肖金明，王 嬋

(山東大學(xué)法學(xué)院， 山東 青島 266200)

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主義初級階段的社會主要矛盾發(fā)生變化，人民對美好生活的新期待內(nèi)含著民主法治、自由平等、公平正義、教育就業(yè)、健康保障、環(huán)境安全等價值訴求和當(dāng)然權(quán)益，凝聚成了以人民為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主旨，以及以善治為導(dǎo)向的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主軸，即國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度契合。聚焦以人民為中心的主旨，環(huán)繞以善治為目標(biāo)的主軸，加快實施全面依法治國戰(zhàn)略，不斷深化法治中國建設(shè)實踐，深入貫徹新時代社會主義法治發(fā)展的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”基本方針，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，為適應(yīng)人民美好生活新期待和國家治理體系現(xiàn)代化的需求，提供有力的制度依托和支撐、規(guī)范和保障人民美好生活新期待與國家治理體系現(xiàn)代化是一體兩面的關(guān)系，兩者都內(nèi)含著以人為中心、以善治為目標(biāo)的價值理念，一同形成了社會主義現(xiàn)代化這一時代主題的主旨和主軸，與此相適應(yīng)的制度和法治的需求則構(gòu)成了新時代中國立法的使命，推動著新時代地方立法工作的變革。地方社會治理是國家治理體系的有機(jī)組成部分，兩者不能也無法分割，有什么樣的地方社會治理就有什么樣的國家治理狀態(tài)，地方社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求和題中之義。國家立法水平?jīng)Q定著國家治理水平，這是“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時代主題內(nèi)含的重要邏輯。順言之，地方立法工作水平?jīng)Q定著地方社會治理水平，也在很大程度上制約著國家立法工作總體水平，影響著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。國家治理體系現(xiàn)代化、地方社會治理現(xiàn)代化必然要求進(jìn)一步完善地方立法質(zhì)量保障體系，推進(jìn)地方立法高質(zhì)量發(fā)展，加快制定適應(yīng)地方社會治理現(xiàn)代化所亟需的制度和滿足人民美好生活新期待所必備的制度。

具體而言，完善地方立法質(zhì)量保障體系，必須創(chuàng)新地方立法工作理念與原則，以人民立法、公平正義、良法善治、法制統(tǒng)一等一系列密切關(guān)聯(lián)的理念引領(lǐng)地方立法工作，以科學(xué)立法、民主立法、依法立法有機(jī)統(tǒng)一的原則指導(dǎo)地方立法工作，進(jìn)一步明確和遵循地方立法工作的科學(xué)民主法治總要求；創(chuàng)新地方立法工作體制與機(jī)制，始終堅持黨對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證地方人大及其常委會對立法工作的主導(dǎo)，發(fā)揮政府在地方立法中的依托作用，以及確保社會各方面對地方立法的有效參與，進(jìn)一步健全和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的地方立法工作總格局；創(chuàng)新地方立法工作體系與結(jié)構(gòu)，推進(jìn)地方立法工作著眼于中央政令和立法的貫徹實施、地方事務(wù)治理的制度需求等多維度一體化，著力于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等多向度一體化，著重于省級立法和市級立法等多層面一體化，并堅持法規(guī)規(guī)章并重、“立改廢釋”并舉、監(jiān)督評估并行，進(jìn)一步優(yōu)化和完善地方立法工作總布局。

一、進(jìn)一步明確和遵循地方立法工作總要求

改革開放40多年來，我國地方立法工作取得了重大成就，對推進(jìn)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)揮了重要作用。但長期以來，地方立法工作也存在不少問題，曾有學(xué)者比較全面地概括了地方立法工作存在的諸如部門主導(dǎo)利益本位、立法抄襲撈取政績、超越權(quán)限各自為戰(zhàn)、罔顧位階沖突四起、技術(shù)低下粗制濫造、民主缺位痼疾難消等問題(1)秦前紅、底高揚：《在規(guī)范與現(xiàn)實之間：我國地方立法質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)體系的重構(gòu)》，《宏觀質(zhì)量研究》2015年第3期。。無論對這些問題的描述是否準(zhǔn)確，但這些問題客觀上確實一定程度上存在，而且說到底就是不以規(guī)律為依循、不以民主為根本、地方立法工作規(guī)范化不足的表現(xiàn)，造成了地方立法上“管理本位”“部門優(yōu)先”“夾帶私貨”以及其他立法弱視和短視現(xiàn)象。這在很大程度上弱化了地方立法工作水平，損害了地方立法的公正性，使地方立法工作失去了應(yīng)有的水準(zhǔn)，在相當(dāng)程度上降低了地方立法的質(zhì)量，使所立之法很難達(dá)到良法標(biāo)準(zhǔn)，也難以全面準(zhǔn)確地反映規(guī)律、體現(xiàn)民意以及符合憲法精神。黨的十八大以來，隨著我國法治建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方立法工作民主化、科學(xué)化、法治化程度不斷提升，但上述問題及其對地方立法工作的消極影響仍然存在，仍在一定程度上制約著地方立法工作水平，抑制著地方立法質(zhì)量的改善。破解地方立法工作中存在的上述難題，提升地方立法工作水平，確保地方立法質(zhì)量，必須創(chuàng)新地方立法工作理念與規(guī)范，在地方立法工作中貫徹科學(xué)民主法治總要求。

(一)踐行地方立法工作的四大理念

在回顧和總結(jié)改革開放40多年來中國立法的經(jīng)驗和成就時，有人曾經(jīng)使用過“大智立法”這一表述?！按笾橇⒎ā备叨雀爬烁母镩_放40多年來中國立法對黨和國家事業(yè)發(fā)展的積極作用和重要貢獻(xiàn)，描述了一條由若干“堅持”共筑的中國特色社會主義立法之路(2)這些“堅持”是改革開放以來我國立法工作基本經(jīng)驗的概括和總結(jié)，包括堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，堅持人民主體地位，堅持立法決策與改革決策相銜接，堅持從中國國情和實際出發(fā)，堅持將社會主義核心價值觀融入立法，堅持深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，堅持維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，等等。，凝聚了中國立法的基本理念和原則，是中國立法科學(xué)化、民主化、法治化的高度凝練和形象表達(dá)。法治中國建設(shè)中的“大智立法”匯集了人民立法、公平正義、良法善治、法制統(tǒng)一等一系列密切關(guān)聯(lián)的理念，這些理念充分體現(xiàn)在中央立法層面，也逐步融進(jìn)了地方立法工作中。

地方立法工作必須踐行人民立法理念。人民是中國政治和法治的邏輯起點，人民民主是“中國之治”的本質(zhì)所在。立法是政治與法治同構(gòu)的國家活動，人民立法概念與理念具有根本意義。立法權(quán)屬于人民，立法為了人民，立法依靠人民，這是一切權(quán)力屬于人民的首要意義和根本要求。人民民主既是一種理想、一種制度，也是一種實踐，人民立法理念是人民民主法治即社會主義民主法治思想的首要內(nèi)容和具體體現(xiàn)。

