●葉 青

一、積極財政政策的提出與演變

1978 年改革開放以來，“積極財政政策”可以說是財政領域一個極其重要的關鍵詞。積極財政政策的不斷實踐、探索，形成了豐富的現(xiàn)代財政理論體系，中國特色社會主義市場經濟條件下的財政分配體系越來越完整、有效。

從內容來看，積極財政政策分為三個階段。

（一）第一階段：1998—2004 年

1998—2004 年第一輪積極的財政政策以支出擴張為主，通過基建發(fā)力擴大總需求對沖亞洲金融危機、特大洪澇災害沖擊，穩(wěn)定經濟大盤、社會大局。

1997 年6 月， 一場金融危機在亞洲爆發(fā)，這是繼20 世紀30 年代世界經濟大危機之后，對世界經濟有深遠影響的又一重大事件。這次金融危機反映了世界和各國的金融體系存在嚴重缺陷，暴露出許多問題，值得反思。從財政角度來看，具體表現(xiàn)為政府稅收困難，財政危機與金融危機相伴。 因此，從1998 年起我國開始實施以積極財政政策為核心的一系列宏觀調控措施，包括增發(fā)國債、擴大內需、促進出口、加強基礎設施建設。 從財政赤字情況來看，1998 年的赤字為980 億元，1999 年幾乎翻了一番，達到1797 億元，2002 年達到2098 億元， 財政赤字占GDP 的比重從1998年的1.14%提高到了2000 年的2.6%，2002 年財政赤字占GDP 的比重也接近2.6%。

（二）第二階段：2008 年 11 月—2012 年

2008 年年底到2012 年是持續(xù)時間最短、對經濟的直接刺激效果最強的一輪積極財政政策，在支出端與收入端共同發(fā)力，主要以結構性減稅降費、基建帶動4 萬億投資穩(wěn)經濟，但也導致了地方隱性債務快速擴張等問題。

第二輪積極財政政策于2008 年11 月開始實施。 當時面對不斷蔓延的國際金融危機，國務院推出了十項舉措，加快民生工程、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和災后重建， 計劃在2009—2010 年完成4 萬億的投資規(guī)劃，以擴大內需；到2009 年一季度，4 萬億投資規(guī)劃主要投向民生工程、基礎設施建設、節(jié)能減排、技術改造以及地震災區(qū)恢復重建等內容。 其中，包括鐵路、公路、機場、水利等在內的基礎設施約在1.5 萬億元， 再加上民生工程以及汶川大地震重點災區(qū)的恢復重建、基礎設施建設相關的投資， 將近3.3 萬億元；2011 年強調 “繼續(xù)實施積極的財政政策”；2012 年提出“把握好穩(wěn)中求進的工作總基調”“實施積極的財政政策”。

從1999 年到2009 年的十年，是中國改革開放的第三個十年， 這是中國經濟高速發(fā)展的十年，也是財政政策從積極到穩(wěn)健、又從穩(wěn)健到積極的一個輪回。 這十年財政政策的演變研究，給我們帶來一個深層次的問題：積極財政政策對于中國這樣一個發(fā)展中大國來說是否需要持續(xù)實行？ 筆者認為，積極財政政策應該更積極，且積極財政政策不僅應表現(xiàn)在擴大財政支出方面，還應表現(xiàn)在減稅減負方面。

（三）第三階段：2013 年至今

從2013 年實行至今的積極財政政策是持續(xù)時間最長的一輪， 其面臨的宏觀環(huán)境是三期疊加、新常態(tài)、新時代，實施目標除了穩(wěn)增長的總量效果，更側重推動結構性改革、優(yōu)化營商環(huán)境、防范化解風險。收入端從結構性減稅降費轉向全面減稅降費，支出端逐步由基建轉向民生。

在這一階段中，2013 年強調 “緊緊圍繞主題主線，堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，繼續(xù)實施積極的財政政策”；2014 年進一步強調“堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新，繼續(xù)實施積極的財政政策”；2015年提出了“堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新，繼續(xù)實施積極的財政政策并適當加大力度”；2016 年進入“十三五”之后，提出了“繼續(xù)實施積極的財政政策并加大力度”，比2015 年的“適當加大力度”更上一層；2017 年更是提出 “財政政策要更加積極有效”；2018 年，財政政策的表述轉變?yōu)椤胺e極的財政政策取向不變，要聚力增效”；2019 年財政政策定調為“積極的財政政策要加力提效”。

