孫圣民，陳家煒

(中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，北京 100872)

一、引言

從改革開放至今，中國城鄉(xiāng)關(guān)系由分割逐步走向融合。尤其是進入21世紀以來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的漸次推進，制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾逐步得到緩和。黨的十九大之后，伴隨著社會主義初級階段主要矛盾的轉(zhuǎn)化，不平衡不充分的發(fā)展成為阻礙城鄉(xiāng)關(guān)系融合發(fā)展的主要問題。為了克服城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡，生產(chǎn)領(lǐng)域的改革取代農(nóng)業(yè)稅費補貼，在涉農(nóng)政策中逐步被重視起來。與此同時，城鄉(xiāng)融合的快速推進導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的界限日益模糊，以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代表的“三農(nóng)”要素出現(xiàn)了概念上的泛化和漂移。其中，“三農(nóng)”要素的泛化，指的是“三農(nóng)”要素涉及的范圍日益擴大；“三農(nóng)”要素的漂移，指的是“三農(nóng)”要素之間的交集日漸減少。由于傳統(tǒng)涉農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域的改革多以“三農(nóng)”要素作為政策設(shè)計與實施的目標對象。因此，這種“三農(nóng)”要素的變化直接導(dǎo)致涉農(nóng)政策的目標對象出現(xiàn)了模糊，對政策實施中如何做到精準聚焦提出了更高要求。

在城鄉(xiāng)融合背景下，理解“三農(nóng)”要素的變化邏輯，以動態(tài)視角對涉農(nóng)政策進行改進，是實現(xiàn)政策精準聚焦、促進城鄉(xiāng)關(guān)系與“三農(nóng)”事業(yè)進一步發(fā)展的有效路徑。為此，本文從“三農(nóng)”基本矛盾—“三農(nóng)”要素—涉農(nóng)政策三個遞進層次，構(gòu)建了一個城鄉(xiāng)關(guān)系和“三農(nóng)”發(fā)展的分析框架。以制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾為線索，在回顧改革開放以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)上，重點分析當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的問題，指出“三農(nóng)”要素的變化導(dǎo)致當(dāng)前涉農(nóng)政策出現(xiàn)了聚焦模糊，從而影響了城鄉(xiāng)融合的進一步發(fā)展。通過分析“三農(nóng)”要素的泛化和漂移及其影響，為涉農(nóng)政策在城鄉(xiāng)融合背景下如何重新實現(xiàn)精準聚焦提出政策建議。

二、制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾

隨著“三農(nóng)”問題于20世紀90年代首次作為一個概念在我國被提出，矛盾分析法就被引入“三農(nóng)”問題的研究中。通過對當(dāng)時“三農(nóng)”問題的考察，溫鐵軍采用矛盾分析法對制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾進行了分類和總結(jié)，他認為人地關(guān)系高度緊張的基本國情和城鄉(xiāng)分割對立的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)是制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾，這些基本矛盾的性質(zhì)與特點決定了解決“三農(nóng)”問題的出路在農(nóng)業(yè)之外(1)溫鐵軍：《制約“三農(nóng)問題”的兩個基本矛盾》，《經(jīng)濟研究參考》1996年第5期。。結(jié)合改革開放后我國涉農(nóng)政策的變遷，同時回顧城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)溫鐵軍對“三農(nóng)”基本矛盾的概括具有一定的啟發(fā)性。本文借鑒“三農(nóng)”基本矛盾的分析方法在時間跨度和地域范圍上進行擴展，總結(jié)出三個在工業(yè)化過程中各國均會面臨的制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾，這三個基本矛盾分別是：農(nóng)村生產(chǎn)資料相對稀缺導(dǎo)致的生產(chǎn)資料矛盾、城鄉(xiāng)分配不均導(dǎo)致的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾、農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟導(dǎo)致的客觀經(jīng)濟規(guī)律矛盾。從各國工業(yè)化以及城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程來看，可以發(fā)現(xiàn)無論處在工業(yè)化的哪個階段，這三個矛盾均不同程度地存在。即便對于一些已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化并且城鄉(xiāng)關(guān)系處理得相對較好的發(fā)達國家而言，仍然或是需要對農(nóng)村進行持續(xù)大量的補貼，或是在農(nóng)村大力推進二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能暫時性地緩和這些基本矛盾。對于我國而言，在改革開放后工業(yè)化快速發(fā)展的進程中，涉農(nóng)政策的出臺和城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷也與這三個基本矛盾的變化有直接關(guān)系。因此，深入理解制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾對于實現(xiàn)涉農(nóng)政策的精準聚焦從而促進新時代城鄉(xiāng)關(guān)系的融合發(fā)展具有重要意義。

