◎陳 朋

江蘇省社會科學院 廉政與治理研究中心，南京210004

正確的路線確定以后，干部就是決定性因素。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，干部群體是一個重要的能動因素。干部具有自然人和政治人的雙重屬性。作為自然人，干部有其生命周期；作為政治人，干部有其特殊的職業(yè)追求。這兩者綜合在一起，導致干部在其職業(yè)發(fā)展過程中必然面臨職務更替的問題。職務更替原本是政治生活的常態(tài)現(xiàn)象，轉換到中國語境的一個特殊表達就是“換屆”。歷史和實踐表明，換屆是地方政治系統(tǒng)中人員更替的重要機制。當前恰逢地方政治系統(tǒng)集中換屆，因此，在換屆中實現(xiàn)職務及崗位變動成為一些干部的重要期待。從職業(yè)發(fā)展看，在換屆中脫穎而出是干部的正常期待，但問題是，干部的成長發(fā)展并不完全是個體的自主選擇行為。這就意味著，要從深層次思考到底哪些因素會影響干部在換屆中脫穎而出，以及如何讓這些影響因素轉化成實際推動力?；诖?，本文以江蘇省218名市縣委書記、市長縣長的數(shù)據(jù)為面板，對這一問題作出初步分析。

一、任期：干部換屆的深層邏輯

從表面看，換屆是干部職務或崗位調整的一種表現(xiàn)形式，但實際上，它映射的是干部管理制度中的任期制。任期，也被稱為限期，原本是指“通過界定黨政領導干部的任職期限和連任期限，對領導干部任期目標進行考核以保證其積極履行領導職責的制度”[1]。從中國共產(chǎn)黨干部管理制度看，建立任期制是干部人事制度改革的重要內容。最早涉及干部任期制的改革是1982年《中共中央關于老干部退休制度的決定》，這一制度的實施不僅標志著新中國成立以來一直實行的終身制的結束，而且預設著黨開啟了任期制改革的序幕。當時，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中就作出過分析：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象?！盵2]327進入90年代，為適應任期制建設的客觀需要，中央在多種場合多次強調要建立健全領導干部職務任期制。2002年，黨的十六大首次明確提出，要實行黨政領導干部職務任期制，這表明任期制正式提上黨和國家領導制度改革的議事日程。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》再次重申任期制。2006年8月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》等管理辦法，進一步明確了任期制的目標、實施范圍、任期界定、考核等基本問題。至此，實行黨政領導干部職務任期制成為全黨的共識并逐漸穩(wěn)定下來。

那么，中國共產(chǎn)黨推行任期制主要出于什么考慮？實際上，作為換屆背后的深層邏輯，任期制之所以被需要，主要源于兩點。

1.源于權力需要接受監(jiān)督制約的客觀現(xiàn)實。權力是政治學的核心要素。盡管人們并不能看到權力的面貌，但它始終客觀存在于人們的日常生活之中。對于權力，有人認為它是“在個人或集團的雙方或多方之間發(fā)生利益沖突或價值沖突的形勢下執(zhí)行強制性的控制”[3]，也有人認為它是“是一個或更多行動者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個或其他更多行動者的行動或行動傾向”[4]。盡管人們的看法不盡一致，但大多認為它是“某一政治主體依靠一定的政治力量和資源，為實現(xiàn)某種利益或原則而在實際政治過程中體現(xiàn)出的對一定政治客體的制約能力”[5]。由此可見，權力是一種影響力、制約力和控制力，但是，不論是影響力還是控制力，權力都具有雙重屬性。作為一種公共事務治理的工具，權力可以體現(xiàn)治理者的意愿訴求，給公眾造福，這就是權力的公共性。權力亦具有擴張性、自利性。這種自利性的突出表現(xiàn)就是它總想試圖擴大自己的邊界范圍，在運行期限已滿時仍不想退出。正所謂“越是有權力就越是拼命想取得權力；正是因為他已經(jīng)有了很多，所以要求一切”[6]。當權力沒有受到約束時，腐敗行為就隨之滋生。古今中外，概莫如此。所以，法國著名法學家孟德斯鳩發(fā)出感慨：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止?！盵7]既然不受制約的權力容易滋生腐敗，那么就需要對它進行有效的監(jiān)督制約?！皺嗔Φ闹萍s和監(jiān)督內蘊于國家治理當中，是國家治理的重要組成部分”[8]。監(jiān)督制約權力的方式有很多，比如，以權力制約權力、以法律制約權力、以制度制約權力、以道德制約權力等?？陀^而言，這些方式都在不同層面發(fā)揮了作用，但是，從應用空間的廣闊性及可操作性等角度看，制度的約束作用更為直接。這是因為，諸多方面的經(jīng)驗教訓表明，權力的驕橫并不完全因為權力行使者的人性幽暗或者主觀故意，而是與制度缺陷或者制度惰性密切相關。在很多情況下，正是因為缺乏必要的制度設計，從而給權力行使者留下了妄為用權的空間。這就意味著，要從制度設計的角度對權力的行使過程及行為進行有效制約。換屆就是如此。它通過的明確制度規(guī)章，讓干部在崗位調整中實現(xiàn)職務更替，防止同一個人在同一個崗位長期任職，進而避免權力腐敗。這不僅是對權力行使慣性及路徑依賴的正視，而且是對人性幽暗的回應。實踐證明，如果讓一個干部在同一個崗位長期任職，就會給其利用制度漏洞制造便利，或者誘發(fā)其鉆營權力腐敗的動機，而且容易給外部對其進行“圍獵”的非法行為制造空間。近年來，筆者圍繞干部隊伍建設開展調研，一些受訪者就提出，如果一個干部在同一個崗位長期任職，一些期盼提拔的干部或本地商人就會通過多種方式試圖接近，或者進行赤裸裸的“圍獵”。如果通過換屆對干部進行職務、崗位調整，會增加這些人實施政治投資的不確定性，從而降低干部權力腐敗的概率。同時，對于干部本人而言，如果長期在同一個崗位或同一個地區(qū)任職，也會滋生職業(yè)倦怠，形成職業(yè)惰性，進而失去工作動能。由此可見，這些都是通過任期制推行干部換屆的重要原因。