地方立法工作必須踐行公平正義理念。正義是中國政治和法治的價值取向，公平正義是“中國之治”的核心要義。社會正義是立法的最高價值理念，公平正義是良法的靈魂所處。地方立法工作必須強(qiáng)化公平正義理念，以界定制度正義、確立規(guī)范秩序為根本使命，將社會主義核心價值觀融入地方立法中，以制度正義匯聚和提升制度優(yōu)勢，讓地方制度永駐公平價值，永葆正義精神。

地方立法工作必須踐行良法善治理念。善治是中國政治和法治的目標(biāo)導(dǎo)向，良法善治是“中國之治”的根本所在。立法圍繞治理展開，良法是立法的永恒追求，是善治的前提和基礎(chǔ)。良法的標(biāo)準(zhǔn)包括科學(xué)規(guī)律、民主宗義和法治精神，立法必須尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，反映國家和社會治理規(guī)律，堅持以民為本和人權(quán)保障，尊重和體現(xiàn)人民意愿和利益要求。良法善治實際上就是科學(xué)之治、民主之治、法治之治的集成，這是“中國之治”的實質(zhì)所在，也是地方社會治理的基本取向。

地方立法工作必須踐行法制統(tǒng)一理念。法制統(tǒng)一是良法的內(nèi)在品質(zhì)和基本表征，是中央政令和立法統(tǒng)一、權(quán)威的保證。地方立法與中央立法相對應(yīng)，同屬于國家立法，在國家立法框架和國家法治體系中，地方立法從屬于、受制于中央立法，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不得與中央立法和政令相抵觸、相沖突。同時，本地立法相對自成體系，保持著地方制度和法治體系的層級性、結(jié)構(gòu)性和秩序性。地方立法工作強(qiáng)化法制統(tǒng)一理念，維護(hù)地方立法體系的統(tǒng)一性，以統(tǒng)一性、法治性的地方制度回應(yīng)人民對美好生活的新期待和對地方社會治理現(xiàn)代化的新需要。

(二)恪守地方立法工作的三項原則

地方立法工作恪守科學(xué)立法原則，就是要求堅持科學(xué)理性精神，一切從本地實際出發(fā)，實事求是，反映客觀規(guī)律。無論中央立法還是地方立法，都必須講求科學(xué)理性，尊重和反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律。這就要求地方立法工作強(qiáng)化問題意識，著眼于發(fā)現(xiàn)問題、聚焦問題、解決問題，著力于因時制宜、因地制宜、因勢制宜，著重于問題導(dǎo)向、矛盾導(dǎo)向、工作導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，還要注重調(diào)研、注重經(jīng)驗、注重試點、注重總結(jié)。大凡立法，必得準(zhǔn)確把握時勢。就中央立法來講，立足國情、適時立法是科學(xué)理性的體現(xiàn)，對地方立法來講也是如此、更是如此。地方立法必須選準(zhǔn)時機(jī)，具備相應(yīng)的形勢條件，時機(jī)條件不具備、不成熟，不能匆忙立法、盲目立法?！安荒荛]著眼睛立法”，這是科學(xué)立法最基礎(chǔ)的要求(3)參見張春生：《再做30年，我們也不能合著眼睛立法》，《地方立法研究》2019年第6期。。

地方立法工作恪守民主立法原則，就是要求突出人民在地方立法工作中的主體地位，堅持地方立法工作為了人民、依靠人民，充分遵從人民意愿和利益訴求，充分依靠民間智慧、基層經(jīng)驗、群眾力量，充分實現(xiàn)民主參與、民主協(xié)商、民主監(jiān)督，多渠道、多形式、多方式推進(jìn)地方立法工作民主化，不斷提升民主立法制度化、規(guī)范化、程序化水平，側(cè)重于民主立法程序制度建設(shè)，完善立法論證、聽證制度，尤其強(qiáng)調(diào)對立法爭論的重視和對少數(shù)人意見或弱意見的尊重，確保地方立法工作中的民主有聲有色、有序有效。

地方立法工作恪守依法立法原則，就是要求在地方立法工作中恪守憲法精神，信守法治理念、法治原則、法治規(guī)范，嚴(yán)格遵守與上位法規(guī)范的關(guān)系準(zhǔn)則，做到依法定權(quán)責(zé)立法、依法定程序立法、依法定方式立法。黨的十九大明確提出依法立法原則要與科學(xué)立法、民主立法有機(jī)統(tǒng)一，這也是對地方立法工作重要實踐經(jīng)驗的總結(jié)。貫徹依法立法原則，需要對地方立法工作分類提出要求，比如，實施性、執(zhí)行性立法通常不能突破上位法的規(guī)定，而試驗性、探索性、創(chuàng)制性立法主要強(qiáng)調(diào)不能違背法治精神。地方立法工作貫徹依法立法原則，必須與科學(xué)立法、民主立法要求統(tǒng)一起來，在立法工作上強(qiáng)化法治思維，不斷提升立法工作的規(guī)范化、法治化水平，尤其應(yīng)將因地制宜統(tǒng)合到法制統(tǒng)一上來，讓體現(xiàn)地方特色與不抵觸原則協(xié)調(diào)起來(4)余凌云：《地方立法能力的適度釋放》，《清華法學(xué)》2019年第2期。。

(三)推進(jìn)地方立法工作規(guī)范化建設(shè)

地方立法工作是一個與地方立法密不可分又有所區(qū)別的概念(5)“地方立法工作”不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍睿膊皇且粋€新表述，但人們通常都是無意識地使用這一表述。本文將“地方立法工作”與“地方立法”加以區(qū)別，所指“地方立法工作”是一個與“地方立法”相對應(yīng)的概念，它當(dāng)然包括常識中的地方立法行為，也包括一些其他的立法活動，比如立法調(diào)研、立法決策、立法評估、立法清理等。。地方立法包括制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，側(cè)重于立法起草、審議、通過、公布等法定環(huán)節(jié)和規(guī)定動作，而地方立法工作包括了立法調(diào)研、立法論證、立法決策、立法評價、立法評估、立法清理等規(guī)范化程度不同的具體立法工作。創(chuàng)新地方立法工作，必須強(qiáng)化理念、恪守原則，不斷提升立法工作規(guī)范化水平。立法理念、原則和規(guī)范三位一體，承載著科學(xué)、民主和法治三者的統(tǒng)一，體現(xiàn)了我國地方立法工作總要求。推進(jìn)地方立法工作規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步完善地方立法質(zhì)量保障體系，需要做到以下幾點：