第一個矛盾是農(nóng)村生產(chǎn)資料相對稀缺導(dǎo)致的生產(chǎn)資料矛盾。從理論角度來看，這個矛盾起源于馬爾薩斯式增長所面臨的自然資源制約(2)李中清、王豐、紀南：《馬爾薩斯模式和中國的現(xiàn)實:中國1700～2000年的人口體系》，《中國人口科學(xué)》2000年第2期。。該矛盾對于“三農(nóng)”發(fā)展的作用邏輯可以從供需兩方面進行考察。在供給方面，由于伴隨工業(yè)化產(chǎn)生的技術(shù)進步主要作用于城市的二三產(chǎn)業(yè)，因此從農(nóng)村生產(chǎn)的角度來考慮，隨著時間推進與技術(shù)演變，生產(chǎn)資料增量相對有限。而在需求方面，農(nóng)村人口持續(xù)較快的增長使得對生產(chǎn)資料的需求日漸增加。如果農(nóng)村對生產(chǎn)資料需求的增量超過了生產(chǎn)資料供給的增量，人均生產(chǎn)資料則會下降，最終使農(nóng)民總體穩(wěn)定在維持自身再生產(chǎn)的邊緣(3)從歷史上看，無論是哪個國家在未實現(xiàn)工業(yè)化的時間段內(nèi)，維持自身簡單再生產(chǎn)的生存狀態(tài)是農(nóng)民生活的常態(tài)。但隨著工業(yè)化的推進，維持簡單再生產(chǎn)的生存狀態(tài)與城市物質(zhì)充裕的生活狀態(tài)形成了巨大的反差。這種城鄉(xiāng)不平衡的發(fā)展所造成的社會不穩(wěn)定阻礙著工業(yè)化與現(xiàn)代化的進一步推進。因此，對于任何一個工業(yè)化國家而言，當(dāng)工業(yè)化進行到一定階段時，都對這種城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的狀況高度重視。。對于改革開放后的中國而言，這種矛盾表現(xiàn)為“人多地少”的現(xiàn)象。從供給角度來看，加大對農(nóng)村生產(chǎn)資料的投入可以緩和該矛盾，例如在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)中，有針對性地增加對技術(shù)、機械動力等生產(chǎn)要素的規(guī)模性投入。而從需求角度來看，推進城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展、適當(dāng)降低農(nóng)村人口是相對清晰且被驗證有效的手段(4)姜長云：《城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”問題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2003年第2期。。該矛盾具有普適性，其他國家也面臨著相似問題。但由于各個國家的基本國情不同，為緩和該矛盾所采取的措施也呈現(xiàn)出明顯的國別差異。若僅從供給角度來看，美國基于人少地多的自然稟賦狀況(5)美國的自然稟賦狀況與人口分布決定了農(nóng)村的生產(chǎn)資料矛盾在美國并不深，因此能較為容易地得到緩和。以及工業(yè)化的先發(fā)優(yōu)勢，單純采取大農(nóng)場農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式(6)洪民榮：《美國農(nóng)場家庭收入:經(jīng)驗、問題與政策》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第8期。就可以在一定程度上緩和該矛盾。而歐洲的大部分國家則需要推進二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)的擴張和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸(7)蘆千文、姜長云：《歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的演變及其對中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第10期。增加農(nóng)村生產(chǎn)資料的總量，來實現(xiàn)該矛盾的緩和。

第二個矛盾是城鄉(xiāng)分配不均導(dǎo)致的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾。這個矛盾直接表現(xiàn)為，在城市主導(dǎo)或優(yōu)先的定位下，各種公共資源傾向于向城市集中，而農(nóng)村則長期被忽視。這種看似科學(xué)的經(jīng)濟理性使得農(nóng)村發(fā)展受到了一定的壓制，而中國城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)正是該矛盾在工業(yè)化初期的一種表現(xiàn)。在空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾基本不變的情況下，城鄉(xiāng)關(guān)系從分割走向融合的發(fā)展歷程可以分為以下兩個階段：第一個階段是當(dāng)城市對鄉(xiāng)村的汲取成本高于經(jīng)濟收益時，出于簡單的成本收益考慮，城市會放棄對鄉(xiāng)村的汲取，鄉(xiāng)村得以休養(yǎng)生息。第二個階段是隨著城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，當(dāng)城鄉(xiāng)差距對社會穩(wěn)定的負面影響制約了城市經(jīng)濟的進一步發(fā)展時，城市無論出于自身利益還是整體社會福祉的考慮，也會加大對農(nóng)村的補貼和投入，以實現(xiàn)社會的整體穩(wěn)定。因此，該矛盾對城鄉(xiāng)關(guān)系的具體影響與工業(yè)化發(fā)展的狀況和階段直接相關(guān)。從當(dāng)前發(fā)達國家的發(fā)展狀況來看，工業(yè)化的實現(xiàn)使得這些國家基本脫離了對鄉(xiāng)村的汲取，城市對鄉(xiāng)村的補貼成為這些國家城鄉(xiāng)關(guān)系的常態(tài)。