2.源于領導生命周期規(guī)律的內在要求。領導生命周期理論又稱作“領導壽命循環(huán)理論”。由美國心理學家卡曼首先提出，后來由赫西和布蘭查德共同創(chuàng)立。其主要觀點是：領導方式由領導者的工作行為、關系行為與被領導者成熟程度等因素共同決定。換句話說，當被領導者日趨成熟之際，領導者的行為方式和工作思路就要隨之作出相應調整，這樣才能構成有效領導。隨著現(xiàn)代政治的不斷發(fā)展，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，影響領導效能的因素并不完全受制于被領導者，還在于領導者自身。領導者的年齡、性別、綜合素養(yǎng)等都會對領導效能形成不可忽視的影響，然而，這些因素并不是一成不變的，而是隨著時空環(huán)境的變化而不斷變化的，這就意味著領導能力有其生命周期，比如，伴隨年齡等自然規(guī)律的變化，領導能力會隨之發(fā)生變化。這種變化并不完全是正向積極的，也可能是負面消極的，但是不管何種變化，領導者只能順應。正因如此，中國共產(chǎn)黨提出了任期制的構想。根據(jù)年齡等自然因素及綜合素養(yǎng)等后天因素的綜合研判，黨確定的科學任期制為5年一個任期、連任不宜超過兩屆。應該說，無論是從理論還是實踐看，這都具有一定的合理性和必要性。對此，在20世紀80年代末，鄧小平就發(fā)出了警醒：“人老有老的長處，也有老的弱點。人一老，不知哪一天腦筋就不行了，體力到一定程度也要衰退。自然規(guī)律是不可改變的，領導層更新也是不斷的。退休成為一種制度，領導層變更調動也就比較容易?！盵9]316所以，“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務的任期以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。任何領導干部任職都不能是無限期的”[2]331-332。既然任期制是正視干部生命周期規(guī)律的表現(xiàn)形式，那么就要選擇科學合理的實現(xiàn)方式。其中，換屆是一種理性選擇。實踐表明，每五年一次的換屆回應了干部生命周期規(guī)律的內在要求，讓干部隊伍能夠實現(xiàn)職務崗位的有序更替。一個人的生命周期和工作能力是有限度的，讓一個人持續(xù)地、長期工作的想法既是錯誤的也是極其危險的，應該通過換屆等體現(xiàn)任期思維理念的方式將任期制貫徹下去。

二、數(shù)據(jù)掃描：樣本的基本面貌

當換屆成為任期制的重要實現(xiàn)形式，人們就有必要對它作出全面深入的分析，以了解其所承擔的重要功能。當前是全國各地黨委政府集中換屆之年，不少干部通過換屆走上新的工作崗位，也有很多人因為換屆而離開領導崗位。本文通過對江蘇省13個設區(qū)市和96個縣(市、區(qū))的共計218名黨政主官的數(shù)據(jù)分析，探究地方換屆的內在邏輯。之所以選擇這些市縣主官為主要分析對象，是因為他們可以在一定程度上映射出一個地區(qū)換屆的總體面貌和基本導向。為此，先對這218個樣本的基本情況作出簡要掃描和分析。

