張寒

黨的二十大報告提出，健全宏觀經(jīng)濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，加強財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合，著力擴大內(nèi)需。健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。

當前，業(yè)內(nèi)公認的是，過去十年中國財政領(lǐng)域的各項改革成效顯著、不可或缺，也必將對下一步的財政穩(wěn)健運行，乃至經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生不可低估的深遠影響。

近日，曾任中國財政科學研究院副院長的白景明對《財經(jīng)》記者全面、深入梳理了過去十年中國在財政體制、預算管理制度、稅制等方面的主要改革成效，以及保持財政領(lǐng)域平穩(wěn)施策對于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的積極作用。

只有牢牢把握過去五年工作和新時代十年偉大變革的重大意義，才可以更好地預見未來，更從容地闊步前行。過去十年，根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，財稅界多年的改革努力已結(jié)出累累碩果，完成了黨的十八屆三中全會確定的基本建立現(xiàn)代財政制度的總體改革任務，更是為接下來的更深層次改革奠定了堅實基礎。無疑，歷經(jīng)重重磨礪的中國財政事業(yè)前景利好，未來可期。

通過對過去十年財政改革的分析，可以看出，之所以到目前為止，中國財政的運行整體穩(wěn)健，與過去十年來財政領(lǐng)域大刀闊斧的全方位改革是密切相關(guān)的，這也在一定程度上促進整體經(jīng)濟發(fā)展取得了良好成果。

當前，中國各區(qū)域和地方財政運行穩(wěn)健。過去十年中國經(jīng)濟運行平穩(wěn)，年均增速超過6%，這對財政收入的正常增長起到了托底作用。尤其是在過去幾年大幅度減稅降費的狀況下，財政收入仍然保持正常、合理增長，十三五期間一般公共預算收入總量達88.8萬億元，比“十二五”增長38%，各級政府可用財力逐步增加。由此，也保證了區(qū)域和地方財政在既定標準條件下，能夠有效地應對剛性支出需求的持續(xù)擴張。

其一，我們要看到，財政運行穩(wěn)健跟中國有效深化財政體制改革是密不可分的。其中最為關(guān)鍵的是中央和地方財政關(guān)系改革不斷深化，從根本制度上保證了區(qū)域和地方財政運行的穩(wěn)健。

過去十年，中央和地方財政關(guān)系的改革進一步深化，辦成了許多年想辦卻沒有辦成的事情。比如說，在中央和地方財力與事權(quán)相匹配方面，初步建立了相對完整的制度體系，明晰了中央和地方的財政事權(quán)。哪些財政事權(quán)是中央一家擔的，哪些是地方一家擔的，哪些是共同財政事權(quán)？把事權(quán)劃分的問題解決了，也就為解決財力匹配問題創(chuàng)造了必要條件，并為將來的改革和發(fā)展打下了良好基礎。只有建立起合理的財力和事權(quán)劃分制度，才能實現(xiàn)中央和地方的財力協(xié)調(diào)。

尤為值得提及的是，對中央和地方的共同財政事權(quán)的財力匹配建立了明確的制度規(guī)定。涉及的領(lǐng)域包括教育、環(huán)境保護、交通、文化、衛(wèi)生健康、社會保障等，囊括了大部分基本公共服務。

具體做法是在核定相關(guān)基本公共服務保障全國托底性支出標準的基礎上，明確規(guī)定中央和地方各自承擔的支出比例。對中西部地區(qū)，中央承擔超過50%的支出責任，以保障全國基本公共服務均等化戰(zhàn)略的推進。要看到，中國政府的財政事權(quán)，大部分是中央和地方共同承擔的財政事權(quán)。解決了這方面的財力匹配問題，也就解決了大部分中國的基本公共服務均等化財力保障問題。這是國家長治久安的基本條件，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎條件。

其二，中國進一步完善轉(zhuǎn)移支付體系。過去十年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷放大，今年達到9萬多億元，創(chuàng)歷史新高，去年達到8.3萬億元。這對地方財政運行的穩(wěn)健性起到了重要的支撐作用。過去十年，中國還全面整合了轉(zhuǎn)移支付資金，大幅度壓縮專項轉(zhuǎn)移支付占比，一般性轉(zhuǎn)移支付占中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額的比重已近90%，中央對地方共同財政事權(quán)、轉(zhuǎn)移支付占一般性轉(zhuǎn)移支付的比重高達60%。

在完善轉(zhuǎn)移支付體系的同時，中國建立了轉(zhuǎn)移支付資金直達機制，解決了財政資金的精準落位和及時落位問題。必須指出，如果沒有精準落位和及時落位，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模再大，財政政策也不會產(chǎn)生預期乘數(shù)效應和邊際效應。過去沒有建立資金直達機制時，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模雖然不斷擴大，但資金沉淀和資金使用錯位、挪位等問題卻在同步加大?，F(xiàn)在資金直達、一竿子捅到基層，從制度上壓縮了資金滯留和挪用的空間，有效解決了政策效應擴散的及時和準確問題。

