加了41%，收入和利潤增長速度明顯低于資產(chǎn)和負債規(guī)模的增長速度。

未來，中國怎樣發(fā)力提升國企活力和效率？國企改革如何向縱深推進？就這些議題，《財經(jīng)》記者專訪了盤古智庫學(xué)術(shù)委員、中國人民大學(xué)教授鄭志剛。

過去幾年，中國的國企改革圍繞《國企改革三年行動方案》，并以此為抓手，完成了一系列配套工作。比如，對國企進行公司制改造、引入民間資本作為戰(zhàn)投、通過并購重組進行產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化等，國企經(jīng)營機制、公司治理制度等方面都有了較大改善，帶來了許多新變化和新氣象。

現(xiàn)在改得好的國有企業(yè)有不少。譬如，中國聯(lián)通改制以后，許多專家一致評價，混改挽救了中國聯(lián)通。其中很重要的一點，是聯(lián)通引入了包括百度、阿里巴巴和騰訊在內(nèi)的戰(zhàn)投，在董事會里面形成了什么格局呢？就是戰(zhàn)投超額委派董事的局面，給予戰(zhàn)投更多話語權(quán)，形成了好的制衡結(jié)構(gòu)，進而形成自動糾錯機制。所以說，引入戰(zhàn)投之后，聯(lián)通的整體氣質(zhì)發(fā)生了變化。

另外，在國資監(jiān)管鏈條的改革上，也可以看到改得相對比較好的地方，比如天津。天津國資委下面成立了數(shù)家大型國有資本投資運營公司，把原來天津市國資委下屬的產(chǎn)業(yè)集團放到了這些國有資本投資運營公司下面。原來天津國資委是直接去管這些產(chǎn)業(yè)集團的，現(xiàn)在中間引入了投資運營公司，使得它們成為投資運營的實體，形成了更加符合管資本鏈條。未來天津國資委通過這幾家國有資本投資運營公司履行出資人的權(quán)利，以此來參與國企產(chǎn)業(yè)集團管理，類似的構(gòu)架值得參考。

雖然目前已經(jīng)涌現(xiàn)出許多國企改革的成功案例，但是看起來比較多的成功案例其實主要還是并購重組、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，或者說是突出主業(yè)。但是在制衡的股權(quán)構(gòu)架方面，國企改革成功的例子不是很多。

國企混改的核心內(nèi)容是要改股權(quán)結(jié)構(gòu)，這是公司制度安排的基礎(chǔ)，但是很多國企的改革沒有改最核心的內(nèi)容，也就是說，股權(quán)結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)容不是太多，更多做一些經(jīng)營層面的改善和改良，比如說突出主業(yè)、抓大放小、一些副業(yè)的社會化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化等，這也是過去幾年的客觀情況。

首先，中國在2013年國企改革之初提出來，未來要從“管企業(yè)”變成“管資本”，那么，更加實質(zhì)性的變化還有待未來進一步的落實。

其次，涉及到國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的改革，這是國企改革面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。其中突出的問題是大型產(chǎn)業(yè)集團轉(zhuǎn)型問題，很多國企以產(chǎn)業(yè)集團結(jié)構(gòu)形成龐大的資本系族。這些資本系族的總部“管人管事管企業(yè)”，但是未來希望能夠把產(chǎn)業(yè)集團總部轉(zhuǎn)型成國有資本投資公司，從而建立起“管資本”的鏈條。這涉及到很多產(chǎn)業(yè)集團轉(zhuǎn)型問題，如何來平衡利益相關(guān)方？如何來讓它們體面退出、進行轉(zhuǎn)型？這是下一步國企改革里面非常大的挑戰(zhàn)。

縱觀全球國企改革領(lǐng)域，有不少可供中國借鑒的模式和成熟的方案。最近幾年，尤其是疫情期間，新加坡的經(jīng)濟活力給人們留下非常深刻的印象，其中很重要的原因是新加坡國有資本是以淡馬錫方式來運營的。淡馬錫模式的核心是引入盈利動機明確的民營資本，為國企完善公司治理提供平臺。國企有“所有者缺位”的問題，這是大家都承認的?！八姓呷蔽弧眴栴}怎么解決？就是利用民營資本在國企治理方面的鞭策。民營資本是要賺錢的，所以它有激勵來推動好的治理構(gòu)架。然后國資在此過程中利用民資的鞭策，形成制衡的構(gòu)架和綜合性的機制。