1.年齡。作為一個自然因素，年齡在不附著其他元素時本身并無太大意義，但是，在政治生命周期規(guī)律下，年齡就具有重要的參考價值。諸多數(shù)據(jù)表明，在干部的職業(yè)生涯中，年齡是一個重要變量，直接影響著干部的生命周期及職務崗位變動情況。因此，在謀劃職業(yè)發(fā)展過程中，無論是干部本人還是上級領導都高度重視年齡因素。正因如此，在換屆時，年齡甚至可以成為決定取舍的直接杠桿。在218個樣本中，出生于60年代的46人，70年代的107人，80年代的17人。最年輕的市委書記出生于1976年，最年輕的縣委書記出生于1984年。數(shù)據(jù)分析亦發(fā)現(xiàn)，218個樣本的平均年齡是48歲，走上縣委書記、縣長領導崗位的平均年齡分別是49歲、43歲，走上市委書記、市長領導崗位的平均年齡分別是51歲、48歲。樣本從參加工作到擔任縣委書記領導職務，平均需要19.3年，最快者也需要9.8年。從縣長到縣委書記，平均需要2.9年；從市長到市委書記，平均需要4.7年。雖然從級別來看，在一般情況下，縣長、縣委書記同為正處職，市委書記、市長同為正廳職，但是，由于黨委書記崗位所內附的政治權能資源和受益空間是同級別的行政首長所不能比擬的，因此，在換屆過程中，從縣長崗位調整到縣委書記崗位、從市長崗位調整到市委書記崗位，都可以看作晉升，而這個過程，一般需要3—5年不等。

2.性別。性別是與生俱來的自然因素，任何人都無法自主選擇。一些研究發(fā)現(xiàn)，性別對個體的職業(yè)發(fā)展具有不可忽視的影響。這種影響不僅源于自然人生理因素的內在規(guī)制，而且同社會文化密不可分。古往今來的歷史經(jīng)驗表明，人們對不同性別的群體有不同的角色期待，在地方政治系統(tǒng)中亦是如此。在218個樣本中，男性156人，占89.2%；女性19人，占10.8%。再進一步細分，在縣(市、區(qū))委書記隊伍中，男性70人，占89.7%；女性8人，占10.2%。在縣(市、區(qū))長隊伍中，男性86人，占88.6%；女性11人，占11.3%。在市委書記隊伍中，男性19人，占86.3%；女性3人，占13.6%。在市長隊伍中，男性26人，占92.8%；女性2人，占7.1%。性別方面的數(shù)據(jù)偏差，在一定程度上反映出女性官員職業(yè)發(fā)展面臨的激烈競爭。

3.教育背景。面對日新月異的時空環(huán)境和錯綜復雜的公共事務，良好的受教育程度是地方官員有效開展治理活動的重要基礎。因此，一直以來中國共產(chǎn)黨都高度重視干部隊伍的教育情況，并早在20世紀80年代就提出干部隊伍建設的專業(yè)化命題。當然，專業(yè)化是一個多元內涵的問題，既包括學歷層次，也包含知識維度的拓展和知識素養(yǎng)的提升。不論如何界定，干部受教育程度是一個重要議題?？傮w上看，近年來，各地方官員均在著力提升受教育程度。從最高學歷看，218個樣本全部接受本科及以上的高等教育(含繼續(xù)教育)。其中，有16人接受了全日制碩士研究生、黨校研究生或研究生課程班教育，占7.3%；20人獲得博士學位，占9.2%?？陀^而言，高學歷確實能在一定程度上表明地方官員的知識視野和專業(yè)素養(yǎng)，但是并不完全代表其綜合能力的高低。也就是說，學歷層次高并不意味著治理能力強。因此，一些研究者分析發(fā)現(xiàn)，在地方換屆中，雖然不斷出現(xiàn)高學歷干部，但是學歷并沒有成為組織選配干部的唯一標準。

4.崗位經(jīng)歷。實踐表明，“干部的治理能力并不完全取決于專業(yè)基礎，很大程度上講實踐歷練具有更重要的作用”[10]。換言之，崗位歷練對干部成長發(fā)揮著極為重要的作用。這種作用印證了“人在事上練，刀在石上磨”的俗語。分析218個樣本的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，多崗位歷練是干部在換屆中走上市縣黨政主官領導崗位的基本前置條件。以96名縣委書記為例，他們走上縣委書記崗位之前，平均經(jīng)歷了14個崗位，最多的是22個崗位，最少的也經(jīng)歷了7個崗位。從具體崗位看，鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)黨委書記、街道辦黨工委書記、主任、縣直部門一把手等崗位是晉升的“熱門崗位”。數(shù)據(jù)分析表明，多崗位經(jīng)歷是市縣主官職業(yè)發(fā)展的顯著特征。之所以如此，是因為多崗位經(jīng)歷對市縣主官的成長發(fā)展具有極為重要的作用。一方面可以讓干部在不同崗位上經(jīng)歷不同的人和事，接受不同治理場景的檢驗，進而提高應對各種錯綜復雜局面的綜合能力；另一方面，不同崗位的經(jīng)歷也可以成為組織考驗干部的重要參照，上級領導和組織可以通過將干部安排在不同崗位上工作，來檢驗其能力水平、信仰信念和綜合素養(yǎng)。正所謂，崗位是一塊“試金石”，能試驗出干部能力水平的高低。如果組織發(fā)現(xiàn)一個干部能應對不同崗位的各種要求，妥善應對各種局面，就會通過各種方式有意識地進行培養(yǎng)，所以在一定程度上講，崗位經(jīng)歷是組織挑選干部的重要載體。

