李麗莉 王國麗 張楠

（1.丹東市自然資源事務服務中心，遼寧丹東 118017；2.遼寧再成規(guī)劃設計有限公司，遼寧沈陽 110041；3.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

2019年，為深入貫徹落實習近平總書記對“千村示范、萬村整治”的重要批示精神，自然資源部發(fā)布實施了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，全域土地綜合整治試點工作在全國鋪開。

全域土地綜合整治試點工作以科學合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產、生活、生態(tài)空間格局，提升耕地數量與質量，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，

推進農業(yè)生產現代化、規(guī)模化及保障農村經濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，是當前我國改變農業(yè)發(fā)展方式，提升耕地產能，促進農民增產增收的有效方式，也是優(yōu)化土地資源配置，促進節(jié)約集約用地，建設社會主義新農村，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。

一、概念和內涵

全域土地綜合整治是一種全新的模式，它是對土地綜合整治的繼承，更是對土地綜合整治的突破創(chuàng)新。全域土地綜合整治是在一定的區(qū)域內，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。全域土地整治內涵比較豐富，從實施對象和范圍看，它是對一個區(qū)域發(fā)展功能的規(guī)劃，著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，與實施單一田、水、路、林、村的土地整治工程不同，將實施范圍擴展為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村整體，針對城鄉(xiāng)發(fā)展限制因素，補齊短板，整體推進，覆蓋面比較全。從實施目標看，更加著力以人為本，努力實現城鄉(xiāng)高質量發(fā)展，創(chuàng)造高品質鄉(xiāng)村生活，結合“土地整治＋”平臺，打造農業(yè)發(fā)展產業(yè)鏈，振興鄉(xiāng)村發(fā)展，通過土地生態(tài)整治和鄉(xiāng)村文化保護，打造山水林田湖草生命共同體，滿足城鄉(xiāng)人民日益增長的對美好生活的需求，建設中國社會主義新農村。

二、特點和意義

1.全域土地綜合整治是一個系統(tǒng)工程

雖然從本質上看，全域土地綜合整治仍是以土地為核心的國土綜合整治，但它不是若干個單一土地整治工程的混合疊加，而是將單一目標、孤立分散的土地整治項目統(tǒng)籌為一個整體，一個系統(tǒng)工程，開展山水林田湖生命共同體的綜合整治，保護和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，促進區(qū)域土地環(huán)境質量的提升，最大化地挖掘區(qū)域內土地利用潛力，優(yōu)化區(qū)域土地利用空間，提高土地利用整體效率。

2.全域土地綜合整治實施范圍廣，內涵全面

全域土地綜合整治是對一定區(qū)域范圍內的農用地、農村建設用地、低效工礦用地和未利用地等各類土地資源要素的綜合開發(fā)利用，以及高標準基本農田、耕地質量提升、“旱改水”、表土剝離、農田水利建設、生態(tài)環(huán)境修復和歷史文化村落的保護等實施綜合整治。

3.全域土地綜合整治目標更符合社會主義新農村建設理念

新時代社會主義新農村要求對農村進行經濟、社會、文化等方面全面建設，最終把農村建設成為經濟有活力、基礎設施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文明和諧、安居樂業(yè)的社會主義新農村。全域土地綜合整治以科學合理規(guī)劃為前提，能較好優(yōu)化“三生”空間格局，實現保護耕地和集約節(jié)約利用土地，有利于農村人居環(huán)境的改善，有利于鄉(xiāng)村全面振興。

三、實施對策和建議

相比南方沿海經濟發(fā)達省份，遼寧省在經濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程、村莊規(guī)劃、盤活存量土地和儲備、社會資本投入、融資管理等方面還存在差距，全域土地綜合整治工作目前處于試點階段，結合本省實際，可行的對策措施十分必要，有助于全域土地綜合整治試點工作的推進。