第三個矛盾是農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟導(dǎo)致的客觀經(jīng)濟規(guī)律矛盾。這個矛盾表現(xiàn)為在市場化條件下，農(nóng)村產(chǎn)品相對于城市工業(yè)產(chǎn)品而言不經(jīng)濟的客觀現(xiàn)實(8)這里的農(nóng)村產(chǎn)品并不局限于農(nóng)產(chǎn)品。整體來看，由于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)偏輕、技術(shù)偏低，隨著工業(yè)化的推進，在進行同質(zhì)產(chǎn)品的規(guī)?；a(chǎn)時，農(nóng)村的生產(chǎn)效率普遍低于城市的生產(chǎn)效率。這種生產(chǎn)效率的差異集中體現(xiàn)為農(nóng)村生產(chǎn)的不經(jīng)濟。。該矛盾也是導(dǎo)致在無外部因素干預(yù)的情況下，城鄉(xiāng)收入差距逐步擴大的核心原因。在改革開放早期，我國工業(yè)化水平較低，技術(shù)要求不高，依靠改革開放前的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資本積累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展曾在短期內(nèi)帶動該矛盾的緩和。但隨著中國工業(yè)化的迅猛發(fā)展，工業(yè)化生產(chǎn)對技術(shù)和資本的要求越來越高，在沒有外部支持的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)越來越難與城市的工業(yè)企業(yè)進行競爭，使得農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟的矛盾再次暴露出來。從世界范圍來看，無論已完成或未完成工業(yè)化的國家，這個矛盾同樣存在。其中，美國等自然資源稟賦優(yōu)越的國家通過機械化生產(chǎn)的方式提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，并借助農(nóng)業(yè)的高額補貼獲得了農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的比較優(yōu)勢，最終通過在國際市場傾銷農(nóng)產(chǎn)品緩和了本國農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟的客觀矛盾。而那些自然資源稟賦條件一般的國家則通過加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等多方面的投入，推動農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以促使該矛盾得到一定程度的緩和。當(dāng)前中國城鄉(xiāng)融合的政策布局采取的就是類似做法，即通過實現(xiàn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化來緩和農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟的矛盾。

對于所有嘗試實現(xiàn)工業(yè)化的國家而言，生產(chǎn)資料矛盾、空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾和客觀經(jīng)濟規(guī)律矛盾這三個矛盾都具有一定的普適性?？傮w來看，改革開放后中國“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系的演變是在社會主義初級階段主要矛盾的制約下，國家對“三農(nóng)”基本矛盾逐步緩和的過程。因此，從“三農(nóng)”基本矛盾出發(fā)對城鄉(xiāng)關(guān)系的演進邏輯進行梳理，有助于加深現(xiàn)階段涉農(nóng)政策的精準聚集與城鄉(xiāng)關(guān)系的融合發(fā)展。

三、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合

自新中國成立以來，我國經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了翻天覆地的變化,為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興奠定了堅實的基礎(chǔ)。在這一歷史進程中，農(nóng)村起到了關(guān)鍵性作用。尤其是在改革開放后，農(nóng)村的總體穩(wěn)定為工業(yè)化的迅猛推進創(chuàng)造了良好的條件(9)溫鐵軍：《八次危機:中國的真實經(jīng)驗》，北京：東方出版社，2013年版，“自序”第7—8頁。，城鄉(xiāng)關(guān)系也由相對分割逐步發(fā)展為相互融合(10)張海鵬：《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變70年:從分割到融合》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第3期。。當(dāng)前，學(xué)界對于中國城鄉(xiāng)關(guān)系的研究一般從以下兩個方向推進：一是側(cè)重分析城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷史，梳理城鄉(xiāng)關(guān)系演進的具體過程；二是聚焦總結(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀，為城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展提出意見建議。在對中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展歷史的研究中，如何對不同的城鄉(xiāng)發(fā)展階段進行劃分是研究重點。在具體劃分上，多數(shù)研究以經(jīng)濟數(shù)據(jù)的趨勢性變化或是典型政策文件的出臺為基準(11)類似研究參見李愛民：《我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程、問題與路徑》，《宏觀經(jīng)濟管理》2019年第2期；金三林、曹丹丘、林曉莉：《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合——新中國成立70年來城鄉(xiāng)關(guān)系的演進及啟示》，《經(jīng)濟縱橫》2019年第8期。。雖然這種劃分在時間維度上表現(xiàn)得較為精細，但多為解釋性研究，缺乏足夠的實踐指導(dǎo)意義；而對于中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀的研究(12)類似研究參見孔祥智、張效榕：《從城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興——十八大以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變的路徑及發(fā)展趨勢》，《教學(xué)與研究》2018年第8期。，由于對城鄉(xiāng)關(guān)系變遷歷史的考察不足，所給出意見建議的邏輯性相對缺乏。本文以“三農(nóng)”基本矛盾為分析起點，對改革開放后城鄉(xiāng)關(guān)系和涉農(nóng)政策的演進過程進行分析，結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的狀況，嘗試在實踐性和邏輯性上尋求一種平衡。