一是在地方立法工作規(guī)范化建設(shè)中推進(jìn)地方立法決策規(guī)范化。堅持立法決策與改革決策相銜接，是被實踐證明了的行之有效的地方立法工作經(jīng)驗。立法決策包括但不限于一般意義上的立法概念，立法決策更能夠描述地方立法工作的全貌和細(xì)節(jié)，地方立法議題的形成、立法重大事項的決斷等都屬于立法決策范疇。毫無疑問，立法決策水平直接決定著立法質(zhì)量。如同以往的行政法學(xué)并不關(guān)注行政決策現(xiàn)象一樣，傳統(tǒng)立法學(xué)也不怎么重視立法決策研究。實際上，地方立法決策屬于地方重大決策范疇，無論是黨委、人大還是政府進(jìn)行決策，都要求決策活動制度化、規(guī)范化、程序化。

二是在地方立法工作規(guī)范化建設(shè)中完善立法證據(jù)規(guī)范。加強(qiáng)地方立法工作規(guī)范化建設(shè)，需要以權(quán)責(zé)限度、程序規(guī)則、責(zé)任規(guī)范等為基本要點，健全和完善立法信息公開制度、社會參與程序制度、立法專家顧問制度、法律草案通過前評估制度、立法所涉重大利益調(diào)整論證咨詢工作規(guī)范，以及立法爭議重大事項第三方評估工作規(guī)范等。深化地方立法工作規(guī)范化建設(shè)，尤其需要強(qiáng)調(diào)立法證據(jù)規(guī)范建設(shè)的意義(6)所謂立法證據(jù)，主要是指用來支撐立法依據(jù)的可靠材料和可信數(shù)據(jù)等。在立法規(guī)范化、精細(xì)化趨向中，立法證據(jù)概念的意義在于強(qiáng)調(diào)立法依據(jù)的規(guī)范性、統(tǒng)一性和可信度，它與立法權(quán)責(zé)、程序、責(zé)任等制度同等重要。立法證據(jù)概念能否成立或者說是否具有理論價值，值得學(xué)界和實務(wù)界討論和研究，也是地方立法工作規(guī)范化建設(shè)的重要現(xiàn)實課題。。地方立法工作應(yīng)當(dāng)像重視權(quán)限、程序、責(zé)任等方面的規(guī)范一樣重視立法證據(jù)規(guī)范問題，制定和遵守科學(xué)合理的立法證據(jù)規(guī)則，規(guī)范地方立法工作中資料搜集、證據(jù)采集，以及相關(guān)分析和應(yīng)用活動，使地方立法工作真正以立法調(diào)研為支撐，以民意調(diào)查為依托，以相關(guān)數(shù)據(jù)及其分析為根據(jù)。

三是在地方立法工作規(guī)范化建設(shè)中注重黨內(nèi)法規(guī)制度的作用。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的制度支撐和保障,它的一條主線是加強(qiáng)黨的建設(shè)，另一條主線是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，前者如加強(qiáng)黨組工作和制度建設(shè)，后者如加強(qiáng)黨對立法工作、政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆四中全會明確提出構(gòu)建總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大任務(wù)，并將其置于堅持和完善國家制度和治理體系的統(tǒng)領(lǐng)地位，以保證將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到治國理政各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)和全過程。地方立法工作規(guī)范化建設(shè)內(nèi)容和要求很多，地方黨委對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化至為關(guān)鍵。這就需要出臺相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度對推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度化、規(guī)范化、程序化的作用。

二、進(jìn)一步健全和完善地方立法工作總格局

黨的十八大以來，地方立法工作的創(chuàng)新發(fā)展帶來了一系列重大變化，其中就包括地方立法體制機(jī)制和地方立法工作格局的逐步健全和完善。黨的十八屆四中全會在全面推進(jìn)依法治國的重大部署中，強(qiáng)調(diào)了黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)和人大對立法工作的主導(dǎo)作用，對政府立法工作和保障公眾參與立法工作進(jìn)行了規(guī)范。近年來，加強(qiáng)黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，突出人大對立法工作的主導(dǎo)作用，發(fā)揮政府對立法工作的依托作用，推進(jìn)社會各方面廣泛參與立法，成為不斷健全和完善地方立法工作格局的主要導(dǎo)向。黨的十九屆四中全會作出了構(gòu)建地方立法“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會參與”工作格局的決策部署，如何正確認(rèn)識和處理地方立法工作中黨委領(lǐng)導(dǎo)作用、人大主導(dǎo)作用、政府依托作用和社會參與作用及相互關(guān)系，對于進(jìn)一步健全和完善地方立法工作機(jī)制和方式、完善地方立法質(zhì)量保障體系、推進(jìn)地方立法高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

(一)“首”在堅持地方黨委在地方立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位

堅持和完善地方黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是地方立法工作貫徹科學(xué)民主法治總要求的根本保證。健全和完善地方立法工作總格局，“首”在堅持地方黨委在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這也是地方立法高質(zhì)量發(fā)展的政治保證。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作不僅是一項基本原則要求，更需要具體化為一系列的制度和方式加以保障。從地方立法工作實踐來看，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一是強(qiáng)調(diào)地方立法工作貫徹黨中央和地方黨委決策，二是加強(qiáng)地方黨委對立法規(guī)劃、立法計劃以及立法重大事項、問題的研究和決策，三是發(fā)揮地方人大常委會黨組和地方政府黨組在立法工作中的作用。

黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于地方立法工作的全過程，落實到地方立法工作的各環(huán)節(jié)、各方面、各領(lǐng)域，包括貫徹落實地方立法工作指導(dǎo)思想，審議批準(zhǔn)立法規(guī)劃和年度計劃，研究重大立法項目推進(jìn)、法規(guī)規(guī)章重大問題決策等。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，加強(qiáng)地方黨委對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是對地方人大和政府及其相關(guān)立法工作機(jī)構(gòu)的要求，也是對地方黨委及其工作部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的要求，這是新時代加強(qiáng)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大實踐課題。因此，加強(qiáng)地方黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，與規(guī)范地方黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一體兩面的關(guān)系。為確保地方黨委對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的全面性、規(guī)范性和有效性，需要中央將黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見上升為條例，由地方黨委完善領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實施細(xì)則，貫徹中央關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的規(guī)定，建立和健全立法工作重大事項、重大問題向黨委請示報告的具體制度，制定地方黨委研究和決策立法工作的具體規(guī)范，健全和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作的機(jī)制和方式。

健全和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作體制和方式，尤其需要強(qiáng)調(diào)地方人大常委會黨組和地方政府黨組在地方立法工作中的地位和作用。黨組是黨中央和地方各級黨委在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，是實現(xiàn)黨對非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，是貫徹黨的路線方針政策和黨委重大決策部署的組織保證。地方人大常委會黨組和政府黨組是黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作的重要樞紐，是實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)地方立法工作的有效機(jī)制。加強(qiáng)各級人大常委黨組和政府黨組建設(shè)，不斷提升黨委對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)能力和水平，是完善和發(fā)展人民代表大會制度的題中之義，也是進(jìn)一步優(yōu)化地方立法工作中黨政關(guān)系的重中之重。地方人大常委會黨組和政府黨組應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等黨內(nèi)法規(guī)以及相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件，地方黨委和地方人大常委會黨組、政府黨組要細(xì)化中央規(guī)定，出臺黨組工作規(guī)則，健全和完善黨組工作體制機(jī)制、方式方法，確保地方黨委通過地方人大常委會黨組和政府黨組發(fā)揮其在地方立法工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