三、影響干部在換屆中脫穎而出的主要因素

當基本數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來后，就要思考到底哪些因素會影響干部在換屆中脫穎而出?？陀^而言，干部的職業(yè)發(fā)展是一個錯綜復雜的過程，外在影響因素較多。在剔除各種間接因素之后，主要有五大因素發(fā)揮著不可忽視的影響。

1.自然稟賦。干部首先是一個自然人。因此，其成長發(fā)展要受年齡、性別等自然稟賦的影響。就年齡而言，這是任何人都無法抗拒的自然規(guī)律。有研究表明，如果從鄉(xiāng)、縣、市、省等四個層級分析，地方各級黨委書記的最佳任職期是40歲至58歲之間。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是40歲左右、縣一級是45歲左右、市一級是52歲左右、省一級是58歲左右。雖然這不是剛性原則，但卻成為不少地方在換屆中的通常做法。從個體職業(yè)發(fā)展的內在訴求和組織發(fā)展的基本需要來看，選拔使用年輕干部是理想預期。因此，在換屆過程中，不少地方將選拔使用年輕干部作為重點關注問題，有的地方甚至制定路線圖和任務分解表。由此可見，年齡成為換屆過程中組織挑選干部的重要參照。一大批優(yōu)秀年輕干部因此走上重要崗位，同時也有不少人因為年齡而卸任。因此，能否占據(jù)年齡優(yōu)勢是在換屆中脫穎而出的重要影響因素。比如，在218個樣本中，96名縣委書記中有82人是70后，14人是80后。這說明年齡的杠桿作用異常明顯。當然，優(yōu)化干部隊伍年齡結構并不意味著提拔任用的每名干部都是年輕人，也不是每個班子都要硬性配備年輕干部，更不是不同層級領導班子成員的任職年齡必須層層遞減。

就性別而言，它在一般性場合并不具備標簽意義，但是，在政治系統(tǒng)中具有一定的參考價值，特別是對于女性干部而言?？v觀中國五大層級政權體系可以看出，每一層級都配有一定數(shù)量的女性干部。這既是對男女平等這一政治生活基本準則的回應，也是對女性政治參與權利的充分尊重。事實上，在中國共產(chǎn)黨的歷史上，一直注重兼顧婦女干部的比例。早在1933年，瑞金的中央蘇區(qū)就要求蘇維埃代表中有25%的女性。中華人民共和國成立以后，在第一屆中央人民政府機構中，副部長級別以上的女性干部有20多人。其中，具有標桿性意義的是宋慶齡擔任了國家副主席。在黨的八大上，鄧小平明確指出：“黨必須用很大的決心培養(yǎng)和提拔婦女干部，幫助和鼓勵她們不斷前進，因為他們是黨的干部的最大的來源之一。”[11]可以說，重視女性干部的培養(yǎng)使用，一直就是我國干部路線的重要內容之一。正因如此，在干部換屆中，對性別特別是女性干部的考慮成為一個重要因素，甚至在一定程度上講，女性干部在換屆中占有一定優(yōu)勢。雖然在218個樣本中，女性干部的總體比例不高，但是，這并不影響女性干部在換屆中的優(yōu)勢，其重要原因就是考慮到班子隊伍結構的性別搭配。