當然現(xiàn)在很多人提出來，新加坡是小國，中國未來可能不是成立一家淡馬錫，而是成立N家淡馬錫。由于中國國有資本規(guī)模很大，未來可以形成N家淡馬錫的構(gòu)架，然后以這樣的方式來推動國資管理體系從原來的“管企業(yè)”到“管資本”的實質(zhì)性轉(zhuǎn)化。

未來核心的問題是，N家淡馬錫來自于哪里？可以依賴于目前的產(chǎn)業(yè)集團基礎(chǔ)，但是核心還是要把原來的產(chǎn)業(yè)集團總部轉(zhuǎn)成國有資本運營公司，然后實現(xiàn)“管資本”的邏輯，我覺得這可能是下一步國企改革的方向。只有這樣，國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度才能建立起來，才能像新加坡的淡馬錫一樣，更加充滿活力。

我們要從歷史的眼光去看待國企產(chǎn)業(yè)集團的演進。很多產(chǎn)業(yè)集團脫胎于一些早期的國家部委。改革開放早期，對這些部委做調(diào)整，把它們進行企業(yè)化，然后這些企業(yè)下面有大大小小的子公司，比如部分央企產(chǎn)業(yè)集團的子公司數(shù)量超過了3000家。那么這些產(chǎn)業(yè)集團總部對分公司和子公司就是“管人管事管企業(yè)”，而不是“管資本”。

未來，其實是要通過“管資本”的方式，將產(chǎn)業(yè)集團總部轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y者，可以對子公司和分公司委派股東，主要的訴求通過在董事會相關(guān)議案的提出中進行落實。對于經(jīng)理人聘任通過市場化的遴選，而不是總部直接派一個人就可以了?？偛靠梢晕纱蠖?，但是經(jīng)理人的選擇要通過董事會聽證委員會，以此來完成聘任。還有包括薪酬制度改革等，應(yīng)該逐漸還原到每個公司的實際經(jīng)營層面，讓董事會根據(jù)經(jīng)營狀況靈活制定適合本企業(yè)發(fā)展的薪酬制度。

如果產(chǎn)業(yè)集團總部逐步把上述權(quán)力下放，下放的背后其實更多的是權(quán)利回歸。這些子公司、分公司的企業(yè)董事會能夠根據(jù)當?shù)匦畔?，圍繞治理環(huán)節(jié)作出安排，更多是權(quán)利的回歸而不是簡單的授權(quán)。產(chǎn)業(yè)集團總部下面的子公司和分公司就成為總部投資的市場化公司，然后這些子公司、分公司建立完善的內(nèi)部治理制度，比如聘請外部董事、子公司引入民營資本，形成制衡的股權(quán)構(gòu)架，這些都是應(yīng)有之義。

現(xiàn)在個別央企產(chǎn)業(yè)集團的官僚化、行政化傾向依然很嚴重。如果能夠?qū)嵤┥鲜龈母锎胧@些不良傾向就能逐漸改善。當然，現(xiàn)在主要的阻力在于，很多人不愿意做這樣的改革，改革肯定需要“啃硬骨頭”。一旦產(chǎn)業(yè)集團轉(zhuǎn)型以后，可以預(yù)見，產(chǎn)業(yè)集團下面的子公司和分公司就會按照市場化的原則來組織生產(chǎn)經(jīng)營。

目前，“管資本”的提法出現(xiàn)多年了，但是在實踐中面臨的阻力重重。特別是最近幾年，國資潛在的或者隱性的制度優(yōu)勢依舊很明顯，所以很多人想維持現(xiàn)狀而不想改變，已經(jīng)產(chǎn)生了改革的惰性。

第一，改革涉及到利益的重新分配，所以不可避免地會觸動產(chǎn)業(yè)集團的蛋糕，這需要很大的改革魄力和決心。中國要形成共識，只有實現(xiàn)從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)化，才能提高國有企業(yè)效率、轉(zhuǎn)化經(jīng)營機制，國有企業(yè)才能成為真正的現(xiàn)代企業(yè)。

第二，要靠相關(guān)政策的大力推動，國企改革是一場革命，現(xiàn)在需要重視比較多的是授權(quán)機制，要把權(quán)力下放，其實這不是簡單的授權(quán)問題，而是把原本屬于國有企業(yè)子公司或者分公司的權(quán)利歸還給這些公司。

第三，如何通過員工持股計劃等激勵機制的有效設(shè)計，來調(diào)動各方面的改革參與熱情，這也可能是未來改革的重要方面。

第四，國企改制以后，要為部分產(chǎn)業(yè)的進和退提供相對比較寬松的市場環(huán)境，這不僅是民營企業(yè)存在的問題，國企也會面臨這樣的問題。所以，未來營商環(huán)境是至關(guān)重要的。