2015 年以來， 我國經濟進入了一個新階段，主要經濟指標之間的聯(lián)動性出現(xiàn)背離，經濟增長持續(xù)下行與CPI 持續(xù)低位運行，居民收入有所增加而企業(yè)利潤率下降， 消費上升而投資下降等。2016 年1 月26 日， 習近平總書記在中央財經領導小組第十二次會議中強調，供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發(fā)展思想。 供給側結構性改革表現(xiàn)為“三去一降一補”。 即“去產能”，淘汰實體經濟的落后過剩產能；“去庫存”， 即減少房地產行業(yè)的庫存；“去杠桿”， 即降低政府的負債水平；“降成本”， 即降低實體經濟企業(yè)的成本；“補短板”，即在一些被忽視或滯后領域增加有效供給。

這一階段中，減稅降費成為積極財政政策的主基調。 一系列新的稅收優(yōu)惠措施從2022 年4月1 日起正式實施，2016 年至2022 年我國累計減稅降費規(guī)模將超10 萬億元。

二、積極財政政策的當下特征

（一）近三年積極財政政策始終站在第一線

2019 年提出繼續(xù)實施積極的財政政策，并強調要加力提效，其“加力”體現(xiàn)為實施更大規(guī)模的減稅降費和增加支出規(guī)模；“提效”體現(xiàn)為提高財政資金配置效率、使用效益和財政收入質量。 更大規(guī)模的減稅降費，包括增值稅降稅率與對小微企業(yè)科創(chuàng)企業(yè)的減稅。

2020 年，突如其來的疫情使得財政政策必須更加積極。 積極有為的財政政策有效對沖了疫情及其衍生風險影響，穩(wěn)住了經濟基本盤，兜住了基本民生。 政府通過動用大規(guī)模減稅降費、優(yōu)化支出安排、提高赤字率、發(fā)行特別國債、提升專項債規(guī)模等一系列財政政策工具，盡力減小疫情對國內經濟帶來的巨大沖擊與損失。

在減稅降費方面，財政部和國家稅務總局在疫情防控保供、穩(wěn)外貿擴內需、企業(yè)復工復產等多個領域大力實施減稅降費政策，2020 年新增減稅降費已超過2.6 萬億元； 大力提高赤字率也是政府為應對疫情所采取的一項重要舉措，其實行的措施主要有發(fā)行1 萬億元抗疫特別國債和增加地方政府專項債發(fā)行規(guī)模等等；而建立財政資金直達基層的轉移支付機制，目的在于縮短財政政策執(zhí)行時滯，實行這一機制后，與2020 年的大部分省區(qū)相比，政策基金到達基層的時間快了兩周左右。 2020 年出臺并實施以上財政政策后，2021 年的預算赤字率為3.2%， 赤字規(guī)模為3.57萬億元，均低于2020 年。

除此之外，我國也提出了加大投入基礎設施資金力度的財政政策。 2020 年3 月，為拉動經濟復蘇，實現(xiàn)經濟快速增長，中央政治局常委會提出要加快發(fā)展對5G 基站建設、 城際高速鐵路和大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領域為代表的新型基礎設施的投資。

在外貿方面， 我國財政政策也有很多作用。主要通過實施出口退稅和進口貼息等政策減小外貿、降低進出口合規(guī)成本等。 我國還對因疫情原因的一年內復運進境的貨物，不征收進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅，并退還出口關稅。 這些財政政策的實施都是為了穩(wěn)定外貿企業(yè)信心，減少企業(yè)損失，確保中國經濟穩(wěn)定發(fā)展。

在國民經濟延續(xù)穩(wěn)定恢復的態(tài)勢下，2021 年財政政策重在穩(wěn)定預期，減少經濟運行的不確定性。

（二）2022 年的積極財政政策更加靈活

2022 年5 月23 日召開的國務院常務會議，進一步部署穩(wěn)經濟一攬子措施，努力推動經濟回歸正常軌道，確保運行在合理區(qū)間。 具體有6 方面33 項措施。5 月25 日下午3 點，全國穩(wěn)住經濟大盤電視電話會議召開，李克強總理出席會議并作了重要講話，發(fā)改委、財政部、央行等核心部門的主要負責人均從各自主管的業(yè)務方面對當前經濟形勢進行了分析。 從會議參與人的規(guī)?？?，這是一次空前的全國經濟會議。 此次會議主要強調托底經濟，穩(wěn)住增長。 核心目標是確保二季度GDP 正增長，而非之前所強調的年度目標，且年度目標的下調概率會比較大。

5 月31 日，國務院發(fā)布《關于印發(fā)扎實穩(wěn)住經濟一攬子政策措施的通知》，史稱“12 萬億救市計劃”。 雖然其中的財政政策只有7 項，但是間接涉及財政的政策有20 多項。 主要的7 項財政政策如下：一是進一步加大增值稅留抵退稅政策力度；二是加快財政支出進度；三是加快地方政府專項債券發(fā)行使用并擴大支持范圍；四是用好政府性融資擔保等政策；五是加大政府采購支持中小企業(yè)力度； 六是擴大實施社保費緩繳政策；七是加大穩(wěn)崗支持力度。

