張周平 李玲

青海省作為擔(dān)負(fù)全國生態(tài)屏障重任的生態(tài)大省,其人口發(fā)展要與打造生態(tài)文明高地、開拓新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)等重大國策、省策相適應(yīng)。本文旨在科學(xué)把握青海省人口發(fā)展趨勢,努力探索適應(yīng)新時(shí)代青海省人口發(fā)展的政策和措施，推動(dòng)青海省在新發(fā)展階段應(yīng)對人口老齡化問題，最終達(dá)到人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人口與資源環(huán)境均衡發(fā)展的理想境界。

一、青海省人口發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢分析

2021 年6 月，青海省統(tǒng)計(jì)局公布了青海省第七次全國人口普查結(jié)果。結(jié)果顯示：

（一）人口總量增長，增速放緩，增長平穩(wěn)

青海省共有常住人口5923957 人，與第六次全國人口普查相比，增加297235 人，增長5.28%，年平均增長率為0.52%。人口總量增速放緩，但仍保持平穩(wěn)增長。

（二）出生人口性別比穩(wěn)步下降，性別結(jié)構(gòu)持續(xù)改善

在青海省常住人口中，男性占比51.21%，女性占比48.79%,總?cè)丝谛詣e比（以女性為100，男性對女性的比例）為104.97，總?cè)丝谛詣e比與第六次全國人口普查結(jié)果相比下降了2.43 個(gè)百分點(diǎn)。青海省性別結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步改善。

（三）少兒數(shù)量下降，人口老齡化程度加深

在青海省常住人口中，0～14 歲人口占比20.81%；15～59 歲人口占比67.04%；60 歲及以上人口占比12.15%，其中，65 歲及以上人口占比8.68%。

與第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，青海省0～14 歲人口的比重下降0.11 個(gè)百分點(diǎn)，15～59 歲人口的比重下降2.59 個(gè)百分點(diǎn)，60 歲及以上人口的比重上升2.70 個(gè)百分點(diǎn)，其中，65 歲及以上人口的比重上升2.38 個(gè)百分點(diǎn)。勞動(dòng)年齡人口占比下降，人口老齡化程度進(jìn)一步加深。

（四）少數(shù)民族人口增速較快，生育率高于全國平均水平

在青海省常住人口中，漢族人口占比50.53%；少數(shù)民族人口占比49.47%。與第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，青海省漢族人口增加10018 人，增長0.34%；少數(shù)民族人口增加287217 人，增長10.87%。少數(shù)民族人口比重上升了2.49 個(gè)百分點(diǎn)，人口增速高于漢族。

（五）人口流動(dòng)依然活躍，人口聚集效應(yīng)顯現(xiàn)

青海省人戶分離人口達(dá)2070660 人，居住地與戶籍所在地不一致的現(xiàn)象已相當(dāng)普遍。省內(nèi)流動(dòng)人口向西寧、海東兩市聚集效應(yīng)突顯。全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，為人口遷移流動(dòng)創(chuàng)造了條件。

（六）從人口質(zhì)量看，人口受教育水平明顯提高

在青海省常住人口中，每萬人中擁有大學(xué)（指大專及以上）文化程度的為1488 人。與第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，青海省15 歲及以上人口的平均受教育年限由7.85 年提高至8.85 年，受教育狀況持續(xù)改善，人口素質(zhì)不斷提高。

（七）從人口的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)常住人口持續(xù)增加

在青海省常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口占比60.08%，居住在鄉(xiāng)村的人口占比39.92%。與第六次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，城鎮(zhèn)人口增加1043105 人，鄉(xiāng)村人口減少745870 人，城鎮(zhèn)人口比重上升15.36 個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)表明，青海省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了歷史性成就。

根據(jù)青海省第七次全國人口普查公報(bào)數(shù)據(jù)，青海省人口規(guī)模小、分布不均衡的基本省情沒有改變，人口與資源環(huán)境仍處于緊平衡狀態(tài)。青海省勞動(dòng)力資源依然豐富，勞動(dòng)年齡人口逐年緩慢減少，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和科技發(fā)展需要調(diào)整適應(yīng)。老年人口比重上升，人口老齡化程度進(jìn)一步加深；少兒人口數(shù)量下降，遠(yuǎn)低于人口增長預(yù)期，需更加完善養(yǎng)老育幼體系，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。

二、存在問題

（一）人口老齡化加劇，加重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

2020 年，青海省60 歲及以上老年人口占比達(dá)到12.15%。2016 年至2020 年間，人口出生率呈明顯下降趨勢，僅維持在14‰左右。青海省老年人口撫養(yǎng)比（指某一人口中老年人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比）、少兒人口撫養(yǎng)比（指某一人口中少年兒童人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比）不斷提高，老年人及少年兒童的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。