其三，財政體制改革一定程度上解決了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題。過去十年針對中央和地方財政關(guān)系的一些改革，實際上是從提供區(qū)域基本公共服務均等化資金保障切入，解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

黨的十九大報告指出，中國的基本矛盾是發(fā)展的不平衡不充分與人民對美好生活的需要之間的矛盾。發(fā)展不平衡不充分的突出表現(xiàn)之一就是區(qū)域財源的分布高度不平衡與基本公共服務均等化之間的矛盾。過去十年，省際間的一般公共預算收入差距總體上呈減少勢態(tài)，但東部與中西部之間的差額絕對額仍然不可小視，收入大省如廣東、江蘇、浙江、山東、上海在7000億-1.4萬億元之間，但中部省份在2000億-4000億元之間，西部的大部分省份則在1000億-2000億元之間。

這種差距實際上表明的是各省基本公共服務保障自有資金能力的差距。對此，如果中央不干預，就會出現(xiàn)同為一國公民，但享受的基本公共服務水平特別是憲法賦予的權(quán)利如受教育卻千差萬別的情況。這與中國特色社會主義的本質(zhì)特征是不相容的。財政體制改革恰恰解決了這種發(fā)展不平衡不充分問題，使經(jīng)濟發(fā)展和財力水平不同的省份在基本公共服務水平上的差距大幅縮小，特別是確保了經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后省份的人享受到了持續(xù)提高標準的托底水平的基本公共服務。

現(xiàn)階段，一些經(jīng)濟欠發(fā)達省份的財政收入加上中央轉(zhuǎn)移支付以后，一般公共預算人均支出甚至超過經(jīng)濟發(fā)達省份。比如2021年內(nèi)蒙古人均一般公共預算支出超過廣東3870元，吉林、黑龍江、貴州三省超過山東。顯然，財政體制改革對中國實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略起到了重要支撐作用，使中國把協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展理念切實轉(zhuǎn)化為社會公眾看得見、摸得著的公共福利。

2022年5月12日，納稅人在福州市臺江區(qū)稅務局辦稅服務廳辦理涉稅事項。圖/中新

我同意這一判斷，中國的現(xiàn)代預算制度已經(jīng)初步建立。根據(jù)黨中央建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度的要求，過去十年預算管理改革強力推進，時至今日績效管理已貫穿到預算全過程，中國的財政運行全方位透明、財政支出標準體系逐步健全。這些改革極大地提高了財政資金使用的規(guī)范性，提升了財政資金的使用效率，從而也就放大了財政政策效應。

目前預算編制和預算執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)，都貫穿了績效管理。在預算編制環(huán)節(jié)，重大項目支出要設定完整的績效目標，而且財政部門要對此進行評價，以決定是否同意立項。然后在批復預算時，績效目標隨同一起下達。批下來以后，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，按此來核批資金。最后還有一個環(huán)節(jié)，就是預算績效的評價以及對評價結(jié)果的運用。

隨著改革的深入，預算績效管理覆蓋的資金越來越多，從原來的一般公共預算資金中的項目支出，擴展到了部門整體支出，現(xiàn)又覆蓋到政府性基金、債務資金。目前，社會保險資金預算也在建章立制，開始實行績效管理。預算績效管理不是掛在墻上的章程，績效評價結(jié)果也不是放在桌面上供參閱的報告，而是與各預算單位財政資金使用量直接掛鉤的決策依據(jù)。也就是說，績效管理已與各預算單位的支出預算相連接，績效評價結(jié)果運用已成為倒逼預算管理改革深化的重要手段。

在財政透明度方面，中國財政透明度已經(jīng)大幅度提升，并將財政透明度的要求寫入了《預算法》。2015年，隨著新的《預算法》實施，財政透明度也實現(xiàn)了法定，這是一個根本性變化，即法律規(guī)定了財政必須透明?！额A算法》對財政怎么實現(xiàn)透明規(guī)定了內(nèi)容、時間、范圍，而且還建立了追責機制，這些都已經(jīng)得以落實。財政部也不定期開展財政預算透明度評價，根據(jù)各省的實際情況，該追責的也都進行了追責。

根據(jù)《預算法》的要求，財政透明重在實現(xiàn)數(shù)據(jù)、基礎信息、績效情況的全透明?，F(xiàn)在中央財政不僅定期公布財政收支總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，而且每個部門的支出也都詳細公布。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付多少，全部是透明公開的，而且給每個省多少也都公布。同時，中央財政批給各省的一般債和專項債額度也向全社會公布。

在數(shù)據(jù)公開和基礎信息公開過程中，我們要注意，不同部門在公布信息數(shù)據(jù)和預算金額的時候，部門的職能是什么，工作目標是什么，人員機構(gòu)的基本情況是什么，支出政策是什么，全都向社會公示。另外，“三公”以專項報告形式對外披露，以回應社會關(guān)切。