(二)“要”在堅持地方人大在地方立法工作中的主導(dǎo)地位

堅持和完善地方人大對立法工作的主導(dǎo)，是地方立法工作遵循科學(xué)民主法治總要求的基本保障。健全和完善地方立法工作總格局，“要”在堅持地方人大在立法工作中的主導(dǎo)地位，這也是地方立法高質(zhì)量發(fā)展的組織保證。從地方立法實踐來看，堅持人大主導(dǎo)地方立法工作，一是強(qiáng)化地方人大及其常委會在地方立法工作中的主體地位，二是充分發(fā)揮地方人大及其常委會相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的先導(dǎo)作用，三是加強(qiáng)地方人大及其常委會對地方政府立法活動的監(jiān)督。

在地方人大的職能體系中，立法居于首要位置，立法工作也是地方人大及其常委會最繁重的工作。黨的十八大以來，人民代表大會制度與時俱進(jìn)，地方人大制度創(chuàng)新發(fā)展，黨的組織和人大組織在國家治理體系中的地位越來越突出，在地方社會治理中的作用越來越具體。加強(qiáng)地方人大立法職能作用，突出地方人大及其常委會的立法工作主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)地方人大及其常委會工作機(jī)關(guān)的定性和立法機(jī)關(guān)的定位，無疑是由地方人大作為人民代表機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性和地位決定的(7)根據(jù)憲法，地方人大民主選舉產(chǎn)生代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，在這個意義上其可以稱為人民代表機(jī)關(guān)；地方人大選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”，它們對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，在這個意義上其可以稱為國家權(quán)力機(jī)關(guān)。黨的十八大以來，地方人大的工作機(jī)關(guān)定位越來越突出，這是以人民代表機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位為前提和基礎(chǔ)的。突出地方人大及其常委會的工作機(jī)關(guān)定位，強(qiáng)化地方人大及其常委會的立法和監(jiān)督職能權(quán)責(zé)，發(fā)揮地方人大在地方立法中的主導(dǎo)作用，是完善地方社會治理體系的必然要求。。地方人大及其常委會履責(zé)行權(quán)主導(dǎo)立法工作，有利于推進(jìn)地方立法工作科學(xué)化、民主化和法治化，有利于通過發(fā)揮立法職能作用加強(qiáng)地方人大的政治和法律權(quán)威，有利于完善地方國家政權(quán)體制和地方社會治理體系。

人大主導(dǎo)立法工作是關(guān)涉民主價值和制度的基礎(chǔ)問題。人大主導(dǎo)立法工作無疑是完善國家治理體系和提升國家治理能力的重大舉措，這并非新的制度安排，而是在立法領(lǐng)域人大與政府關(guān)系的重大調(diào)整，是對民主制度的回應(yīng)，是立法工作中人大和政府應(yīng)有關(guān)系的回歸。人大主導(dǎo)立法工作是民主立法的一個基礎(chǔ)議題，需要處理好地方人大主導(dǎo)立法與地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，還要處理好人大主導(dǎo)作用與政府依托作用、各方參與作用的關(guān)系。堅持地方人大主導(dǎo)立法工作，需要加強(qiáng)地方人大自身體制建設(shè)，進(jìn)一步健全和完善地方立法工作體制機(jī)制、方式方法等，尤其需要加強(qiáng)人大常委會黨組、主任會議的作用。如前所述，立法決策是立法工作的有機(jī)組成部分，全國和地方各級人大常委會黨組、委員長(主任)會議處在立法決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，對立法工作發(fā)揮著重要決策作用。比如，立法規(guī)劃和年度計劃、立法重大事項和重大問題等都需要經(jīng)過這些決策機(jī)制，此外，黨組還要依法依規(guī)向地方黨委請示報告。健全和完善地方立法工作總格局，需要進(jìn)一步健全和完善地方人大黨組工作制度、主任會議制度，加強(qiáng)人大及其常委會、人大專門委員會以及其他工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充分發(fā)揮人大專門委員會和相關(guān)工作機(jī)構(gòu)以及人大代表在立法工作中的作用，不斷提升地方人大主導(dǎo)立法工作的能力和水平。

人大監(jiān)督職能與人大立法職能并行，對加強(qiáng)和改進(jìn)人大與政府的關(guān)系、完善和發(fā)展國家治理體系，具有重要現(xiàn)實意義。加強(qiáng)人大對政府的監(jiān)督是完善和發(fā)展人民代表大會制度的題中之義，是健全和完善新時代黨和國家監(jiān)督體系的重要取向，是完善國家治理體系、提升國家治理能力的迫切需要。加強(qiáng)地方人大對政府的監(jiān)督是完善地方社會治理體系的重要舉措，也是督促地方政府依法行政的必然選擇。加強(qiáng)新時代人大對政府的監(jiān)督，需要強(qiáng)調(diào)地方人大對地方政府立法活動的監(jiān)督，地方人大及其常委會要掌控地方政府立法的邊界，確保在地方立法工作中的主導(dǎo)地位，建立和完善政府立法重大事項和問題向人大及其常委會報告制度，加強(qiáng)備案審查工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，加大對地方政府規(guī)章的備案審查工作力度，充分發(fā)揮地方人大備案審查工作在提升地方立法質(zhì)量方面的重要作用。

(三)“重”在發(fā)揮地方政府在地方立法工作中的依托作用

重視和發(fā)揮地方政府在立法工作中的依托作用，是地方立法工作貫徹科學(xué)民主法治總要求的重要保證。健全和完善地方立法工作總格局，“重”在發(fā)揮地方政府的依托作用，這也是地方立法高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的地方立法工作格局中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的關(guān)系是一個比較突出的問題，與此相關(guān)的討論和研究較多，而關(guān)于人大主導(dǎo)與政府依托的關(guān)系，或者說在改革后的地方立法工作體制中政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用和如何更好地發(fā)揮作用，相關(guān)討論和研究較少。如何理解地方立法工作總格局中的“政府依托”？從地方立法工作整體來看，人大主導(dǎo)地位、政府依托作用及其兩者間關(guān)系，體現(xiàn)了地方立法工作的體系性和結(jié)構(gòu)性，而從狹義上理解，將人大主導(dǎo)、政府依托限定在地方人大及其常委會立法上，主要是強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)地位與政府依托作用的不可分離性。盡管地方人大及其常委會乃至工作機(jī)構(gòu)在地方性法規(guī)制定過程中的作用越來越有分量也越來越直接，但相關(guān)立法調(diào)研、論證和起草等工作仍然需要依托地方政府及其部門。