總的來講，通過上述幾方面挑戰(zhàn)的共同突破，最終營造出理想的營商環(huán)境。這樣的環(huán)境是競爭中性的，所有制的痕跡并不多。競爭中性是中國做出過的承諾。通過上述改革，將國有企業(yè)納入現(xiàn)代企業(yè)制度的框架中，然后按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)則去經(jīng)營和管理國企，實現(xiàn)應(yīng)有的效益。國有企業(yè)也成為國民經(jīng)濟中相關(guān)產(chǎn)業(yè)的主要成分，為國民經(jīng)濟、國計民生作出應(yīng)有貢獻，形成非常良性的循環(huán)。

現(xiàn)在中國經(jīng)濟面臨下行壓力，通過國企改革可以釋放空間：一方面為民營經(jīng)濟發(fā)展提供空間，另一方面通過國有企業(yè)改制和一系列的改革，釋放國企的活力，進而實現(xiàn)民營經(jīng)濟和國有經(jīng)濟的共同發(fā)展。

作為國企觀察者，我有時候仍感到憂心。中國在2013年提出了很好的改革藍圖和對混改的頂層設(shè)計，現(xiàn)在看起來藍圖中的很多規(guī)劃還沒有實現(xiàn)，未來還有很長的路要走。

最實質(zhì)性、最根本的改革，就是圍繞制衡的股權(quán)構(gòu)架，進而形成一個內(nèi)在的自動糾錯機制。最近幾年發(fā)生了很多的問題，比如北大方正、中國華融等國企，出現(xiàn)了一些問題，其背后都是治理問題，由于治理失衡導(dǎo)致沒有辦法對內(nèi)部人形成有效的制衡。

我認為每家產(chǎn)業(yè)集團未來都應(yīng)當轉(zhuǎn)型成為淡馬錫，成為出資方，對它的子公司或者分公司進行管理。產(chǎn)業(yè)集團總部轉(zhuǎn)型成為資本運營投資公司以后，可以委派董事到子公司和分公司，根據(jù)出資比例，再通過混改引入其他民資。民資可以超額派董事，民資的董事進來以后，在很多問題上會形成制衡的構(gòu)架。

同時，總部不能直接任命下屬公司的董事長，只能通過提名方式，通過股東代表大會來體現(xiàn)利益訴求。這樣才叫“管資本”。所以未來的產(chǎn)業(yè)集團總部層面的規(guī)模要大大縮小，不需要那么多人，在這個層面不需要外部董事，只在子公司層面才需要引入外部董事，因為子公司是個經(jīng)營實體，需要相對獨立作出經(jīng)營決策的董事會。

現(xiàn)在很多國企在產(chǎn)業(yè)集團總部層面引入外部董事，其實應(yīng)該在子公司的實體經(jīng)營層面引入外部董事。這樣改革以后，集團總部就逐漸萎縮，變成股權(quán)投資機構(gòu)和資本運營公司，然后再根據(jù)子公司和分公司的經(jīng)營情況，進行增持或者減持，考察是否達到了預(yù)期標準。利用這樣的方式來“管資本”，而不再是“管人管事管企業(yè)”。

“假混改”的形式很多，比如說，以前在鋼鐵行業(yè)，一家鋼鐵企業(yè)原來是國企，現(xiàn)在又把另外一家鋼鐵行業(yè)的國資也引進來，但事實上，這兩個國企都是“所有者缺位”的。在混改的早期，一些地區(qū)為了完成混改的政策性任務(wù)，先把民資引進來，引進來以后按照私下達成的協(xié)議，過一兩年又退出去了，這種例子也不少。

檢驗混改是不是真正混改的標準，就是看能否形成制衡的股權(quán)構(gòu)架，能否實質(zhì)性推動經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，比如說，有無員工持股計劃，是否制定靈活多樣的激勵政策，有沒有賦予民資背景的戰(zhàn)投相應(yīng)的股東地位和股東應(yīng)有權(quán)益，等等。如果混改過程中，連民資戰(zhàn)投的地位都沒有得到應(yīng)有承認或者尊重，那么混改很難成功。

以天津的鋼鐵行業(yè)為例，曾經(jīng)走過很多的彎路，早期為了合并而合并，把四家國有企業(yè)合并以后，很快就形成了一家中國的500強企業(yè)。但是幾年的時間就爆發(fā)出問題，這說明如果靠短期并購來解決國企混改問題，是沒有辦法一勞永逸的。之后天津鋼鐵行業(yè)引入了民營資本，重新做混改，才取得了成功。

