●孔冬梅 王秀梅 王 莉 王業(yè)農(nóng)

政策項目是政府行政部門履職盡責(zé)的重要載體。 近年來，圍繞工業(yè)強市戰(zhàn)略， 山東省濟南市持續(xù)加大政策供給力度， 工業(yè)扶持發(fā)展財政資金規(guī)模不斷增加，其中財政獎補政策占多數(shù)。隨著財政補貼扶持力度的加大， 濟南市工業(yè)和信息化局組織開展了如 “專精特新”“上規(guī)入庫”“技改投資”等大量獎補政策類預(yù)算績效管理工作， 從實踐中積累了許多工作經(jīng)驗和方法，本文現(xiàn)就獎補政策類項目預(yù)算績效目標(biāo)編制特點、 要求和方法等進行分析總結(jié)。

一、獎補政策類項目目標(biāo)編制特點和要求

獎補政策類項目是指各級政府為推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展， 對行政轄區(qū)內(nèi)符合相應(yīng)政策規(guī)定條件的企業(yè)或項目，由各級財政給予一定獎勵或補助。 它屬于項目支出，但不同于辦公運轉(zhuǎn)、政府工程、會展論壇、政府采購和競標(biāo)等類項目。 獎補政策類項目具有受眾普惠、事后扶持、政策穩(wěn)定、獎補一次性等特點， 其績效目標(biāo)編制具有特殊要求。

（一）績效目標(biāo)編制特點

獎補政策類項目的績效目標(biāo)是指預(yù)算單位使用財政資金安排的項目支出， 計劃在一定期限內(nèi)達到的預(yù)期績效水平， 用量化數(shù)值或比率表示具體項目實施預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果。 獎補政策類項目績效目標(biāo)主要有三方面特點：

1、產(chǎn)出效果宏觀。綜合反映該類項目政策的整體支出和績效， 而非所有項目目標(biāo)和指標(biāo)簡單加總和重復(fù)。

2、體系結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。目標(biāo)和指標(biāo)一經(jīng)設(shè)置和確定， 通常情況下可以連續(xù)適用多年，只要政策無較大變化，無需作過多調(diào)整。

3、效益指標(biāo)權(quán)威。設(shè)置的目標(biāo)和指標(biāo)依據(jù)政府工作報告、統(tǒng)計公報、行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而非某個企業(yè)的內(nèi)部數(shù)據(jù)。

（二）績效目標(biāo)和指標(biāo)編制要求

除要求政策目的和項目目標(biāo)、績效目標(biāo)和指標(biāo)、項目產(chǎn)出和效果、上下各級指標(biāo)等之間高度關(guān)聯(lián)、相互匹配、邏輯緊密外， 獎補政策類項目績效目標(biāo)的編制還要求滿足以下條件：

1、至少逐級細化至三級?？冃е笜?biāo)逐級細化，細化層級應(yīng)在三個及以上。第三層級根據(jù)項目實際情況自行設(shè)計編制。

2、包含九項二級指標(biāo)。 包括：4 個產(chǎn)出指標(biāo)（數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本）、4個效益指標(biāo)（經(jīng)濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響）、1 個滿意度指標(biāo)。

3、指標(biāo)代表性強。 在三級指標(biāo)中，優(yōu)選權(quán)重大、 占比高、 代表性強的目標(biāo)和指標(biāo)。目標(biāo)和指標(biāo)要量化可比、合理可行和便于評價。

二、當(dāng)前績效目標(biāo)編制工作面臨的形勢

（一）目標(biāo)編制存在的困難和問題

1、主客觀制約因素較多。 受各種因素制約導(dǎo)致編制人員存在“四不”現(xiàn)象：潛意識認為預(yù)算目標(biāo)編制屬財務(wù)部門工作職責(zé)，“不想”開展；受保密因素制約，認為部分目標(biāo)指標(biāo)“不能”引用；因業(yè)務(wù)不熟、任務(wù)不清、情況模糊，對個別目標(biāo)和指標(biāo)“不敢”引用；因不了解編制規(guī)則，缺乏工作技巧，“不會”編制。

2、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。主要表現(xiàn)為四缺：一是項目目標(biāo)指向不明， 產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)混淆，缺乏明確性；二是指標(biāo)籠統(tǒng)，含糊不清，缺乏精準(zhǔn)性； 三是三級指標(biāo)與二級指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性差，對上級指標(biāo)標(biāo)識度低，缺乏充分性；四是目標(biāo)細化不夠， 三級指標(biāo)對上級目標(biāo)反映維度單一，多數(shù)為一個指標(biāo)，缺乏完整性。