長期以來，地方黨委、人大、政府在消除地方立法工作中政府部門的負(fù)面作用方面作出了積極的努力，但效果并不令人滿意，所以無法根除人們對政府立法模式的消極看法。這些消極看法主要是基于對政府尤其是部門在地方立法工作中的不良表現(xiàn)和消極影響的認(rèn)識形成的。有一些延伸的看法認(rèn)為，人大主導(dǎo)立法工作就是減少政府制定規(guī)章而更多由人大及其常委會制定法規(guī)，即使地方人大制定法規(guī)需要依托政府作用，也要求人大相關(guān)機(jī)構(gòu)提前介入，甚至直接由地方人大專門委員會牽頭。地方人大立法與地方政府立法本來就沒有較為嚴(yán)格和明確的分工界限，以往政府制定規(guī)章的活動比較活躍也屬合理正常，而人大主導(dǎo)立法工作必然會使人大制定法規(guī)的情況增多，這亦屬正常合理。當(dāng)然這種變化不是絕對的，在立法工作中不應(yīng)該絕對化。

地方立法涉及地方改革發(fā)展，必然涉及政府與市場、政府與社會的關(guān)系。無論是優(yōu)化營商環(huán)境，還是創(chuàng)新基層社會治理，都需要政府的“在場”，需要政府更好地履行管理和服務(wù)職能，所以政府在地方立法工作中既不能虛置更不能缺席。有人曾為排除地方立法工作中政府的不良表現(xiàn)和消極影響而提出建立立法工作回避制度，包括針對政府部門的回避制度，主張在相關(guān)立法工作中存在利害關(guān)系的政府部門實行回避(8)楊濤：《“立法回避”是立法民主化的縱深推進(jìn)》，《人大建設(shè)》 2007 年第9 期。。這種觀點顯然不切實際，也未必具有合理性，原因在于，地方政府在地方立法中的不良表現(xiàn)與消極影響是一回事，地方立法要發(fā)揮政府及其部門的依托作用是另外一回事。政府處在社會管理和公共服務(wù)一線，直接與市場組織和社會組織打交道，應(yīng)該最了解問題和原因所在，也更容易形成應(yīng)對和解決問題之道，所以應(yīng)當(dāng)為政府利用地方立法解決問題留出足夠的空間，以利于政府完整地發(fā)揮職能作用。

實事求是地講，將人大主導(dǎo)立法理解為由人大立法擠壓政府立法空間，以保證立法民主和立法質(zhì)量，顯然是一種片面的認(rèn)識，并不切合實際。一定意義上，地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)較之政府制定規(guī)章更為慎重，立法決策更加審慎，立法過程更為嚴(yán)謹(jǐn)，程序上也更為慎密，而且地方改革發(fā)展中新問題不斷涌現(xiàn)，有時難以做到及時制定地方性法規(guī)。在人大立法不能及時到位，或者說制定地方性法規(guī)時機(jī)不成熟的狀態(tài)下，就當(dāng)然地需要地方政府通過立法為地方事務(wù)治理提供制度支撐，這在廣義上也應(yīng)當(dāng)視為地方立法工作中“政府依托”的一種形態(tài)。在沒有地方性法規(guī)的情形下，依托于政府制定規(guī)章，人大及其常委會的責(zé)任就要移轉(zhuǎn)到立法監(jiān)督上。同時必須更加注重地方政府立法工作的規(guī)范化建設(shè)，提高公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估等必經(jīng)環(huán)節(jié)的規(guī)范化水平，進(jìn)一步完善地方政府立法程序制度，確保地方政府立法質(zhì)量。

(四)“貴”在發(fā)揮社會各方在地方立法工作中的參與作用

尊重和保障社會各方在地方立法工作中的參與作用，是地方立法工作貫徹科學(xué)民主法治總要求的根本保證。健全和完善地方立法工作總格局，“貴”在發(fā)揮社會各方在立法工作中的參與作用，這也是地方立法高質(zhì)量發(fā)展的社會支撐。社會參與是國家政治生活民主化的表現(xiàn)，無論立法還是執(zhí)法，甚至包括司法，都有不同程度和不同形態(tài)的社會參與，都屬于政治參與的范疇，在一定意義上表明了一個國家的法治必須保持民主的品質(zhì)和特征。社會參與立法工作是中國立法民主化的基本要求和具體體現(xiàn)，對健全和完善地方立法工作總格局和地方社會治理體系具有重要意義。地方立法工作中的社會參與是多形態(tài)多渠道多方式的參與，是各環(huán)節(jié)各步驟全過程的參與，社會參與立法多元化以及制度化、規(guī)范化、程序化的程度，直接決定著社會參與立法工作的效果，在一定程度上制約著地方立法工作的水平，影響著地方立法的質(zhì)量。

地方立法工作中的社會參與需要類型化，除一般社會大眾參與外，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、公益人士等具有特定身份的人員參與，以更加保證立法的針對性和專業(yè)性。例如，生態(tài)文明建設(shè)需要地方立法的促進(jìn)和保障，環(huán)境立法已經(jīng)成為地方立法的重要領(lǐng)域，這里涉及地方政府的環(huán)境保護(hù)職能，當(dāng)然更涉及社會各方面的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府依托作用，重視社會參與的作用，尤其是公益人士對環(huán)境立法的專業(yè)參與。越是針對性、專業(yè)性強(qiáng)的立法活動，就越需要強(qiáng)調(diào)規(guī)范參與、有效參與，通過建立規(guī)范化、高效率的參與方式和參與渠道，從而更好地保護(hù)和調(diào)動參與者的積極性，確保參與的成效。

社會參與地方立法工作應(yīng)強(qiáng)調(diào)諸如公益組織、基層組織等有組織的立法參與。比如，涉及地方治理體系方面的立法，要充分反映基層的治理經(jīng)驗，傾聽基層組織的意見，尊重基層的創(chuàng)新精神；生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法，要充分傾聽社會公益組織的建議，充分尊重社會公益組織的行業(yè)經(jīng)驗。無論是哪一層級的地方立法工作，也無論是制定法規(guī)還是規(guī)章，都需要相關(guān)組織的參與，政府應(yīng)為相關(guān)組織參與地方立法工作提供制度化、規(guī)范化、程序化的渠道和方式。

另外，在地方立法工作總格局中要重視“各方參與”的意義，它不同于地方立法工作中廣泛的公眾參與，而是更加重視立法利益攸關(guān)方的參與，更加重視利益沖突各方的共同參與。參與各方充分表達(dá)各自的立場和觀點，通過立法爭議聚焦重大利害問題，促進(jìn)相關(guān)各方對話溝通和達(dá)成共識，尤其要重視地方立法工作機(jī)構(gòu)與立法利益攸關(guān)方的直接交流，充分聽取各方意見和訴求，使利益攸關(guān)方在地方立法工作中真正成為協(xié)商主體或者說博弈者。