理論上我們現(xiàn)在推出了國企分類改革，近年來，中央企業(yè)集團層面和子企業(yè)按照商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類三個類別全面完成功能界定與分類。各地也都結(jié)合實際基本完成了國有企業(yè)的功能界定與分類。

如果國企是屬于技術(shù)代理行業(yè)的，比如中國聯(lián)通，就要保持國有控股。但反過來講，如果是處于競爭性領(lǐng)域，其實是鼓勵國企退出的，國資主動把一些控制權(quán)放棄，這種例子也有，但是應(yīng)該講，近幾年步伐變小了。

一個原因就是民營經(jīng)濟參與國企混改的內(nèi)在激勵變得不足，尤其是最近幾年，觀望情緒濃重，另外也跟民營經(jīng)濟本身由于疫情等客觀原因，發(fā)展狀況不好有關(guān)系，所以原來有些民企愿意進來參與混改，現(xiàn)在基本上就不進來了。

另一個原因，跟政府環(huán)境有關(guān)系，一些地方還沒有嚴格遵循2013年提出來的國有企業(yè)改革頂層設(shè)計和改革開放以來形成的深刻共識，最后導(dǎo)致有時候我們不愿意看到的結(jié)果。

是的，中國還沒有實現(xiàn)競爭中性。現(xiàn)在中國面臨著大國競爭和地緣政治沖突等問題，其實背后跟什么有關(guān)系呢？當年中國承諾營造公平的新環(huán)境，其中一個目標就是實現(xiàn)競爭中性，那么未來在中國，所有制差異要消失。切實推進國企混改，一方面需要碰硬，建立從“管企業(yè)”到“管資本”的監(jiān)管體系。另一方面，圍繞國企和民企的競爭中性地位，其實我們也要做系統(tǒng)性的反思，把民企像國企一樣看待，都看成是自家的孩子，讓國企和民企去公平競爭，通過效率的方式來決定它的生存。

中國經(jīng)濟未來的希望在什么地方？第一就是新經(jīng)濟，也就是我們現(xiàn)在講的數(shù)字經(jīng)濟，可以帶動新興產(chǎn)業(yè)，這是增量的一塊。第二，在存量這一塊，我認為，非常大的抓手就是國企改革。通過國企改革把民營經(jīng)濟發(fā)展空間充分釋放，同時把原來的國有企業(yè)盤活，把它的效率激發(fā)出來。這樣國企和民企的活力都被調(diào)動起來。

我們要看到，現(xiàn)在的進展距離2013年的國企混改頂層設(shè)計或者最早的國企混改初衷依然有差距，下一步的挑戰(zhàn)不小。

實際上現(xiàn)在有兩類企業(yè)是金融機構(gòu)所青睞的。一類是國企，因為國企往往有政府的擔保，存在預(yù)算約束軟化的問題。另外一類青睞對象是大型民企。但是大型民企的問題是可能會形成資本系族，內(nèi)部企業(yè)互相擔保，從而形成了隱性的互相擔保格局。如果中國能夠通過混改實現(xiàn)競爭中性，那么金融機構(gòu)更多根據(jù)企業(yè)經(jīng)營狀況、擔保和業(yè)務(wù)發(fā)展能力來提供授信，這樣金融資源的應(yīng)用配置也就更加有效率、更加公正客觀，會形成良性的資源配置和循環(huán)，這是我們都愿意看到的結(jié)果。

國企改革表面上看是企業(yè)組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變，背后則涉及到市場機制、資源配置效率改善等問題。如果說國企改革做好了、理順了，其實對于中國市場經(jīng)濟整體的資源配置效率改善都是有幫助的，金融機構(gòu)會選擇那些真正有效率的企業(yè)，無論是民企還是國企。

就是國企和民企身份的差別消失了。消失以后，所謂的一些天然的行業(yè)壟斷、天然的政府隱性背書就逐漸消失了，就為不同所有制企業(yè)營造公平的營商環(huán)境和公平競爭的舞臺。

這個問題確實跟行業(yè)壟斷有一定的關(guān)系，因為很多資源都是不可再生的，打破資源性行業(yè)的壟斷怎么做呢？可以采用拍賣方式，比如，當年英國電信行業(yè)改革采納了經(jīng)濟學(xué)家設(shè)計的拍賣方案，拍賣以后四家公司來承擔運營，拍賣本身也為英國提供了很多的財政資源，同時讓英國電信整體欣欣向榮、充滿活力。

編輯：王延春