與財政相關的間接性支出包括：加快推進一批論證成熟的水利工程項目；加快推動交通基礎設施投資，支持中國國家鐵路集團有限公司發(fā)行3000 億元鐵路建設債券； 因地制宜繼續(xù)推進城市地下綜合管廊建設；穩(wěn)定增加汽車、家電等大宗消費；健全完善糧食收益保障等政策；在確保安全清潔高效利用的前提下有序釋放煤炭優(yōu)質產能；抓緊推動實施一批能源項目；提高煤炭儲備能力和水平；降低市場主體用水用電用網(wǎng)等成本；推動階段性減免市場主體房屋租金；加大對民航等受疫情影響較大行業(yè)企業(yè)的紓困支持力度；完善交通物流保通保暢政策；統(tǒng)籌加大對物流樞紐和物流企業(yè)的支持力度；實施住房公積金階段性支持政策；完善農業(yè)轉移人口和農村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持政策；完善社會民生兜底保障措施等。

由上可知，到目前為止，積極財政政策的覆蓋面已經達到前所未有的廣泛程度。

三、當下積極財政政策的合作與跨界

靈活性是2022 年積極財政政策的一大特色，具體體現(xiàn)在合作與跨界上。

（一）地發(fā)債+“準財政”擴大政策效益

2022 年6 月全國地方債發(fā)行總額達1.93 萬億元，其中新增專項債約1.37 萬億元。 加上之前發(fā)行的新增專項債2.03 萬億元， 今年前6 個月新增專項債發(fā)行總額約3.4 萬億元。

與此同時，具有增量政策工具性質的“準財政”工具已于近期出臺。 2022 年6 月29 日召開的國務院常務會議決定，運用政策性、開發(fā)性金融工具，通過發(fā)行金融債券等籌資3000 億元，用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金，但不超過全部資本金的50%，或為專項債項目資本金搭橋專項債資金加快使用 “準財政”工具接續(xù)發(fā)力。此次推出的“準財政”工具與此前設立的專項建設基金有些相似。 預計3000 億元資金可直接拉升基建投資增速1.5 個百分點。

（二）稅務部門起到“準工信”的作用

2022 年 5 月至 6 月， 全國稅務機關累計幫助1896 戶企業(yè)實現(xiàn)購銷成交金額超過60 億元。其中， 幫助中小微企業(yè)實現(xiàn)項目成交824 個，涉及金額17 億元。以江西省為例，各級稅務機關均成立由分管局領導掛帥，數(shù)據(jù)風險、納稅服務部門牽頭，征管科技、稅源管理等部門參與的“全國納稅人供應鏈查詢”功能支持企業(yè)復工復產專項工作組，明確部門工作職責，統(tǒng)籌協(xié)調開展相關工作，并已篩選下發(fā)潛在重點企業(yè)1596 戶。

稅務部門的這項新職能始于2020 年。 2020年7 月，在助力市場主體復工復產方面，國家稅務總局運用增值發(fā)票java 開發(fā)了“全國各地納稅人供應鏈管理查詢網(wǎng)站”，便捷公司完成“購產供銷”連接。 僅在湖北省啟動公司復工復產的前兩個月，就促使公司按社會化標準交易量達成新項目6822 個，成交額118 億人民幣。

通常說，經濟決定稅收，稅收反作用于經濟。而在互聯(lián)網(wǎng)時代，稅務部門可以利用特殊的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，為納稅人解決難題，反過來經濟發(fā)展了，稅源才能夠增加。這是對稅務部門培植稅源的新解讀。 例如，2022 年 7 月 21 日， 湖北省稅務局、武漢市東西湖區(qū)稅務局有關領導以及良品鋪子股份有限公司采購總監(jiān)一行來到十堰市鄖西縣，共同謀劃助力發(fā)展鄖西板橋豆干產業(yè)稅企互動“良”性循環(huán)。武漢市東西湖區(qū)稅務局采用惠企專班形式主動對接，對重點上市后備企業(yè)實施“一對一”上市輔導，近年來幫助良品鋪子、菱電電控等一批企業(yè)在疫情沖擊下逆風上市，利用上市企業(yè)“鯰魚效應”激活地方經濟“一池春水”。

（三）優(yōu)惠政策的“制度化”“常態(tài)化”

在2017 年之前， 科技型中小企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除的比例和其他類型的企業(yè)是一致的， 都是 50%；2017 年提高到 75%；2018 年 1 月1 日至2020 年12 月31 日期間，再按照實際發(fā)生額的75%在稅前加計扣除， 形成無形資產的，在上述期間按照無形資產成本的175%在稅前攤銷。自2021 年1 月1 日起，再按照實際發(fā)生額的100%在稅前加計扣除，形成無形資產的，自2021年1 月1 日起， 按照無形資產成本的200%在稅前攤銷。 同年，制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例也提高到100%。