在我國，城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展在改革開放早期到黨的十九大之前的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展中始終具有重要地位，各種涉農(nóng)政策的出臺派生于工業(yè)化與現(xiàn)代化所處的具體階段和情景。這一時期城鄉(xiāng)關(guān)系的趨于融合，可以認為是城市工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果。從“三農(nóng)”角度來看，城市工業(yè)化和現(xiàn)代化成果的外溢在一定程度上提高了農(nóng)民的收入水平，但是“三農(nóng)”的基本矛盾在這一時期并未得到徹底緩和。首先，中國城鎮(zhèn)化率和發(fā)達國家相比依然較低(13)2017年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.53%，雖然是建國以來的新高，但是和西方發(fā)達國家95%的城鎮(zhèn)化率相比，依然較低。，農(nóng)民的絕對數(shù)量較高，農(nóng)村的生產(chǎn)資料矛盾依然存在；其次，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化在這一階段還未實現(xiàn)，生產(chǎn)不經(jīng)濟的客觀經(jīng)濟規(guī)律矛盾同樣存在。因此可以看到，在黨的十九大之前，雖然涉農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺，但各類“三農(nóng)”問題仍然層出不窮(14)針對我國“三農(nóng)”問題研究的代表性文獻較多，諸如李培林：《全球化與中國“新三農(nóng)問題”》，《福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報》2006年第2期；吳太貴、陳湘舸：《“新三農(nóng)”問題探討》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2012年第6期；張晗：《新型城鎮(zhèn)化背景下我國“新三農(nóng)”問題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2015年第5期；項繼權(quán)、周長友：《“新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2017第10期。這些文獻對“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)都有深刻的觀察，可以發(fā)現(xiàn)在不同的發(fā)展時期，“三農(nóng)”問題始終存在并且表現(xiàn)各不相同。，始終難以得到整體性的根除，并且涉及的范圍有逐步擴大的態(tài)勢。本文以城市和鄉(xiāng)村的整體資源流向為劃分，將這一時期的城鄉(xiāng)發(fā)展分為兩個階段，分別是從改革開放早期到20世紀末的資本相對稀缺階段和從20世紀末到黨的十九大之前的資本相對過剩階段。

在從改革開放早期到20世紀末這個階段，資本相對稀缺是城市工業(yè)化以及“三農(nóng)”發(fā)展面臨的主要矛盾。在改革開放早期，由于計劃經(jīng)濟時期的資本積累和對公共物品的持續(xù)投資，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部環(huán)境約束較為寬松(15)在改革開放早期，國家放開了城鄉(xiāng)集貿(mào)市場，同時逐步取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，恢復(fù)了農(nóng)產(chǎn)品的市場定價。這些措施為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的外部條件。，此時面對的核心問題是生產(chǎn)激勵問題(16)孫圣民、陳強：《家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與中國農(nóng)業(yè)增長的再考察——來自面板工具變量法的證據(jù)》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2017年第2期。。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，農(nóng)民的生產(chǎn)激勵問題得到解決。由于生產(chǎn)資料的充分利用，并且結(jié)合當(dāng)時城市對農(nóng)村汲取的降低，使得這一時期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出實現(xiàn)了顯著增長(17)張海鵬：《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變70年:從分割到融合》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第3期。，有效緩解了我國農(nóng)產(chǎn)品的短缺問題。此時，在制約“三農(nóng)”問題的基本矛盾中，生產(chǎn)資料矛盾和客觀經(jīng)濟規(guī)律矛盾還未達至激化的程度，城市對鄉(xiāng)村的汲取出現(xiàn)過一個暫時性下降(18)在改革開放早期，我國政府持續(xù)加大對農(nóng)產(chǎn)品的補貼。1978—1984年，農(nóng)產(chǎn)品的補貼金額從11.14億元上升至218.34億元。參見李周：《中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017年版，第38頁。，對沖了空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾的潛在影響。這種相對優(yōu)越的環(huán)境為農(nóng)村的工業(yè)化提供了可能。隨后，通過對生產(chǎn)資料的進一步充分運用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，城鄉(xiāng)收入差距得到暫時性改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力的吸收緩和了生產(chǎn)資料矛盾的激化趨勢，鄉(xiāng)村的就地工業(yè)化也給予了農(nóng)民提高收入水平的機會(19)張海鵬：《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變70年:從分割到融合》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第3期。。但在農(nóng)村煥發(fā)經(jīng)濟活力的同時，由于資本的稀缺性，資本從鄉(xiāng)村流向城市的趨勢并未得到根本性改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)村工業(yè)化帶來的收益最終沒能規(guī)模性地投入到農(nóng)村工業(yè)化的再生產(chǎn)當(dāng)中。再加上市場化改革、金融體制改革和財稅體制改革的沖擊，農(nóng)村生產(chǎn)資料稀缺和生產(chǎn)不經(jīng)濟的矛盾逐步暴露，“三農(nóng)”問題開始凸顯?？傮w來看，這一階段經(jīng)歷了城鄉(xiāng)關(guān)系由緊張到緩和再到緊張的過程，核心原因在于農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境沒有得到根本性改善。在宏觀層面上，這一階段面臨著人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，這意味著工業(yè)化和現(xiàn)代化始終是國家發(fā)展的主要目標。在工業(yè)化發(fā)展尚不充分的階段，受限于空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的矛盾，鄉(xiāng)村的從屬地位不會改變。與此同時，由從屬地位派生的資本流向問題使得生產(chǎn)資料的矛盾和生產(chǎn)不經(jīng)濟的矛盾無法得到緩和。但經(jīng)過這一階段的發(fā)展，中國工業(yè)化發(fā)展進入了新的階段，資本逐漸由稀缺轉(zhuǎn)向過剩，城鄉(xiāng)關(guān)系開始發(fā)生由“汲取”到“給予”的轉(zhuǎn)變。