總之，政府已做到了“不透明是例外”。財政整體的預算透明度已經(jīng)相當高，實際上已成為全過程民主的一項內(nèi)容，為社會公眾有序參政議政創(chuàng)造了條件，更為社會公眾監(jiān)督財政資金使用提供了信息依據(jù)。

應該說，過去十年的稅制改革是“啃硬骨頭”的深層次改革，初步建立起了有利于社會公平的現(xiàn)代稅收制度，具體而言，有三個比較突出的特點。

一是范圍廣。大約有十多個稅種進行了改革，包括增值稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅、消費稅、環(huán)境稅等。這些改革大多屬于深層次的稅制要素整合，形成了新的稅負結(jié)構(gòu)，也調(diào)整了整體稅收結(jié)構(gòu)。比如，目前直接稅收入占稅收總額比重已提升到近30%。

二是初步實現(xiàn)了稅收法定。稅收法定是大家一直在呼吁的，當前，中國已經(jīng)初步實現(xiàn)了稅收法定，大部分稅種都已立法。稅收法定提高了稅收的權(quán)威性，優(yōu)化了稅收征管環(huán)境，也為市場主體遵從稅制提供了依據(jù)。

三是減稅力度大。過去十年，中國的稅制改革是減稅性改革，減稅力度非常大，單是增值稅和個人所得稅減稅合計就達到數(shù)萬億元。同時，中國的稅制改革實現(xiàn)了精準發(fā)力和超前發(fā)力。

超前發(fā)力是指根據(jù)對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的把握，對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢進行了前瞻性科學研判，黨中央決定提前實施改革，推出減稅政策。實際上，中國的減稅政策比西方國家都早，減稅大動作推出也更早。2010年以后，中國就開始了增值稅的改革，黨的十八大以后，改革力度不斷加大，范圍持續(xù)拓寬。

2016年以后，當中國面臨的經(jīng)濟下行壓力不斷加大之時，中國已經(jīng)超前優(yōu)化了營商環(huán)境，減輕了市場主體的名義稅負，并且在應對實施上強調(diào)精準發(fā)力。

比如說，中國財政政策的重要發(fā)力點在于實體經(jīng)濟，對制造業(yè)和小微企業(yè)給予重點支持，既解決了實體經(jīng)濟發(fā)展和小微企業(yè)的幫扶問題，又解決了穩(wěn)就業(yè)問題，同時強調(diào)促消費。又比如，個人所得稅改革的突出效果就是增強了居民消費能力。

顯然，稅制改革的落點非常精準，值得給予肯定。進一步說，過去十年，中國年均經(jīng)濟增長率穩(wěn)定在6%的水平。實體經(jīng)濟不斷壯大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重不斷提升，消費對經(jīng)濟增長貢獻率持續(xù)提高，產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈更加完整，與減稅對投資、消費以及創(chuàng)新的拉動關(guān)系相當密切。

今后中國將繼續(xù)向第二個百年奮斗目標進軍。剛剛閉幕的具有里程碑意義的黨的二十大，指明了前進方向，確立了行動指南，提出了實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的宏偉藍圖。穩(wěn)住經(jīng)濟大盤事關(guān)實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。財政政策是穩(wěn)住經(jīng)濟大盤的主要政策手段之一。

從國內(nèi)外復雜多變的經(jīng)濟形勢和前期政策效應持續(xù)擴散角度看，未來一段時間有必要繼續(xù)實行積極的財政政策。這一政策的基調(diào)應是助力實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，切入點應是擴大消費和投資，并優(yōu)化兩者的結(jié)構(gòu)，發(fā)力點應是保民生、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)預期。

進一步講，運用財政政策穩(wěn)住經(jīng)濟大盤，必須充分考慮如何實現(xiàn)14億人整體邁入現(xiàn)代化的國策，怎樣實現(xiàn)全國人民共同富裕，采用什么方式實現(xiàn)人與自然和諧共生。具體來講，今后擴大財政支出，要繼續(xù)加大向提高基本民生保障水平傾斜的力度，尤其要加大社會保障和就業(yè)、“雙碳”戰(zhàn)略、衛(wèi)生健康等支出。運用稅收政策穩(wěn)增長，仍需聚力創(chuàng)新、調(diào)節(jié)收入分配。

運用財政政策穩(wěn)住經(jīng)濟大盤，必須繼續(xù)堅持系統(tǒng)思維和底線思維。系統(tǒng)思維是指要進一步增強財政政策與貨幣政策之間的協(xié)調(diào)性，優(yōu)化支出政策與稅收政策之間的關(guān)系，有效連接財政政策與社會政策的著力點，加強財政政策對各領(lǐng)域改革的支撐力度。底線思維是指實施財政政策必須確保不發(fā)生系統(tǒng)性風險，要把政策成本壓到合理的臨界點。要把控制財政風險做到實處。

編輯：王延春