國家稅務總局2021 年9 月14 日發(fā)布公告，明確在2021 年10 月企業(yè)所得稅預繳申報期，企業(yè)申報第3 季度或9 月份的企業(yè)所得稅時，可提前享受前三季度研發(fā)費用加計扣除政策優(yōu)惠。以上舉措進一步增加企業(yè)流動資金。

2022 年，稅務部門繼續(xù)將科技型中小企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除比例提高到100%。 并同時規(guī)定：從2022 年起，企業(yè)可以在每年10 月申報期申報享受前三季度研發(fā)費用加計扣除政策優(yōu)惠， 把2021 年10 月提前享受當年的研發(fā)費用加計扣除政策舉措轉化為制度性規(guī)定，進一步穩(wěn)定市場預期，支持科技創(chuàng)新。

可見，積極財政政策不僅靈活，而且日趨合理。

四、積極財政政策的下階段重點

本文認為， 在進行擴大投資、 減稅降費之后，積極財政政策的重點應該是增加居民收入。

2022 年 6 月 17 日， 財政部原部長樓繼偉在2022 年鳳凰網(wǎng)（夏季）云峰會上表示，減稅對刺激消費的作用不大。 他指出， 我國個稅征收覆蓋面很小，實際繳納個稅的約為就業(yè)人口的14%， 而最需要幫助的是那些不需要繳納個稅的人。 我國現(xiàn)行個稅扣除額度為每年6 萬元，即每月5000 元，樓繼偉認為，最困難的人是月收入5000 元以下的人。 他表示，目前比較有效的方法是針對特別困難群體給予現(xiàn)金支持，支持他們消費。 筆者同樣認為增加低收入者收入是最有效的措施。

在構建國際國內雙循環(huán)新格局過程中，面臨的最大障礙是城鄉(xiāng)居民購買力不強的問題。購買力不強，國內大循環(huán)就難以循環(huán)起來。 這也是“十四五”時期要重點解決的難題。

中國是世界工廠，一旦出口受阻，產品就會積壓，這就需要擴大內需。 但是，一部分城鄉(xiāng)居民卻因為收入不高而影響生活水平的提高，這使得擴大內需也更加困難。“6 億人每個月人均收入1000 元”引起熱議，國家統(tǒng)計局解釋，這可以從全國住戶收支與生活狀況調查數(shù)據(jù)得到印證。 按照住戶收支調查，全國家庭戶樣本可以分為五個等份，分別是低收入組、中間偏下收入組、中間收入組、中間偏上收入組、高收入組，每等份各占20%。 其中，低收入組和中間偏下收入組戶數(shù)占全部戶數(shù)的比重為40%。 根據(jù)2019 年相關數(shù)據(jù)，低收入組和中間偏下收入組共40%家庭戶對應的人口為6.1 億人， 年人均收入為11485 元，月人均收入近1000 元。其中，低收入組戶月人均收入630 元， 中間偏下收入組戶月人均收入1300 元。這印證了黨的十九大所提出的我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

當下， 各地的收入差距也很大。 例如，自2022 年7 月1 日起，上海市最低生活保障從每人每月1330 元調整為每人每月1420 元， 增加90 元。 而武漢城市低保標準由每人每月870 元提高至910 元， 農村低保標準由每人每月730元提高至780 元。 1420 元與910 元之間的差距顯而易見。同時，臨時性的消費券也無法解決低收入者的長期問題。

結合上述問題， 筆者認為我國要增加國民收入，應強化以下兩個方面：一是千方百計地增加城鄉(xiāng)居民的收入， 提高低保標準。 建議建立“基本收入計劃”，即低保標準=上年月人均消費支出÷2，比如，武漢2019 年月人均消費支出為2400 元， 低保標準則為 1200 元， 而 2020 年 4月武漢市城市低保標準僅為830 元， 農村低保標準僅為680 元。 提高標準，則可以提高收入，就可以擴大消費品的銷售規(guī)模。而且，提高城鄉(xiāng)居民的生活水平， 也是中國特色社會主義的目標。 這是中國國力增強的標志之一。

二是進一步降低低保門檻， 擴大低保覆蓋面，起到養(yǎng)老的作用。 特別是在農村，農民基本上沒有養(yǎng)老金，而一個月100 多元的養(yǎng)老金“基本沒有用”。 建議將60 歲以上生活沒有保障的農民，納入低保。 提高農民的購買力，也是間接幫助本國制造業(yè)發(fā)展。擴大低保規(guī)模、提高低保標準，是中國經濟健康發(fā)展的長效機制。