在從20世紀末到黨的十九大之前這個階段，尤其是在中國加入世貿(mào)組織之后，城市的工業(yè)化發(fā)展開始步入快車道，資本從稀缺轉(zhuǎn)為過剩。在此階段，鄉(xiāng)村的主要作用從支持城市進行工業(yè)化發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榫S持社會穩(wěn)定，中國城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展出現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)向主要表現(xiàn)為，伴隨著中國城市發(fā)展的巨大經(jīng)濟效益向農(nóng)村的外溢，國家也開始逐步加大惠農(nóng)政策的力度和精準度，從稅費角度向農(nóng)民進行收益的轉(zhuǎn)移(20)例如2005年開始實施的糧食補貼與2006年的全面取消農(nóng)業(yè)稅。。從2002年黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，到2007年黨的十七大提出要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，再到2012年黨的十八大要求推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不難發(fā)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策趨勢越來越清晰。然而從黨的十九大之前的城鄉(xiāng)發(fā)展狀況來看，雖然國家從稅費角度進行補貼的力度越來越大，但“三農(nóng)”問題依然沒有得到真正解決(21)項繼權(quán)、周長友：《“新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2017第10期。。導(dǎo)致這種結(jié)果的根本原因在于針對個體農(nóng)戶稅費角度的讓利并不能改善農(nóng)村的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即無法徹底緩和農(nóng)村生產(chǎn)資料的矛盾和生產(chǎn)不經(jīng)濟的矛盾。雖然在此過程中，制度約束的放松、公共服務(wù)水平的改善等改革措施能夠在一定程度上降低農(nóng)民在城市的就業(yè)和居住成本(22)蔡昉：《破解農(nóng)村剩余勞動力之謎》，《中國人口科學(xué)》2007年第2期。，進而對“三農(nóng)”問題進行部分緩和，但這終究不是長遠的解決之道?？傮w來看，自從20世紀末以來，國家高度重視“三農(nóng)”問題，城市由汲取農(nóng)村剩余轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾出現(xiàn)了一定程度的改善，但仍然沒有得到徹底緩解。國家的整體思路是利用稅費補貼與讓利來遏制城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的加劇之勢(23)雖然這一階段的發(fā)展無法徹底解決“三農(nóng)”問題，但發(fā)展本身具有重大意義。從國際歷史經(jīng)驗來看，成功緩和“三農(nóng)”基本矛盾的國家均基本實現(xiàn)了工業(yè)化和現(xiàn)代化。因此，從經(jīng)驗規(guī)律上或許可以認為，在當(dāng)前全球化背景下，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的緩和與共同發(fā)展，工業(yè)化和現(xiàn)代化是必須要經(jīng)歷的發(fā)展道路。。隨著社會主義初級階段主要矛盾的轉(zhuǎn)化，“三農(nóng)”基本矛盾的徹底緩和成為了可能，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展進入了新階段。

四、新時代城鄉(xiāng)融合與“三農(nóng)”發(fā)展的關(guān)系

黨的十九大之后，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進，城鄉(xiāng)關(guān)系進入了新階段。一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展在基本矛盾層面為解決“三農(nóng)”問題提供了可行路徑。從制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾來看，農(nóng)村生產(chǎn)資料相對稀缺導(dǎo)致的生產(chǎn)資料矛盾、城鄉(xiāng)分配不均導(dǎo)致的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾、農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟導(dǎo)致的客觀經(jīng)濟規(guī)律矛盾，都難以在“三農(nóng)”內(nèi)部得到解決。但通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這些基本矛盾在邏輯上出現(xiàn)了徹底緩和的可能。