2.崗位閱歷。崗位既是干部施展才華、實現(xiàn)個人職業(yè)追求的重要舞臺，也是組織檢驗干部能力水平的“試金石”。因此，無論是對干部本人還是對于組織來說，都重視崗位所附有的作用。諸多研究表明，已有的職業(yè)發(fā)展路徑和崗位經(jīng)歷對一個干部的成長發(fā)展路徑具有不可忽視的影響。比如，戰(zhàn)偉萍和于永達研究發(fā)現(xiàn)，職業(yè)路徑顯著影響了一些市委書記的升遷，其具體表現(xiàn)就是省級部門工作經(jīng)歷與團委工作經(jīng)歷使干部在晉升中更具優(yōu)勢，而基層工作經(jīng)驗則表現(xiàn)出相對消極的影響[12]。Kou和Tsai等學者發(fā)現(xiàn)，一部分干部憑借共青團路徑、掛職鍛煉和破格提拔等途徑獲得了年齡上的優(yōu)勢，實現(xiàn)了“小步快跑”[13]。在一定程度上講，地方換屆更重視干部已有的崗位閱歷。換屆是將年齡、性別、教育背景、已有閱歷等各種要素均合適的干部安排到市縣擔任領導職務，實現(xiàn)基層治理隊伍結構的合理化配備。在這種情況下，已有閱歷較為豐富、經(jīng)歷過多崗位鍛煉的人就容易脫穎而出；相反，崗位經(jīng)歷較為單一則會被視作“短板”，成為換屆中的“軟肋”。以218個樣本為例，從入職到走上市縣主官的領導崗位，80%的人有至少5個以上崗位的鍛煉經(jīng)歷。南京市所轄11個區(qū)的區(qū)委書記平均經(jīng)歷了15個崗位，區(qū)長平均經(jīng)歷13個崗位，其中，經(jīng)歷崗位最多的區(qū)委書記共經(jīng)歷了23個崗位。

崗位經(jīng)歷的影響如同制度經(jīng)濟學大師道格拉斯·諾思所講的路徑依賴。路徑依賴的原本含義是指人類社會發(fā)展過程中的制度變遷類似于物理運動中的慣性，這種慣性使得物體進入某種路徑就會依次形成一定的運動軌跡。干部晉升也存在類似的路徑依賴，已有經(jīng)歷和職位等因素會影響干部晉升等成長發(fā)展路徑。換屆亦是如此。其中，極為明顯的是基層工作經(jīng)歷。比如，對于縣(市、區(qū))主官而言，24.1%的樣本有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)任職經(jīng)歷；對于市級主官而言，超過80%的樣本有縣(市、區(qū))任職經(jīng)歷。這同近年來中央一再強調基層治理的重要性不無關系。正所謂，基礎不牢，地動山搖?；鶎又卫砑仁乾F(xiàn)代國家治理的根基，也是觀察國家治理水平的“取景框”，只有實現(xiàn)了基層善治，才能實現(xiàn)整個國家的長治久安。對于上級領導來說，只有治理好一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，才能治理好一個縣，只有治理好一個縣，才能治理好一個市。所以，在市縣換屆過程中，上級領導在考慮班子隊伍結構時，大多按照此邏輯來推演。正因如此，基層崗位經(jīng)歷成為換屆中組織遴選干部的一個重要參考因素。

梳理樣本材料還發(fā)現(xiàn)，有過黨政綜合部門、組織部門任職經(jīng)歷的干部更容易在換屆中脫穎而出。比如，黨委辦公室或政府辦公室的干部長期在綜合部門工作，接觸面比較廣，掌握信息較多，視野相對更加開闊。更重要的是，相比其他部門而言，這些部門的干部更容易接近上級領導，更能讓領導對其形成全面認知和判斷，繼而在換屆等干部調整中占據(jù)優(yōu)勢。這在218個樣本中亦有體現(xiàn)，37.1%的樣本有過黨政綜合部門的任職經(jīng)歷。組織部門的崗位經(jīng)歷也有重要影響。由于組織部門長期從事干部管理工作，對于包括換屆在內的干部任免程序比較熟悉，掌握、了解的相關信息較多，可謂“近水樓臺”，這自然使其搶占先機。在218個樣本中，有21人先后在組織部門任職。相比較而言，一直被認為“容易出干部”的團委崗位經(jīng)歷在干部換屆中的作用并不明顯。在218個樣本中，從團委崗位直接走向市縣主官崗位的人并不多。只是團組織的工作經(jīng)歷，在其整個職業(yè)生涯中發(fā)揮了一定支撐作用。比如，從正科級崗位走上副處級崗位，或者從正處級崗位走上副廳級崗位，團組織的崗位經(jīng)歷確實是重要一環(huán)，但是，在換屆中的直接影響作用并不明顯。