三、進(jìn)一步優(yōu)化和完善地方立法工作總布局

立法工作是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式和手段，地方立法工作在堅持和完善國家制度和治理體系中具有重要作用和影響。地方立法工作堅持以人民為中心、以善治為導(dǎo)向，面向新時代社會主要矛盾變化，適應(yīng)人民對美好生活的新期待和地方社會治理現(xiàn)代化的制度需求，必須推進(jìn)多維度立法一體化、多面向立法一體化和多層面立法一體化，并堅持法規(guī)規(guī)章并重、“立改廢釋”并舉和監(jiān)督評估并行。

(一)地方立法工作多維度一體化

如前所言，改革開放40多年來，地方立法的主要貢獻(xiàn)在于，通過制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，保證中央政令和立法在本地的貫徹落實，形成以地方層面的法規(guī)和規(guī)章為主體的地方制度和法治體系，為地方事務(wù)治理提供制度依托和支撐。另外，在地方改革發(fā)展進(jìn)程中，面向一些新領(lǐng)域新問題的試驗性、探索性地方立法，可以為全國性立法提供經(jīng)驗借鑒。多維度的地方立法工作有一體化的需要，尤其是在保證中央政令和立法貫徹實施、保證地方事務(wù)治理有法可依兩個維度上，地方立法工作需要加強(qiáng)一體化建設(shè)。

地方立法工作必須以保障中央政令和立法的貫徹落實為首要任務(wù)。地方立法與中央立法相對應(yīng)，作為中央立法的延伸和具體化，是保證中央政令和立法在本地貫徹實施的重要方式和措施。以地方性法規(guī)為例，根據(jù)憲法第99條規(guī)定，地方人民代表大會及其常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律和行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。通過立法和監(jiān)督以及其他職能作用保證國家法律和行政法規(guī)在本地的實施，是地方人大及其常委會的首要職責(zé)和憲法義務(wù)。地方人大及其常委會履行憲法職責(zé)和義務(wù)，結(jié)合本地實際情況制定地方性法規(guī)，目的就是為中央政令和立法在本地的實施提供制度保障。

地方立法工作必須遵循中央與地方關(guān)系準(zhǔn)則，地方立法要與中央立法看齊，不論是地方人大立法還是地方政府立法，都不得與中央立法相抵觸，并保持本地服從中央需要和服務(wù)本地需求等不同維度立法的協(xié)調(diào)性。就服務(wù)本地而言，地方立法工作必須立足于地方事權(quán)，從本地實際情況和現(xiàn)實需要出發(fā)，回應(yīng)人民群眾重大關(guān)切和地方社會治理重大需求，與改革發(fā)展穩(wěn)定同頻共振，推進(jìn)社會主義核心價值觀融入地方立法，通過地方立法為解決本地問題提供基本依循，促進(jìn)地方社會治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升，為本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、地方社會治理現(xiàn)代化提供制度支撐和法治保障。另外，隨著新時代國家治理體系的創(chuàng)新發(fā)展，區(qū)域協(xié)同已經(jīng)成為治理的一個重要形態(tài)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展對中央立法和地方立法的關(guān)系提出了新的課題，多個地方協(xié)作立法和區(qū)域立法已經(jīng)成為超越傳統(tǒng)地方立法的新維度。這就需要在堅持和完善國家制度和治理體系的意義上，加快推進(jìn)立法理論和地方立法理念、立法體制和立法機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展。

(二)地方立法工作多面向一體化

加強(qiáng)新時代地方立法工作，應(yīng)當(dāng)面向社會主要矛盾變化這一客觀現(xiàn)實及其在本地的具體表現(xiàn)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持社會公平正義的價值理念，立足于黨的十八大以來形成的“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，聚焦人民美好生活新期待和地方社會治理現(xiàn)代化的制度需求，以深化民主法治、民生人權(quán)、自由平等、公平正義、環(huán)境安全、教育健康、就業(yè)保障等關(guān)涉人民美好生活內(nèi)在價值和當(dāng)然權(quán)益的制度建設(shè)為根本使命，堅持多面向一體化推進(jìn)地方立法工作，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點領(lǐng)域立法，不斷健全和完善地方立法工作體系。

地方立法工作不是孤立的，地方人大和政府開展立法工作必須有的放矢，與國家、區(qū)域和地方發(fā)展戰(zhàn)略的實施相結(jié)合，通過地方立法推進(jìn)各項發(fā)展戰(zhàn)略的實施。地方立法規(guī)劃和立法計劃對地方立法工作具有規(guī)范作用，應(yīng)當(dāng)與本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃相統(tǒng)一，充分發(fā)揮地方立法對本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐和保障作用。地方立法工作應(yīng)當(dāng)與地方政府職能尤其是社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等職能保持一致，確定重點立法領(lǐng)域，明確重點立法項目，加快推進(jìn)社會主義核心價值觀入法入規(guī)。

地方立法工作應(yīng)當(dāng)貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和決策部署，加快制定人民對美好生活的新期待所必備的制度和地方社會治理現(xiàn)代化所亟需的制度。比如，根據(jù)健全和完善“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”基本公共服務(wù)制度體系的要求，完善學(xué)前教育和中小學(xué)教育立法，優(yōu)化公共教育資源配置，規(guī)范民辦教育有序發(fā)展；完善人民健康立法和公共衛(wèi)生立法，加強(qiáng)衛(wèi)生健康應(yīng)急預(yù)案制度建設(shè)；加快老齡社會應(yīng)對立法工作，完善老年人社會參與制度；等等。再如，根據(jù)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體建設(shè)要求，以及“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體制要求，完善村居自治領(lǐng)域立法，創(chuàng)新志愿服務(wù)和慈善等社會組織制度，加快社會信用立法工作，完善社會矛盾糾紛調(diào)處制度，發(fā)展以政治為統(tǒng)領(lǐng)、以共治為基礎(chǔ)的自治、法治、德治相結(jié)合的社會治理體系。

(三)地方立法工作多層面一體化

改革開放40多年來，地方立法發(fā)生了重大變化，尤其表現(xiàn)在立法體制上，從地方立法權(quán)的角度可以看出地方立法權(quán)擴(kuò)大和下移的趨勢對地方立法體制的重大影響。從改革開放初期賦予省級地方以立法權(quán)，到逐步賦予較大的市以地方立法權(quán)，再到設(shè)區(qū)的市全面擁有立法權(quán)，目前我國地方立法主體已達(dá)353個，包括31個省市區(qū)、289個設(shè)區(qū)的市、30個自治州和3個不設(shè)區(qū)的地級市。根據(jù)地方社會治理的需求，尤其是基層社會治理創(chuàng)新的需要，立法權(quán)是否繼續(xù)下移值得關(guān)注(9)肖金明：《推進(jìn)地方立法權(quán)制度的理論與實踐創(chuàng)新》，《理論學(xué)刊》2018年第3期。。就目前的地方立法體系與結(jié)構(gòu)來講，主要存在省級地方立法和市級地方立法兩個層面，兩個層面立法的關(guān)系需要進(jìn)一步一體化和規(guī)范化。