首先，新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠解決生產(chǎn)資料矛盾。近年來，農(nóng)民收入之所以保持較快增長，一個重要因素是農(nóng)民可以通過外出務(wù)工和從事二三產(chǎn)業(yè)的工作持續(xù)實現(xiàn)非農(nóng)收入的較快增長(24)王麗納、李玉山：《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對農(nóng)民收入的影響及其區(qū)域異質(zhì)性分析》，《改革》2019年第12期。。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進，就地工業(yè)化以及以農(nóng)業(yè)為中心的二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠有效擴展農(nóng)村的生產(chǎn)方式，進而擴大農(nóng)村生產(chǎn)資料的可用范圍，最終實現(xiàn)生產(chǎn)資料矛盾的緩和。其次，新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠緩和空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾。其根本原因在于，新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化促使各種涉農(nóng)政策和制度的設(shè)計更加注重精準性和公平性。現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅強調(diào)在資源要素、公共服務(wù)等物質(zhì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)融合，更強調(diào)在城鄉(xiāng)的發(fā)展規(guī)劃、機制設(shè)計等制度領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)融合(25)劉守英、熊雪鋒：《我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施與制度供給》，《政治經(jīng)濟學(xué)評論》2018年第4期。，以期達到城鄉(xiāng)發(fā)展一碗水端平，甚至需要表現(xiàn)出對農(nóng)村的制度偏向性。最后，新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實施能夠回應(yīng)客觀經(jīng)濟規(guī)律的矛盾。通過引入城市的資本、技術(shù)以及先進的管理經(jīng)驗，結(jié)合多樣性的鄉(xiāng)村資源，在一定程度上可以實現(xiàn)多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，達到“不同類但等值”的城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展目標(26)何仁偉：《城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興:理論探討、機理闡釋與實現(xiàn)路徑》，《地理研究》2018年第11期。。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠因地制宜，找準優(yōu)勢，做強特色，揚長避短，最終在遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律的前提下，找到一條實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的正確發(fā)展道路。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進過程中，“三農(nóng)”基本矛盾逐漸得到緩和，城鄉(xiāng)邊界也在日益模糊，這種邊界模糊集中反映在“三農(nóng)”要素上。另外，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的涉農(nóng)政策需要精準落實在“三農(nóng)”要素上才能得以實現(xiàn)。因此，在進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展時，要注意涉農(nóng)政策的精準聚焦問題。

在改革開放早期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施顯著促進了我國農(nóng)業(yè)的增長(27)孫圣民、陳強：《家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與中國農(nóng)業(yè)增長的再考察——來自面板工具變量法的證據(jù)》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2017年第2期。。但由于受限于“三農(nóng)”基本矛盾的約束，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與“三農(nóng)”要素之間的關(guān)系并沒有發(fā)生太大的變化。在這種背景下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民作為“三農(nóng)”要素的主體，是能夠被清晰識別，并且是三位一體的(28)需要注意的是，由于受城鄉(xiāng)勞動力流動等因素的影響，在21世紀以前同樣存在著無法被清晰識別的“三農(nóng)”要素。但當(dāng)時的涉農(nóng)政策主要聚焦于交易成本相對較低并且與農(nóng)民收入有直接關(guān)系的領(lǐng)域，對于涉農(nóng)性質(zhì)難以識別的部分涉足較少。在當(dāng)時的情況下，識別模糊對涉農(nóng)政策的影響并不大。?！叭r(nóng)”要素能夠被清晰識別，指的是其概念不具有模糊性，通過人工培育動植物來獲得產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者聚居的地方為農(nóng)村，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體為農(nóng)民?！叭r(nóng)”要素三位一體，指的是在傳統(tǒng)的生產(chǎn)條件下農(nóng)民在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，三者在空間與時間維度互不分離。“三農(nóng)”的這兩個特點，一方面極大地降低了對農(nóng)村進行干預(yù)的交易成本，使得在計劃經(jīng)濟時期能夠充分支持國家工業(yè)化的初步建設(shè)；但另一方面也割裂了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，擴大了城鄉(xiāng)之間的差距，并且隨著時間的推移，城鄉(xiāng)之間不平衡不充分的發(fā)展影響了國家的整體發(fā)展步伐。

在進入21世紀后，國家高度重視城鄉(xiāng)之間的割裂問題，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化再到城鄉(xiāng)融合，都是基于“三農(nóng)”基本矛盾的角度制定并得到實踐證明的切實可行方案。在長期的努力下，“三農(nóng)”問題得到了一定程度的緩解。但隨著城鄉(xiāng)融合進入深度發(fā)展階段，城鄉(xiāng)之間的界限越來越模糊。伴隨著以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為代表的“三農(nóng)”要素在概念上開始出現(xiàn)泛化和漂移，這使得傳統(tǒng)思路中三位一體的“三農(nóng)”所覆蓋的范圍越來越狹窄，涉農(nóng)政策的聚焦也越來越困難。因此，理解“三農(nóng)”要素在此過程的變化，對于進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

首先，農(nóng)業(yè)概念隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展開始出現(xiàn)了新變化。在傳統(tǒng)認知中，廣義的農(nóng)業(yè)包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)五種產(chǎn)業(yè)形式，狹義的農(nóng)業(yè)僅指種植業(yè)，包括生產(chǎn)糧食作物、經(jīng)濟作物、飼料作物和綠肥等農(nóng)作物的生產(chǎn)活動。但隨著城鄉(xiāng)融合的推進，越來越多的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、涉農(nóng)機械制造業(yè)發(fā)生了融合，并且在銷售渠道上也進行了縱向一體化整合，形成了從生產(chǎn)到銷售覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。這種產(chǎn)業(yè)縱向融合的形式使得農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)權(quán)上的邊界越來越模糊，進而產(chǎn)生諸多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在實施層面上對象不明確的問題。