3.政績呈現(xiàn)?！爸袊尉⒌臅x升受競爭機制的影響，任期內的經(jīng)濟業(yè)績與職位晉升存在正向關聯(lián)，下級官員為了獲得晉升而追求更高速的經(jīng)濟增長”[14]。在此邏輯下，地方官員為了晉升而努力創(chuàng)造政績，組織也會根據(jù)政績表現(xiàn)來考核、遴選官員。改革開放以來的實踐表明，無論是在換屆還是日常干部考核中，上級領導大多傾向于通過建立自上而下的政績考核體系并設立自下而上的各種評選比賽，把各級干部特別是基層干部引入政績考核的競技場，進而實現(xiàn)干部的甄別和遴選。所以，一段時間內，在地方換屆或日常干部遴選過程中，政績成為重要參考。比如，在改革開放之初，鄧小平就指出：“用人的政治標準是什么？為人民造福，為發(fā)展生產(chǎn)力、為社會主義事業(yè)作出積極貢獻，這就是主要的政治標準?！盵9]151隨后，“政績決定晉升”一度成為地方干部在換屆中能否脫穎而出的重要變量。對于這種情況，有人稱之為“晉升錦標賽”。比如，周黎安等人認為，“以經(jīng)濟增長為基礎的晉升錦標賽結合了中國政府體制和經(jīng)濟結構的獨特性質,提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經(jīng)濟發(fā)展的治理方式”[15]。隨后，他通過建構分析模型，闡釋了地方官員出于職務晉升的考慮而努力推動地方經(jīng)濟發(fā)展的內在邏輯。受其啟發(fā)，不少研究者對政績在干部換屆或日常晉升中的作用展開了分析。比如，田先紅通過實證研究發(fā)現(xiàn)，“錦標賽的政治激勵對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其主要領導來說非常重要，關涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導在晉升競爭中的成敗。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導會調動轄區(qū)主要資源集中到完成錦標賽的目標上來”[16]。這個“成敗”在很大意義上就是當事干部能否在換屆中脫穎而出。通過對218個樣本的梳理分析，亦可見政績之于干部換屆的重要影響。比如，南通市長吳新明在赴任新職之前，擔任昆山市委書記。昆山被稱為中國第一縣，在中國縣域經(jīng)濟與縣域競爭力百強縣(市)評選中長期居于名單榜首。在吳新明擔任昆山市委書記的任期里，昆山經(jīng)濟社會發(fā)展保持高位發(fā)展。工業(yè)總產(chǎn)值歷史性突破一萬億元大關，獲批建設全國首批創(chuàng)新型縣(市)、國家生態(tài)文明建設示范市、國家級創(chuàng)新人才培養(yǎng)示范基地、省級全域旅游示范區(qū)。僅在2020年，昆山市一般公共預算收入達428億元、增長5.1%。建成各類學校12所，新增學位1.2萬個；建成口袋公園24個，新增綠化面積405萬平方米；建成現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)2萬畝。正是基于良好的政績，其本人在2021年6月獲評“全國優(yōu)秀縣委書記”。其他樣本也充分說明了政績對于干部換屆晉升的重要作用，但是，隨著實踐發(fā)展，政績的內涵也日漸豐富。它不再是指單純的GDP，還包括社會建設、民生福祉、黨風廉政建設、生態(tài)文明等多元要素。這就意味著，地方干部要樹立良好的政績觀。

4.組織關注度。干部晉升受主客觀等多重因素的影響，一方面是干部本人的成長成才意識和意愿態(tài)度；另一方面，是外部環(huán)境及條件的引導和支撐。正所謂，事物的發(fā)展是內因與外因共同作用的結果，外因是重要條件。對于換屆中的地方干部來說，這個重要的外在條件就是組織的關注度。諸多經(jīng)驗表明，在個體成長成才意愿強烈的前提下，是否受到組織關注成為其能否在換屆中脫穎而出的重要變量。組織關注度一般體現(xiàn)在兩個方面：

第一，早發(fā)現(xiàn)早培養(yǎng)。根據(jù)人才學基本規(guī)律，人才的“基本成熟期”為30歲左右，“最佳年齡”為35—55歲，“峰值年齡”為45歲。從這個規(guī)律看，30歲左右是干部的最佳起用期，能否在這個時期快速、健康地成長起來，影響著干部的后續(xù)發(fā)展空間，但是，這并不完全取決于個體的主觀意愿，而是與能否被組織及早發(fā)現(xiàn)進而給予培養(yǎng)密切相關。何以被發(fā)現(xiàn)？在浸潤傳統(tǒng)中庸文化的政治生態(tài)下，毛遂自薦的方式顯然不多見，大多數(shù)情況是個體通過積極努力取得突出政績，然后被組織發(fā)現(xiàn)，進而選拔到重要崗位。梳理218個樣本可見，有23人在不到30歲就走上了副處級領導崗位，17人在35歲就走上了正處級領導崗位，11人在40歲左右經(jīng)歷了多個崗位鍛煉，這就為其在換屆中脫穎而出奠定了基礎。