地方立法權(quán)主要分布在省級和市級兩個層面，這兩個層面上的立法工作有一個工作協(xié)調(diào)的問題。在省市兩級立法工作中，需要防止市級立法與省級立法沖突，同時還要面向一些更為復(fù)雜的立法關(guān)系。比如，省級人大常委會的立法批準(zhǔn)意味著什么？它是作為一種權(quán)力形態(tài)構(gòu)成立法權(quán)不可分割的一部分，還是與立法備案審查活動一樣屬于立法監(jiān)督活動范疇(10)省級人大常委會的立法批準(zhǔn)權(quán)是立法權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，是一個值得關(guān)注的問題。嚴(yán)格地講，地方立法制度中的立法批準(zhǔn)權(quán)是地方立法權(quán)的重要組成部分，不屬于立法監(jiān)督性質(zhì)。參見肖金明：《推進(jìn)地方立法權(quán)制度的理論與實踐創(chuàng)新》，《理論學(xué)刊》2018年第3期。？市級黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作與省級人大常委會立法批準(zhǔn)的關(guān)系如何界定？市級黨委與省級人大常委會在立法工作中意見不一致如何處理？市級人大及其常委會對同級政府立法監(jiān)督與省級政府對市級政府立法監(jiān)督以哪一類監(jiān)督為主，兩者關(guān)系如何協(xié)調(diào)？省市兩級地方立法工作如何協(xié)調(diào)，確實是地方立法工作中的一個現(xiàn)實問題。

(四)堅持地方立法中法規(guī)規(guī)章并重

從制度角度講，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在地方制度體系中具有基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性地位，共同決定著地方立法質(zhì)量。它們需要協(xié)調(diào)一致，貫徹科學(xué)民主法治總要求，但它們所涉及的立法權(quán)限、運行機(jī)制、工作程序等有所不同，它們之間的關(guān)系在一定程度上影響著地方立法的工作總布局，制約著地方立法工作的水平，很大程度上影響著地方立法的質(zhì)量。

地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在設(shè)區(qū)的市人大及其常委會擁有立法權(quán)后，地方性法規(guī)的數(shù)量猛增。截至2019年8月底，全國地方性法規(guī)已達(dá)12000部左右，成為中央政令和立法貫徹落實的基本制度保障。突出地方性法規(guī)在地方制度和法治體系中的地位和作用，是地方人大主導(dǎo)地方立法的體現(xiàn)，是優(yōu)化和完善地方立法工作總布局的必然要求。與地方性法規(guī)相比，地方政府規(guī)章規(guī)模更大甚至難以計數(shù)，它們在本地事務(wù)治理中發(fā)揮著更為直接的作用。相較而言，地方政府立法工作規(guī)范化建設(shè)需要引起更多的重視，尤其是在新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，地方政府立法工作專業(yè)化、獨立性等受影響的問題已不同程度地顯現(xiàn)，一些地方還比較突出。加強(qiáng)政府立法工作的機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實專業(yè)人員力量，是保持和提升地方立法工作水平和地方立法質(zhì)量的迫切任務(wù)。

地方人大立法與地方政府立法的關(guān)系，是一個非常重要的現(xiàn)實問題。一般說來，凡是政府制定規(guī)章可以解決的問題，就不必人大制定法規(guī)。這里涉及地方人大與地方政府的關(guān)系即政府由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，人大立法、政府執(zhí)法就是政府對人大最直接地負(fù)責(zé)，地方人大行使監(jiān)督權(quán)，對地方政府實施監(jiān)督，也是人大與政府關(guān)系的一個基本面。人大不直接立法，而是對政府立法實施監(jiān)督，形成對政府立法的制約，這里關(guān)涉地方立法的結(jié)構(gòu)問題。從人大立法、政府執(zhí)法，到政府立法、人大監(jiān)督，這是地方立法結(jié)構(gòu)的變化和人大與政府關(guān)系模式的調(diào)整。有學(xué)者在法律保留基礎(chǔ)上研究行政保留的意義，這對于地方立法工作中分析與確立人大與政府關(guān)系具有重要理論價值(11)門中敬:《國務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位——以行政保留為理論分析的視角》，《湖北社會科學(xué)》 2016 年第 10 期。。相對來說，地方政府立法可能有更強(qiáng)的問題針對性，政府制定規(guī)章可能更容易接近于問題真相，通常看來應(yīng)當(dāng)更有“發(fā)言權(quán)”，所以應(yīng)當(dāng)給地方政府制定規(guī)章留有更大的空間。與此同時，應(yīng)當(dāng)高度重視地方人大及其常委會對政府立法的監(jiān)督，尤其要加強(qiáng)地方人大備案審查工作；加強(qiáng)法工委備案審查機(jī)構(gòu)和人員配備，強(qiáng)化法制工作機(jī)構(gòu)的備案審查職能，以實現(xiàn)對地方政府立法的有效監(jiān)督，推進(jìn)科學(xué)民主依法立法，保證地方立法高質(zhì)量發(fā)展。

(五)推進(jìn)地方立法中“立改廢釋”并舉

地方立法是一個建章立制的過程，也是一個推動地方制度發(fā)展變化的過程。作為一個完整的概念，“立改廢釋”構(gòu)成地方立法工作中一個高度關(guān)聯(lián)的體系。在這個工作體系中，“立改廢釋”可以視為一個問題的兩個側(cè)面，“立”字獨占鰲頭，獨為地方立法的一面，或者說是一端，另一面或一端則由“改廢釋”三字組成。這樣分析的目的是突出“立”在地方立法工作中的首要地位，地方立法工作的首要任務(wù)就是創(chuàng)設(shè)規(guī)范、創(chuàng)新制度。與“立”相對應(yīng)，“改廢釋”作為地方立法工作不可分割的一部分，在于保持法規(guī)規(guī)章的必要更新、修正，保持法規(guī)規(guī)章的生命周期，保持地方立法對相關(guān)情勢變化的必要和及時反應(yīng)，消除地方制度沖突，維護(hù)地方制度的體系性和生命力。

地方立法以制定地方性法規(guī)和政府行政規(guī)章為主要表現(xiàn)形態(tài)，但不能忽略立法意義上的其他環(huán)節(jié)和形式，比如地方性法規(guī)的解釋，地方政府規(guī)章的廢止，法規(guī)和規(guī)章的修改等。立而不改、立而不廢、立而不釋，使得地方立法產(chǎn)生的制度規(guī)范新舊同在，不僅無法建立起一個完整的地方制度體系，還會影響制度的執(zhí)行和效果。堅持“立改廢釋”并舉，推進(jìn)“立改廢釋”一體化，堅持以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定為主體，同時加強(qiáng)地方立法的修改、廢止和解釋工作，有助于逐步消除地方立法工作中的不充分不平衡現(xiàn)象，逐步形成一個科學(xué)合理、規(guī)范有序、完整統(tǒng)一的制度制定過程，從而完善地方立法工作總布局。