其次，農(nóng)村的概念隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展也開始出現(xiàn)了新變化。農(nóng)村概念的變化由來已久，本文更多關(guān)注的是在城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)變化所導(dǎo)致的農(nóng)村概念模糊。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進，越來越多的農(nóng)村注意到了當(dāng)?shù)爻宿r(nóng)業(yè)以外的資源稟賦，例如特色文化與自然風(fēng)光等。如果將農(nóng)村簡單地定義為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的聚居地，那么這些嘗試發(fā)揮自身比較優(yōu)勢脫離單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尋找出路的農(nóng)村，就超出了國家依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況發(fā)放補貼的范圍。而若將所有城市以外的人口聚居地籠統(tǒng)地定義為農(nóng)村并進行補貼，則不僅無法保證涉農(nóng)政策的精準性，而且會降低政策的實施效率，并且也將會提升政策的落實成本。因此，如何對農(nóng)村這一概念進行科學(xué)定義以及要對什么樣的農(nóng)村進行政策支持，是一個亟待解決的重要問題。

最后，農(nóng)民的概念隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展同樣出現(xiàn)了新變化(29)農(nóng)民概念的變化并非在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段才開始顯現(xiàn)，有學(xué)者在2013年就曾提出農(nóng)民家族的基本特征發(fā)生了改變，認為“到目前為止，中國農(nóng)民家庭的基本特征是‘以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕’的勞動力再生產(chǎn)模式”。參見賀雪峰：《關(guān)于“中國式小農(nóng)經(jīng)濟”的幾點認識》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第6期。這一判斷意味著學(xué)術(shù)界對農(nóng)民概念的進一步深化。在我國，自改革開放以來城鄉(xiāng)勞動力自由流動出現(xiàn)之后，農(nóng)村家庭中的個體就能夠依據(jù)自身情況較為輕松地在耕、工之間進行轉(zhuǎn)換。但這種變化在徹底放開勞動力流動后，才能集中形成與體現(xiàn)。。農(nóng)民一般是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個體，但在城鄉(xiāng)二元分割還依然存在的情況下，農(nóng)村戶口是他們的標注。改革開放以來，越來越多的農(nóng)民因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不經(jīng)濟而進入城市，成為了農(nóng)民工。這些群體有些如同候鳥一般在農(nóng)村和城市間來回奔波，有的則扎根于城市。這些為城市作出貢獻的農(nóng)民夾在傳統(tǒng)農(nóng)民和城市市民的身份中間，難以獲得應(yīng)有的福利待遇，他們既不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又非城市居民，部分涉農(nóng)的稅費補貼與城市的公共服務(wù)、福利都難以惠及他們。這部分在生產(chǎn)上脫離農(nóng)業(yè)但身份又不屬于城市居民的群體，在面對政策幫扶時的身份定位，同樣值得深入研究。

總的來說，新時代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展為緩解“三農(nóng)”基本矛盾提供了契機，但“三農(nóng)”要素的泛化與漂移阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的繼續(xù)推進和“三農(nóng)”問題的深入解決。

五、“三農(nóng)”要素的泛化與漂移及其影響

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展，在“三農(nóng)”基本矛盾的約束下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三位一體的“三農(nóng)”要素出現(xiàn)泛化和漂移符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。“三農(nóng)”要素的泛化和漂移使得一些涉農(nóng)政策的目標對象出現(xiàn)了性質(zhì)上的變化，進而對政策的精確性提出了更高的要求。

(一)“三農(nóng)”要素的泛化與漂移

“三農(nóng)”要素的泛化與漂移，分別指的是在當(dāng)今城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件下，“三農(nóng)”要素涉及的范圍日益擴大與“三農(nóng)”要素之間的交集日漸減少的情況。具體而言，“三農(nóng)”要素的泛化表現(xiàn)為在越來越多的傳統(tǒng)認知中和“三農(nóng)”無關(guān)的領(lǐng)域開始出現(xiàn)了與“三農(nóng)”要素相關(guān)的特征，并且這些領(lǐng)域逐步和“三農(nóng)”發(fā)展產(chǎn)生綁定，與此同時出現(xiàn)的部分農(nóng)民的工人化或工人的農(nóng)民化等現(xiàn)象加劇了“三農(nóng)”要素的泛化。而“三農(nóng)”要素的漂移指的是，“三農(nóng)”內(nèi)部各個要素之間的相關(guān)關(guān)系逐步降低，并開始在時間和空間維度上出現(xiàn)分離。傳統(tǒng)的“三農(nóng)”問題被認為是農(nóng)民在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)這三者在地理位置上是重合的，并且從生產(chǎn)和消費的角度來看，其時間和空間特征也是較為一致的。但隨著工業(yè)化的推進與城鄉(xiāng)關(guān)系的融合，一方面，大量農(nóng)民開始在空間上和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相分離，雖然他們依然保留著農(nóng)村的戶口和宅基地，但在生活方式與生產(chǎn)方式上已經(jīng)和城市居民差異不大；而另一方面，這些農(nóng)民投入到農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)或是農(nóng)村建設(shè)中的收入比例也在逐漸降低，導(dǎo)致農(nóng)村自給自足的生產(chǎn)消費閉環(huán)加速瓦解。