第二，組織推動的“小步快跑”。當組織發(fā)現(xiàn)一個具備優(yōu)秀特質的干部之后，就會通過多種方式推動其“小步快跑”。換言之，“小步快跑”是組織培養(yǎng)干部的重要方式，其突出作用是縮短優(yōu)秀干部的成長周期，助其實現(xiàn)“跨越式發(fā)展”。在經(jīng)常遭遇晉升“天花板”的市縣，一個干部若能趕上“小步快跑”的“順風車”，將對其后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生極為重要的作用。何謂“小步快跑”？簡而言之，就是減少干部晉升不必要的隱性臺階。比如，按照一般性進路，在縣(市、區(qū))從副區(qū)長晉升到區(qū)長，往往需要經(jīng)歷“副區(qū)長—常委、副區(qū)長—常務副區(qū)長—區(qū)委副書記—區(qū)長”等常規(guī)路線。雖然在一般情況下，副區(qū)長、常委副區(qū)長、常務副區(qū)長、區(qū)委副書記等崗位都是副處級，從副區(qū)長晉升到區(qū)長于職級上僅一步之遙，但是囿于這些崗位所內附的政治權能不盡相同，因此，在基層崗位職數(shù)較為有限的情況下，這些崗位通常被用作干部管理和調控的重要杠桿。此時，如果組織有意推動某人“小步快跑”，就會通過多種方式減少其晉升的中間環(huán)節(jié)。比如，可以將一個干部從副區(qū)長崗位調整到某市直部門擔任正職，解決其正處職級，隨后，再在換屆時將其推薦到縣(市、區(qū))擔任黨政主官，這就解決了干部成長周期過長的問題。在此次218個樣本中，就有不少人受益于此。比如，建湖縣委書記祁從峰在擔任響水團縣委組織部部長后，便迅速擔任了鹽城團市委科員、副主任科員、主任科員、青聯(lián)秘書長。兩年后又擔任團市委副書記、黨組成員，其間還掛任濱?？h政府副縣長。3年后如期升任團市委書記，解決了正處級。隨后，在10年內先后經(jīng)歷了市縣兩個層級的7個崗位，最后于2018年12月，由鹽城經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會副主任、黨工委副書記轉任建湖縣長。2021年1月，由縣長升任縣委書記。這些崗位的變動足可見組織推動下的“小步快跑”的作用。

四、何以讓影響因素變成現(xiàn)實推動力

既然以上分析因素對干部在換屆中脫穎而出具有重要作用，那么，就應思考如何將這些因素變?yōu)楝F(xiàn)實推動力。在上述因素中，年齡、性別等自然稟賦顯然無法改變，此時就應重點考慮如何將其他影響因素轉變?yōu)楝F(xiàn)實推動力。對此，總體上看，可以重點關注三個層面。

1.加強政治能力建設。政黨政治的基本理論表明，任何一個政黨都會要求其成員按照組織的意志來表達個體意愿、作出行為選擇。古今中外，概莫如此。在中國，政治考量是干部隊伍建設的首要標準，具體而言，就是“講政治”。可以說，“講政治”是任何層級的干部都必須堅持的首要規(guī)則，一個干部要想謀生存、求發(fā)展，就必須“講政治”。對于市縣主官而言，其作為地區(qū)發(fā)展的領頭人，“講政治”不僅是根本性的大問題，而且是公眾對其作出形象研判的直接參照。因此，要想在換屆中脫穎而出，就必須始終把政治建設作為必修課并擺在首要位置。何謂政治建設？從政黨政治的一般理論來看，政治建設就是按照執(zhí)政黨的執(zhí)政理念來處理各種政治關系以及實現(xiàn)政治目標的過程。對于馬克思主義政黨而言，政治建設的內涵更加豐富，還包括執(zhí)政黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路等方面進行的建設性活動。這就意味著，對于市縣干部而言，要把堅定理想信念作為重中之重。事實上，這也是組織在換屆過程中考慮的首要因素。正如習近平同志指出：“選人用人必須把好政治關，把是否忠誠于黨和人民，是否具有堅定理想信念，是否增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’，是否堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，是否全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，作為衡量干部的第一標準?！盵16]只有政治合格，才可能被組織選拔培養(yǎng)、走上領導崗位，才能有機會經(jīng)歷不同崗位的鍛煉，才能實現(xiàn)個人抱負、創(chuàng)造政績。

2.注重實踐歷練。實踐既是一個鍛煉干部的寬廣舞臺，也是組織檢驗考察干部的重要渠道。在很大程度上講，實踐歷練是解決政績呈現(xiàn)、組織關注、崗位閱歷等影響因素的重要載體。正所謂，“人在事上練，刀在石上磨”，有效的實踐歷練，是干部走向成熟、提升治理能力的必要途徑。正是從這個意義上講，實踐歷練成為干部和組織部門雙方共同關注的問題。對于實踐歷練，近年來從上到下都采取了多種措施。比如，一些地方推行的上下雙向掛職、駐村第一支部書記、科技鎮(zhèn)長團等，都是推動干部實踐歷練的重要載體。除此之外，還應從多渠道推動干部實踐歷練。比如，對于特別優(yōu)秀、發(fā)展?jié)摿Υ蟮哪贻p干部，要有計劃地安排到改革發(fā)展一線、民生服務一線、維護穩(wěn)定一線、急難險重一線等“四個一線”崗位鍛煉，為后續(xù)換屆提前做好準備。同時，還可以省域為單位，推動發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的干部雙向交流歷練工作，選派發(fā)達地區(qū)的思想解放、勇于創(chuàng)新、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)秀年輕干部到欠發(fā)達地區(qū)的各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)任職或常駐工作。在實踐歷練中，不能只看顯性業(yè)績，還要綜合觀察其處事能力、公私觀念、是非判斷、群眾基礎等德才情況，為日后換屆考察或出現(xiàn)異議時提供綜合性依據(jù)或佐證。