需要強(qiáng)調(diào)的是，“立改廢釋”并舉是就完善地方立法工作體系而言的，并不等于“立改廢釋”并重，不意味著可以將“立”“改”“廢”“釋”相提并論。之所以強(qiáng)調(diào)“立改廢釋”并舉，是因為在地方立法工作中長期存在注重“立”的一端而相對忽視“改廢釋”一端的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方立法工作體系不完整、結(jié)構(gòu)不合理。另外，雖然地方立法工作強(qiáng)調(diào)“立改廢釋”并舉，但不能動搖“立”字當(dāng)頭的地位。對此，完善地方立法質(zhì)量保障體系，仍然要將重點放在“立”上，同時應(yīng)當(dāng)遵循實事求是、有錯必糾、過時必廢的工作要求，確保地方立法與時俱進(jìn)、因地相適、與勢相應(yīng)。

(六)推進(jìn)地方立法的監(jiān)督評估并行

地方立法監(jiān)督和地方立法評估并非嚴(yán)謹(jǐn)意義上的地方立法，但都屬于地方立法工作范疇，它們對提升地方立法質(zhì)量具有不可替代的作用。地方立法監(jiān)督的類型很多，這里主要強(qiáng)調(diào)地方立法備案審查工作；地方立法評估的形式也很多，這里主要強(qiáng)調(diào)地方立法質(zhì)量評估。加強(qiáng)地方立法備案審查工作和地方立法質(zhì)量評估工作，是完善地方立法工作總布局不可或缺的兩大環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)地方立法備案審查工作是確保地方立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。備案審查工作的重點是審查法規(guī)規(guī)章是否合法，包括是否合乎憲法精神、原則和規(guī)范，但這并非“合憲性審查工作”。合法性審查是備案審查工作的重中之重，不僅表現(xiàn)在備案審查工作中，在立法起草、審議過程中也存在一定形式的合法性審查，存在對法規(guī)規(guī)章尤其是一些重要條款的合法性審查，這是確保地方立法質(zhì)量的重要方式和方法，備案審查工作中的合法性審查更是如此。加強(qiáng)地方人大及其常委會的備案審查工作，尤其是加強(qiáng)人大對地方政府規(guī)章的備案審查工作，是人大立法與政府立法合理分工的一個前提問題。在地方立法工作中進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大備案審查機(jī)構(gòu)的地位、力量和作用，建立備案審查協(xié)商溝通制度、聯(lián)席會議制度，專家咨詢制度、備案審查工作責(zé)任制度，備案審查協(xié)同制度、備案審查第三方協(xié)助制度等制度，以此增強(qiáng)地方立法備案審查工作的規(guī)范性和有效性。

加強(qiáng)地方立法質(zhì)量評估工作是確保地方立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。地方立法評估包括地方立法事前、事中和事后評估，尤其是實施后評估、實施效果評估，還有法規(guī)規(guī)章整體評估、法規(guī)規(guī)章特定條款評估等，對不斷改進(jìn)地方立法工作、提高地方立法質(zhì)量具有重要意義。地方立法評估還包括立法主體自身開展的評估、立法主體委托第三方開展的評估以及民間(包括研究機(jī)構(gòu))評估等，都對改善地方立法質(zhì)量有著不同程度的作用和影響。在地方立法評估工作中，質(zhì)量評估極為重要。完善地方立法質(zhì)量保障體系與加強(qiáng)地方立法質(zhì)量評估工作的目標(biāo)是一致的，加強(qiáng)對地方立法質(zhì)量的評估工作，需要確立科學(xué)的地方立法質(zhì)量評估量化指標(biāo)，創(chuàng)新評估機(jī)制、方式、技術(shù)和方法，進(jìn)一步完善評估結(jié)果反饋渠道和方式，健全評估結(jié)果的應(yīng)用與責(zé)任落實機(jī)制等。

四、結(jié)語

如前所言，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是新時代社會主義法治發(fā)展的基本方針，是對改革開放初期提出的社會主義法制建設(shè)基本方針“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的承繼和超越。改革開放以來，加強(qiáng)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究之間的相互關(guān)聯(lián)和相互促進(jìn)關(guān)系，對中國立法和法治進(jìn)程產(chǎn)生了重大影響。同樣，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法之間的邏輯關(guān)系，對新時代中國立法和法治發(fā)展也具有重大現(xiàn)實意義?？茖W(xué)闡釋和不斷增強(qiáng)科學(xué)立法與嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法之間的相互關(guān)系，對于提升地方立法工作水平和地方立法質(zhì)量、促進(jìn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能無疑具有積極作用。地方立法工作既要強(qiáng)調(diào)立法與執(zhí)法司法的關(guān)系，更要重視和加強(qiáng)立法與守法的關(guān)系。地方立法工作應(yīng)充分考慮守法的可能，克服“法言法語”的局限性，使地方立法語言表述和邏輯更接近生活，更易于為民眾理解，使立法工作更加民主，更方便社會各方面參與，更易于反映社會成員的愿望和利益要求，獲得社會成員的理解、認(rèn)同和自覺自愿的遵守(12)在法治實踐中，守法與執(zhí)法司法關(guān)系密切。嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法無疑有利于促進(jìn)全民守法，但以執(zhí)法司法威懾力為基礎(chǔ)的守法并非理想狀態(tài)的守法或者說高質(zhì)量的守法狀態(tài)。我們的法律只有被多數(shù)人接受才能行得通，如果只被一部分人接受，這個法律就很難實行。法律確實是以強(qiáng)制力作為后盾，但是立法多年的教訓(xùn)，就是不能把強(qiáng)制力夸大到不適當(dāng)?shù)牡夭健⒁姀埓荷骸对僮?0年，我們也不能合著眼睛立法》，《地方立法研究》2019年第6期。。遵守自己參與制定的法律，以尊法和自律為基礎(chǔ)的守法，才有利于產(chǎn)生以守法為基礎(chǔ)保障的立法實施效果，有利于推進(jìn)地方立法形成的制度優(yōu)勢更大程度地轉(zhuǎn)化為制度實效和治理成效。

黨的十八大以來，國家治理體系和治理方式發(fā)生重大變革，法治成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方式，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一成為全面依法治國的基本方略，成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的有機(jī)組成部分，與“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”和“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，以及堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，共同構(gòu)成習(xí)近平法治思想的主體內(nèi)容。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革為推進(jìn)依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一、推進(jìn)黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了組織保障，堅持和完善中國特色社會主義制度為推進(jìn)治黨治國有機(jī)統(tǒng)一以及黨和國家治理現(xiàn)代化提供了制度支撐。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律一體化建設(shè)，成為堅持和完善國家制度和治理體系的時代課題。在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大工程中，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)地位和統(tǒng)帥作用，對推進(jìn)依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一具有重大意義。地方立法工作應(yīng)當(dāng)密切與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)系，將地方黨內(nèi)法規(guī)制度納入地方制度和法治體系，將黨內(nèi)立規(guī)與地方立法協(xié)調(diào)起來，通過立法立規(guī)一體化形成地方制度合力，匯聚地方制度優(yōu)勢，作用于地方社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。