此外，青海省許多離退休職工選擇到省外安家養(yǎng)老，該部分人從青海省領(lǐng)取養(yǎng)老金，卻基本不在青海省消費(fèi)，而是將畢生的積蓄用于在省外地區(qū)安家購房。此現(xiàn)象使得青海省實(shí)際養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)系數(shù)高于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不利于實(shí)現(xiàn)通過消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

（二）資源環(huán)境承載能力有限，人口與資源環(huán)境間的矛盾長期存在

青海省很多地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱,環(huán)境承載力低。資源環(huán)境的硬約束導(dǎo)致全省人地緊張的矛盾突出。青海省作為全國賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)屏障,任何過量和不合理的資源開發(fā)活動(dòng)都會(huì)破壞地區(qū)生態(tài)環(huán)境的均衡發(fā)展，威脅當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的正?；顒?dòng),嚴(yán)重制約青海省經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口可持續(xù)發(fā)展。

（三）受自然資源稟賦影響，人口分布不均衡，且發(fā)展動(dòng)力不足

人口分布極不平衡是青海省人口分布的顯著特點(diǎn)。全省人口集中分布在東部農(nóng)業(yè)區(qū)，人口密度約為170.3 人/平方公里，而西部牧業(yè)區(qū)的人口密度卻僅有1.6 人/平方公里，玉樹、海西兩州有的地方為高寒無人區(qū)，幾百平方公里以內(nèi)荒無人煙。2018 年至2019 年，青海省人口遷出率大于遷入率，出現(xiàn)了負(fù)增長。人口作為一種核心資源，如果供應(yīng)不足，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市之間的發(fā)展就會(huì)受限。

（四）城市基本公共服務(wù)能力不足，輻射帶動(dòng)能力有限

西寧市作為青海省內(nèi)唯一一個(gè)人口數(shù)量超過200 萬的城市，人口聚集效應(yīng)突顯。近年來，西寧市的公共服務(wù)能力取得長足進(jìn)步，但人均公共資源仍然緊張，滿足不了省內(nèi)居民獲取優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的迫切需求。此外，西寧市人口流入多來自省內(nèi)其他地區(qū)，對省外高質(zhì)量人才的吸引力較小。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度來看，一旦城市人口開始減少，經(jīng)濟(jì)將陷入難以為繼的境地，需要提早采取措施應(yīng)對。

（五）育齡人口下降，生育意愿降低

一是從生育水平看，青海省育齡人群總量和占比呈雙下降趨勢。2016 年至2019 年，全省新出生人口數(shù)持續(xù)下降，全省人口出生率不容樂觀。如果不采取鼓勵(lì)生育的措施，隨著育齡人口基數(shù)的進(jìn)一步下降，全省人口增長的動(dòng)力將繼續(xù)消減。二是從生育意愿看，隨著科技的發(fā)展，人民群眾獲得幸福感和成就感的方式越來越豐富。很多年輕人不愿意談戀愛，不愿意結(jié)婚，生育意愿低迷。2020 年1 月至12 月，全省婚姻登記人數(shù)為104762人，婚姻登記對象年齡平均為31.4 歲，較2019 年全國初婚年齡推遲了5 歲，再加上住房、教育、養(yǎng)老等現(xiàn)實(shí)困難，生育率下降成為必然。

三、促進(jìn)青海省人口發(fā)展的建議

（一）警惕未富先老，提早應(yīng)對老齡化問題

一是除了“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出的逐步延遲法定退休年齡之外，還需要制定差別化政策，因地制宜地為退休人員二次創(chuàng)業(yè)提供平臺，讓他們從事力所能及的工作，發(fā)揮余熱。二是要充分統(tǒng)籌老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。老齡產(chǎn)業(yè)是一個(gè)朝陽產(chǎn)業(yè)。老年人養(yǎng)老消遣、健康醫(yī)療、康養(yǎng)保健以及品種繁多的老年用品催生出的“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”是一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。老年人第一大需求是醫(yī)療、第二大需求是保健康養(yǎng)，這兩項(xiàng)需求對提升產(chǎn)業(yè)動(dòng)能，培養(yǎng)新業(yè)態(tài)，拉動(dòng)內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)貢獻(xiàn)巨大。三是要牢固樹立以人民為中心的思想，實(shí)行精準(zhǔn)養(yǎng)老。不同類群的老年人需求不一樣。城市、農(nóng)村，高齡、低齡，失能、半失能老人各有各的需求，需要從全省未來發(fā)展全局方面系統(tǒng)協(xié)調(diào)、精準(zhǔn)對接老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷滿足廣大老年人的各種需求。四是要加強(qiáng)研究吸引青海省內(nèi)離退休人員在青海省養(yǎng)老的政策。探索利用國家宅基地改革政策機(jī)遇和青海省農(nóng)村傳統(tǒng)莊廓院面積大等優(yōu)勢，在省內(nèi)海拔較低、氣候相對適宜的地區(qū)建設(shè)退休人員健康養(yǎng)老示范小區(qū)，引導(dǎo)社會(huì)資本提供社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等多層次、多樣化的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)，大力發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。吸引青海省退休人員在省內(nèi)養(yǎng)老，形成新發(fā)展階段青海省老齡化應(yīng)對和鄉(xiāng)村振興、消費(fèi)拉動(dòng)多贏的新發(fā)展格局。