3、既有指標(biāo)過少。目前，我國績效評價體系中列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計指標(biāo)的目標(biāo)指標(biāo)數(shù)量較少，尚不足以支撐各行業(yè)、各領(lǐng)域項目的產(chǎn)出和效益指標(biāo)需求。 多數(shù)既有行業(yè)目標(biāo)指標(biāo)隨機性強，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性與可比性。 個性化定制統(tǒng)計渠道，存在投入多、成本高、難度大、時效弱的缺陷。

4、部分目標(biāo)設(shè)置難。一方面，獎補政策類項目通常缺乏“成本”等限制性目標(biāo)指標(biāo)；另一方面，普惠性、公益性等政策項目往往缺乏質(zhì)量、可持續(xù)影響等指標(biāo)規(guī)定。成本、質(zhì)量、可持續(xù)影響等三級指標(biāo)的目標(biāo)值多用 “推動”“促進”“提升”等定性指標(biāo)模糊設(shè)定，甚至空缺。

（二）獎補類政策目標(biāo)編制優(yōu)勢

1、政策制度完備。 國家和各省級財政部門已經(jīng)制定項目支出績效目標(biāo)申報表框架和結(jié)構(gòu)，明確了績效目標(biāo)的一級和二級指標(biāo)。部門在進行預(yù)算目標(biāo)編制時僅需按圖索驥，在此基礎(chǔ)上對二級指標(biāo)細化，形成三級指標(biāo)，結(jié)合項目需求進行量化即可。

2、獲取渠道法定。 《政府信息公開條例》將政府部門的“重大建設(shè)項目的批準(zhǔn)和實施情況”“環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查”等情況納入主動公開范圍。 通過政府新聞發(fā)布會等政務(wù)公開平臺渠道也可獲取高價值信息資料。

3、行業(yè)信息豐富。為了掌握產(chǎn)業(yè)、行業(yè)與企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)營運行情況， 政府行政部門建立了行業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)調(diào)度系統(tǒng)，如軟件行業(yè)、技改投入、經(jīng)濟運行等信息化統(tǒng)計平臺。此類平臺可供預(yù)算部門和處室調(diào)度和掌握， 系統(tǒng)為相關(guān)項目目標(biāo)和指標(biāo)的建立提供了便捷、詳實和完整的數(shù)據(jù)支撐。

4、評審資料精準(zhǔn)。 獎補類政策在具體實施中會制定政策實施細則或項目資金申報通知，細則與通知從項目的投入、產(chǎn)出、效益等方面制定了受扶持企業(yè)需具備的資質(zhì)條件。通過將申報單位提供的制式資料統(tǒng)計、 匯總和分析， 可以概括提煉出相關(guān)政策項目的績效產(chǎn)出和效益目標(biāo)、指標(biāo)。

三、目標(biāo)和指標(biāo)編制辦法

在三級目標(biāo)和指標(biāo)編制中， 需要搜集編制依據(jù)資料， 在眾多資料中查找確定并細化指標(biāo)維度，從中確定具體目標(biāo)和指標(biāo)值。目標(biāo)和指標(biāo)編制依據(jù)資料范圍包括：政策、政府工作報告、部門年度工作報告；上級部門考核指標(biāo)、政府統(tǒng)計公告、政府相關(guān)信息公開資料；行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；政策實施細則、資質(zhì)資格認定辦法、項目申報通知；項目管理工作計劃和總結(jié)、事前績效評估報告等，部分項目還需要對相關(guān)數(shù)據(jù)進一步分析加工。 本文就獎補政策類項目預(yù)期產(chǎn)出、效果、滿意度的三級目標(biāo)和指標(biāo)編制方法，分別介紹如下：

（一）預(yù)期產(chǎn)出

獎補政策類項目產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本四個方面，其中：

數(shù)量指標(biāo)反映預(yù)算部門計劃完成、 扶持的項目或提供服務(wù)數(shù)量。應(yīng)采用絕對值量化，忌定性指標(biāo)，可以從行政級別、時間遠近、扶持力度、優(yōu)劣等級、類別類型等維度細化。 舉例：①行政級別維度，如扶持市級“專精特新”企業(yè)數(shù)量≥300 家、扶持省級“專精特新”企業(yè)數(shù)量≥100 家、扶持國家“專精特新”小巨人企業(yè)數(shù)量≥5 家等。②時間維度，如本年扶持“上規(guī)入庫”企業(yè)數(shù)量≥200 家、扶持累計穩(wěn)定在庫2 年的企業(yè)數(shù)量≥180 家、 扶持累計穩(wěn)定在庫3 年的企業(yè)數(shù)量≥150 家等。③扶持力度維度， 如扶持普通類技改項目（獎補比例10%）數(shù)量≥300 家、扶持生產(chǎn)線技改項目（獎補比例12%）數(shù)量≥50 家、扶持車間技改項目（獎補比例15%）數(shù)量≥20 家、扶持工廠技改項目（獎補比例20%）數(shù)量≥5家等。 ④等級維度，如扶持五星級上云企業(yè)數(shù)量≥50 家、 扶持四星級上云企業(yè)數(shù)量≥100 家、扶持三星級上云企業(yè)數(shù)量≥500 家、引導(dǎo)上云企業(yè)數(shù)量≥10000 家等。