1.以科學合理規(guī)劃為前提，統(tǒng)籌規(guī)劃，分期實施

鄉(xiāng)村空間布局缺少統(tǒng)一規(guī)劃、散亂無序，是阻礙我省新農村建設的首要問題，制定科學合理的規(guī)劃是首要工作，因此，必須編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，為全域土地綜合整治的實施提供規(guī)劃依據。在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，需要劃定全域土地綜合整治的區(qū)域范圍，明確目標任務、工程內容、空間布局等，以規(guī)劃為指引，全域統(tǒng)籌，整體設計，按難易程度，集中資金，分步實施，確保實施質量和成效。

2.滿足必要條件，具備可行性，方可實施

《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》中要求試點項目須滿足下列條件：一是要求整治區(qū)域新增耕地面積比例不少于5%；二是整治區(qū)域內確需對永久基本農田進行調整的，應按照數量有增加、質量有提升、生態(tài)有改善、布局更加集中連片、總體保持穩(wěn)定的原則執(zhí)行，必須確保整治區(qū)域內新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%；三是建設用地布局調整方面，實施后要有節(jié)余建設用地指標。同時，要對全域土地綜合整治試點項目整治區(qū)域、整治任務、指標和布局等的科學性、合理性和可實施性進行充分論證，建議將項目資金來源、投入金額等也納入可行性論證范疇，資金保障是試點項目實施成功的關鍵，項目可行性論證工作必須做實做充分，才能確保項目順利實施。

3.因地制宜，突出亮點，做出成效

試點項目的選擇必須符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和趨勢，根據區(qū)域經濟社會發(fā)展狀況、區(qū)域特色、資源稟賦等基礎條件，要充分調研，掌握試點區(qū)域的代表性、典型性和差異性，根據村莊類型的不同，實施差異化整治，不可千篇一律。實施要優(yōu)先選擇農村耕地零碎分散、空間布局散亂無序、土地利用粗放低效、生態(tài)環(huán)境質量退化等問題突出區(qū)域，分析限制區(qū)域發(fā)展的主要因素，分步實施，逐一攻破，最終打造出區(qū)域特色“三生”空間，建山清水秀天藍的新農村。

4.多渠道籌集資金，探索融資政策，保障各方利益

全域土地綜合整治試點項目所需資金量比較大，我省部分縣級財政資金緊張，實施壓力比較大，所以項目盡量選擇具備一定財政資金保障能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并結合農村居民點改革、生態(tài)環(huán)境修復、農村人居環(huán)境整治等工作，整合多渠道資金，形成合力，為實施全域土地綜合整治試點項目提供資金保障，在同等條件下，省級資金可適度向貧困地區(qū)、革命老區(qū)和生態(tài)環(huán)境急需修復的地區(qū)傾斜。省級管理部門應加大力度，研究制定融資政策，合理制定耕地指標、盤活存量建設用地和儲備、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標、宅基地指標等收益分配機制，允許社會資本有一定的收益，吸引社會資本的投入，從而保障全域土地綜合整治試點項目順利實施，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源要素實現科學合理配置，規(guī)范有序交易，為鄉(xiāng)村振興提供有力的資金保障。

5.尊重民意，提高公眾參與、完善監(jiān)督體制

全域土地綜合整治試點項目與農民切身利益密切相關，關乎農村的穩(wěn)定發(fā)展，試點項目的選擇應充分尊重農民意愿，充分保障村民的知情權、參與權和監(jiān)督權，相關政策文件和方案應公示到涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。利用手機、電視、報紙、座談會、宣傳單等一切可利用的手段，加強村民對相關政策、試點項目實施內容的了解。鼓勵農民參與項目的實施，引導農民對項目實施進度、質量進行監(jiān)督。

6.實施中充分考慮生態(tài)問題，做好鄉(xiāng)村歷史文化保護

全域土地綜合整治試點項目實施過程中，應充分結合當地的自然和人文景觀以及生態(tài)功能，減少、降低對生態(tài)環(huán)境和人文景觀的危害，盡量保護農村原有的人文景觀和自然景觀，維持自然生態(tài)和人文景觀資源的功能，以及生物的多樣性，做到改善農村生態(tài)環(huán)境，保護好鄉(xiāng)村歷史文化的傳承。