（二）落實(shí)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人口與資源環(huán)境之間的均衡可持續(xù)發(fā)展

進(jìn)一步落實(shí)中共中央、國務(wù)院將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的重大部署。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的要求，合理開發(fā)和利用自然資源，逐步實(shí)現(xiàn)適合住人的地方不保留或保留少量耕地，適合耕地的地區(qū)發(fā)展機(jī)械化農(nóng)業(yè)，適合發(fā)展旅游業(yè)、保護(hù)綠水青山的地方還地給自然，最終達(dá)到人口與資源環(huán)境間均衡發(fā)展的理想狀態(tài)。

（三）繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口間的雙向流動(dòng)

要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓更多人生活在基礎(chǔ)設(shè)施完善、生活質(zhì)量更高的城鎮(zhèn)。通過深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)壁壘，有效引導(dǎo)農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口間的自由流動(dòng)。讓農(nóng)村中有意愿到城鎮(zhèn)且能在城鎮(zhèn)生存發(fā)展的人口流向城鎮(zhèn)，有意愿從事農(nóng)牧業(yè)的人口留在農(nóng)牧區(qū)，因地制宜利用高原特色資源發(fā)展綠色農(nóng)牧業(yè)。將城鎮(zhèn)人口中有意愿、有條件離開城鎮(zhèn)回歸農(nóng)村生活的人口引導(dǎo)向農(nóng)村，指導(dǎo)其發(fā)展現(xiàn)代化、規(guī)?；姆N植和養(yǎng)殖技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口之間的雙向流動(dòng)。此舉有助于形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán)發(fā)展的局面，有效避免城市的膨脹性發(fā)展和農(nóng)村的斷崖式凋敝。

（四）推動(dòng)蘭西城市群發(fā)展，提高省會(huì)城市能級和水平，吸引人口流入

未來城市發(fā)展格局越來越傾向于由單個(gè)城市獨(dú)立發(fā)展轉(zhuǎn)向城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。2018 年3 月，國務(wù)院印發(fā)《蘭州—西寧城市群發(fā)展規(guī)劃》，指出要把蘭州—西寧城市群培育發(fā)展成為支撐國土安全和生態(tài)安全格局、維護(hù)西北地區(qū)繁榮穩(wěn)定的重要城市群。因此，要積極推動(dòng)蘭西城市群一體化發(fā)展，一是在西寧市優(yōu)先構(gòu)建一個(gè)高質(zhì)量的發(fā)展區(qū)域,以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化為著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城市圈內(nèi)教育、醫(yī)療、文化等優(yōu)質(zhì)資源共建共享及配套設(shè)施提檔升級。以此為基礎(chǔ)，擴(kuò)大公共服務(wù)輻射半徑，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，滿足城市群居民多方位需求,吸引人口持續(xù)流入。二是探索建立城市群各市之間戶口不遷、關(guān)系不轉(zhuǎn)、身份不變、雙向選擇、能出能進(jìn)的人口柔性流動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建包容并舉的發(fā)展環(huán)境。幫助全國高校畢業(yè)生、高素質(zhì)務(wù)工人員等重點(diǎn)群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)人口在各區(qū)域間的有效流動(dòng)和良性循環(huán)。

（五）保障育齡青年的合法權(quán)益，給予育齡婦女足夠關(guān)愛和適度的政策激勵(lì)

一是繼續(xù)落實(shí)好勞動(dòng)法等法律法規(guī)，保障好育齡青年的合法權(quán)益，讓年輕人有充足的時(shí)間談戀愛，有充足的時(shí)間生兒育女。適當(dāng)延長產(chǎn)假，逐步健全0～3 歲幼兒托育制度，解決養(yǎng)育難的問題。二是政策執(zhí)行到位。青海省要以“一老一小”為重點(diǎn)，加強(qiáng)生育二胎、三胎的輿論宣傳，加大教育、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，采取適度的政策激勵(lì)措施，降低育兒成本，精準(zhǔn)解決年輕人不敢生、不敢養(yǎng)的問題。三是從觀念上扭轉(zhuǎn)育齡青年生育意愿低的思想。要向傳統(tǒng)文化求助，向青年倡導(dǎo)正確的人生觀、婚嫁觀，從思想上提高其生育意愿，促進(jìn)青海省人口長期均衡發(fā)展。