質(zhì)量指標(biāo)反映預(yù)算部門計劃支持 （扶持）項目或提供服務(wù)達到標(biāo)準(zhǔn)、水平、效果。質(zhì)量指標(biāo)宜定量值表達， 多采用相對值量化。 經(jīng)常需要利用數(shù)據(jù)分析加工確定，可以從高質(zhì)量項目數(shù)量占比、區(qū)域位次、資質(zhì)資格認證條件等維度細化。 舉例：①結(jié)構(gòu)優(yōu)化維度，如先進制造業(yè)企業(yè)數(shù)量占比≥60%，省級“專精特新”企業(yè)數(shù)量占比≥20%；數(shù)字生產(chǎn)線項目占比≥30%等。②區(qū)域位次維度，如“專精特新”企業(yè)數(shù)量居省內(nèi)前3 位、軟件產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值規(guī)模居省內(nèi)前2 位等。 ③資質(zhì)資格維度， 如新上規(guī)入庫企業(yè)年均工業(yè)增加值≥3000 萬元，受支持項目研發(fā)平均投入≥1000萬元等。 ④產(chǎn)出數(shù)量分析維度，如入庫企業(yè)穩(wěn)定率≥80%等。

時效指標(biāo)反映預(yù)算部門計劃支持 （扶持） 項目或提供服務(wù)的及時程度和效率情況。 依據(jù)政府部門對外辦事時長承諾、上級部門考核指標(biāo)等，用小時、日、月等絕對時間值，或是“及時”等定性值表述。 可以從項目申報受理、組織審核、結(jié)果公示等項目組織管理時限維度， 或者資金分配計劃制定、資金申請、資金撥付等資金管理時限維度等細化。 舉例：①項目管理定量維度，如組織審核時長≤15 日等。 ②項目管理定性維度，如項目申報受理及時等。 ③資金管理定量維度，如資金到賬時長≤2 個月等。 ④資金管理定性維度，如資金撥付及時等。

成本指標(biāo)反映預(yù)算部門計劃支持 （扶持）項目或提供服務(wù)所需成本。 忌用定性指標(biāo)，可以依據(jù)財務(wù)報銷標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算成本控制，或者通過數(shù)據(jù)分析加工，從單位成本和總成本、直接成本和間接成本，以及工作經(jīng)費占投入總資金比率等維度細化。 舉例：①單位成本維度， 如專家評審每天費用≤1000 元、每類項目工作經(jīng)費≤100 元等。 ②總成本維度，如專家評審總費用≤20 萬元、項目工作經(jīng)費≤10 萬元等。 ③直接和間接成本維度，如投入評審專家人員數(shù)量≤5 人、 市級機關(guān)投入工作人員數(shù)量≤5 人， 其中其他機關(guān)投入工作人員數(shù)量≤50 人等。④管理工作經(jīng)費占比維度， 如項目管理工作經(jīng)費占比≤0.5%， 某類子項目管理工作經(jīng)費占比≤0.01%等。

（二）預(yù)期效果

包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展影響等四個方面，其中：

經(jīng)濟效益指標(biāo)指項目支出產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。 忌用定性指標(biāo)，多于資金類定量數(shù)據(jù)表述，可從收入、利潤、納稅的絕對增長值或增長率，或者“直接經(jīng)濟效益”“間接經(jīng)濟效益”等維度細化。 舉例：①收入維度，如某項目年度營收增長率≥10%、 某項目年度營收增長≥1000 萬元等。 ②利潤維度，如某項目年度利潤增長率≥10%、 企業(yè)利潤率≥5%、年度利潤增長≥1000 萬元等。 ③納稅維度，如某項目年度納稅增長率≥10%、 企業(yè)年度納稅增長≥500 萬元、資金利稅率≥10%等。④直接、間接效益維度，如某集群營收同比增長率≥10%、 市規(guī)上工業(yè)企業(yè)營收同比增長率≥10%等。