3.構建配套機制。干部換屆決不是孤立行為，而是一個涉及較廣的系統(tǒng)工程。要在換屆中脫穎而出，既需要干部本人的主觀努力，也離不開組織的系統(tǒng)化構造。因此，在充分激發(fā)干部本人主觀自覺性的同時，組織部門還應構建相應的配套機制。其中，極為重要的是要打破內循環(huán)和消除隱性臺階?？陀^而言，這兩個問題是影響一些干部在換屆中能否脫穎而出的重要因素。比如，受傳統(tǒng)思維局限而形成的隱性臺階讓一些優(yōu)秀干部錯失了黃金年齡，進而在換屆中“黯然離場”，為此，要將著力打破內循環(huán)和消除隱性臺階。就打破內循環(huán)而言，要拓寬視野，消除壁壘，暢通機關、高校、科研院所、企業(yè)之間干部流通渠道。正如習近平同志指出，要“打開視野、不拘一格，把干部隊伍和各方面人才作用充分發(fā)揮出來”[17]。其重要啟示就是，要堅決革除選人用人的部門化、屬地化等內循環(huán)式的傳統(tǒng)做法，實現(xiàn)不同系統(tǒng)、不同領域間干部的互通互流。就消除隱性臺階而言，要理性認識到“講臺階不能唯臺階，論資歷不能唯資歷”。因此，應該重點從機制層面消除在職務、年齡、身份等方面存在的隱性臺階，盡力縮短優(yōu)秀干部的成長周期，同時合理使用各年齡段的優(yōu)秀干部，真正做到既打破“船到碼頭車到站，寶刀未老已過線”的“年齡一刀切”現(xiàn)象，又要讓年輕干部有奔頭，發(fā)揚“初生牛犢”的闖勁。

五、結論

作為干部任期制的重要形式，換屆既是對權力需要接受監(jiān)督制約的回應，也是對領導生命周期規(guī)律的正視。歷史和實踐證明，換屆既關涉地方政治系統(tǒng)的結構化建設，進而影響現(xiàn)代國家治理的整體面貌，又事關干部本人的成長發(fā)展，因此，深受多方關注。對于上級領導而言，希望選配到合適的干部，完成換屆的職責使命；對于干部來說，希望通過換屆走上新的領導崗位。從根本上講，二者的目標具有一致性，都著眼于提高地方治理現(xiàn)代化的能力水平。那么，干部何以在換屆中脫穎而出？顯然，這決不是一個主觀性的問題，而是一個由主客觀多重因素共同作用的過程。諸多方面的數(shù)據(jù)表明，年齡、性別等自然稟賦以及崗位閱歷、政績狀況、組織關注程度等，都是影響地方干部在換屆中脫穎而出的重要因素。換屆是將年齡、性別、教育背景、崗位經(jīng)歷、政績等各種要素均合適的干部安排到相應崗位擔任領導職務，以實現(xiàn)干部本人的價值追求和基層治理隊伍結構的合理化配備。從這個角度講，本文探討的問題無疑具有重要價值，不僅啟發(fā)學者研究和關注換屆中的人員變動情況，而且從深層次分析了換屆的內在機理和影響因素，以及如何使這些影響因素轉化為實際生產(chǎn)力。

當然，換屆是一個主客觀因素共同作用的系統(tǒng)性工程。一個干部能否在換屆中脫穎而出，既與干部本人的個體因素有關，也離不開組織的關注與培養(yǎng)。就個體因素而言，年齡、性別、崗位閱歷、政績等重要因素分別占多大權重，需要進一步分析。一般情況下，崗位閱歷、政績表現(xiàn)往往更具顯性作用，也容易衡量，因而，在換屆過程中，它們更易被當作參照物。相比之下，年齡和性別屬于原則性要求。特別是在任何人都無法逃避生命自然規(guī)律的情況下，年齡有時會成為一些人走上領導崗位或卸任某一職務的重要原因。顯然，這些都是需要作出進一步研究的重要問題。比如，政績的權重如何區(qū)分，就是一個較為復雜的問題。政績的形成需要一定的時間和相應的時空環(huán)境，很難在一個較短的時間里將政績的歸屬劃分清楚，這就意味著組織部門要以久久為功的心態(tài)對待換屆中的人員調配，不能貿然以GDP等容易量化的政績來決定干部的升轉去留。