社會效益指標(biāo)指項目支出產(chǎn)生的社會效益。 忌用定性指標(biāo)，不限于資金類數(shù)據(jù)表述，可以從就業(yè)、創(chuàng)新、引資，絕對值、相對值，綜合指標(biāo)，某產(chǎn)業(yè)或行業(yè)占比等維度細化。舉例：①就業(yè)、創(chuàng)新、引資維度，如新增就業(yè)人數(shù)≥1000 人，吸引高級人才數(shù)量≥100 人，形成專利數(shù)量≥100 件，吸引外資≥10000 萬元等。②相對值維度，如工業(yè)增加值同比增長≥10%等。 ③綜合指標(biāo)維度，如兩化融合指數(shù)≥90 等。 ④占比維度， 如數(shù)字經(jīng)濟占比≥45%等。

生態(tài)效益指標(biāo)指項目支出帶來的環(huán)境效益。忌用定性指標(biāo)，不限于資金類定量數(shù)據(jù)表述，可以從減排、節(jié)能、優(yōu)良天數(shù)、案發(fā)數(shù)量等維度細化。 舉例：①減排維度，如固體廢物減排率≥10%等。 ②節(jié)能維度， 如萬元GDP 能耗下降率≥3%等。 ③優(yōu)良天數(shù)維度，如優(yōu)良天數(shù)占比≥60%，年優(yōu)良天數(shù)≥200 天等。 ④案發(fā)數(shù)量維度，如環(huán)保案件數(shù)量減少率≥2%等。

可持續(xù)影響指標(biāo)指項目支出帶來的可持續(xù)影響。盡量用定量指標(biāo)，可以從正相關(guān)和負相關(guān)指標(biāo)、工作機制建立、落實情況等維度細化。 舉例：①正相關(guān)維度，反映產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，如工業(yè)投資同比增長率≥10%、工業(yè)技改同比增長率≥10%、 研發(fā)投入占比≥2.6%、淘汰焦化落后產(chǎn)能≥150 萬噸等。 ②負相關(guān)維度，反映限制性發(fā)展指標(biāo)，如安全事故發(fā)生起數(shù)降低率≥10%等。 ③機制建立維度，如XX 制度建立情況（建立/健全）。 ④機制落實維度，如財政資金“綠色門檻”制度落實率100%、資金分配名單公示率100%等。

（三）滿意度指標(biāo)

滿意度指標(biāo)反映社會公眾或服務(wù)對象等相關(guān)利益者對財政支出效果的滿意程度。 忌用定性指標(biāo)，可根據(jù)上級部門考核指標(biāo)、政府服務(wù)熱線事項辦理考評情況、 服務(wù)情況調(diào)查問卷等資料，從服務(wù)層次、服務(wù)環(huán)節(jié)、態(tài)度、效率等維度細化。 舉例：①服務(wù)層級維度，如企業(yè)滿意度≥90%、 下級行政部門滿意度≥90%，信息化平臺服務(wù)滿意度≥90%等。 ②服務(wù)環(huán)節(jié)維度，如政策解讀滿意度≥90%、項目審核審批滿意度≥90%、 辦理結(jié)果滿意度≥90%等。 ③服務(wù)態(tài)度維度，如解答服務(wù)態(tài)度滿意度≥90%、 辦理服務(wù)態(tài)度滿意度≥90%等。④服務(wù)效率維度，如受理效率滿意度≥90%。

四、保障措施

（一）宣傳落實政策

深入宣傳績效管理相關(guān)政策和要求，讓“花錢必問效， 無效必問責(zé)”“誰申請資金，誰編制目標(biāo)”工作原則轉(zhuǎn)化為預(yù)算單位、資金申請?zhí)幨液途幹乒ぷ魅藛T的思想主動和行動自覺。切實落實問責(zé)機制，對無效的預(yù)算項目嚴肅問責(zé)追責(zé)， 對未編制績效目標(biāo)的資金申請予以否決。 力求以倒逼機制落實績效管理要求。

（二）健全考核體系

預(yù)算單位將績效管理工作任務(wù)完成情況納入本單位的優(yōu)秀處室和先進個人考評機制中。 市財政局將績效目標(biāo)設(shè)置作為基礎(chǔ)工作考核要點， 組織專家評審所有預(yù)算單位每個項目的績效目標(biāo)編制情況。 地方政府將績效管理工作納入全市經(jīng)濟社會綜合考核指標(biāo)體系。 推動各級考核結(jié)果量化可比， 并定時通報，激勵全市上下高質(zhì)量完成績效管理工作。

（三）加強組織引導(dǎo)

財政和財務(wù)部門發(fā)揮牽頭作用， 做好組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等工作。 提供信息化編報手段， 強化履職責(zé)任， 提高工作效率。開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對性地交流指導(dǎo)各類項目的目標(biāo)編制方法。 認真組織目標(biāo)評審，以評審促修改，以完善促提升。 加強政策項目事前績效評估， 充分論證政策設(shè)立必要性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟性、實施可持續(xù)性等內(nèi)容，夯實績效目標(biāo)編制基礎(chǔ)。