“三農(nóng)”要素的泛化與漂移是中國城鄉(xiāng)逐步走向融合與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)共同作用的結(jié)果。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的緩解，各種“三農(nóng)”要素受城市虹吸效應(yīng)的影響逐步向城市集中，也必然帶動消費和投資由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。而這種農(nóng)村勞動力向城市的流動，往往以農(nóng)村的萎縮和凋敝作為代價。因此，必須采取更為精準有效的措施來實現(xiàn)城市對農(nóng)村的幫扶，以防止農(nóng)村落入萎縮和凋敝的境遇。

綜上來看，“三農(nóng)”要素的泛化與漂移不僅是城鄉(xiāng)關(guān)系得以融合的客觀表現(xiàn)，而且是現(xiàn)階段各種政策實施的條件與背景。“三農(nóng)”要素泛化與漂移現(xiàn)象的出現(xiàn)是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得顯著進展的標志，同時也意味著城鄉(xiāng)融合發(fā)展即將進入下一階段，即需要通過更為精準的調(diào)控來實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的真正融合。

(二)“三農(nóng)”要素變化對涉農(nóng)政策的影響

由于涉農(nóng)政策的目標對象是以“三農(nóng)”要素作為基礎(chǔ)的，因此“三農(nóng)”要素的上述變化會對涉農(nóng)政策的設(shè)計與實施造成影響。在涉農(nóng)政策設(shè)計層面，“三農(nóng)”要素的變化要求政策制定者充分了解當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展的趨勢，作出符合當(dāng)前“三農(nóng)”具體發(fā)展狀況的決策；在涉農(nóng)政策實施層面，“三農(nóng)”要素的變化要求政策的實施者能夠克服要素變化后的識別困難，對國家政策進行精準落實。這兩者稍有偏差，都會導(dǎo)致政策無法進行精確聚焦。

首先，從農(nóng)村角度來看，解決農(nóng)村空心化、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化這兩種不同的發(fā)展需求對涉農(nóng)政策的設(shè)計提出了更高的要求。農(nóng)村空心化是現(xiàn)階段“三農(nóng)”要素泛化與漂移的直接表現(xiàn)之一，在勞動力流動與人口結(jié)構(gòu)上主要是指農(nóng)村的青壯年勞動力外出務(wù)工，導(dǎo)致留守農(nóng)村的群體在年齡結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生不合理分布的狀況；農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化是指在農(nóng)村采取現(xiàn)代化的經(jīng)營方式和產(chǎn)業(yè)組織形式進行生產(chǎn)，表現(xiàn)為青壯年勞動力的回流與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。由于產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村相比空心化的農(nóng)村在“三農(nóng)”要素上具有更為集中的表現(xiàn)，以“三農(nóng)”要素為基準的補貼政策難以對空心化的農(nóng)村起到很好的幫扶效果。另外，如果單純從收入角度進行區(qū)分，外出務(wù)工帶來的貨幣化收益有時并不一定比產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村中農(nóng)民的收入高，因此，簡單地以收入水平來界定的幫扶政策不一定能夠發(fā)揮足夠的幫扶效應(yīng)。如何設(shè)計涉農(nóng)政策，使其真正作用在需要幫助的人群上，是政策設(shè)計層面順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的新課題。

其次，從農(nóng)業(yè)角度來看，農(nóng)業(yè)碎片化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并存并且兩者差異逐步擴大的現(xiàn)狀對涉農(nóng)政策的精準實施提出了更高要求。由于受自然稟賦的約束，生產(chǎn)資料稀缺的基本矛盾只能相對緩和，現(xiàn)階段以及今后一個時期無法徹底解決，因此，碎片化經(jīng)營依然是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要特征。對于碎片化農(nóng)業(yè)，采取針對個體農(nóng)戶的補貼往往能獲得較好的政策效果，但這種作用于個體農(nóng)戶收入層面的政策不僅無法從源頭改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，而且對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)也缺乏足夠的支持效果。一般而言，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)不再具有勞動密集型的特征，在某種程度上更類似于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對機械設(shè)備、土地面積、交通物流等方面的需求遠遠高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。在這種背景下，如果對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和碎片化農(nóng)業(yè)采取相同的政策進行補貼或是幫扶，就會面臨激勵效果不理想、資金使用效率低下等問題；而若需要在農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的當(dāng)下，對碎片化農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進行精準識別，需要切實提高政策實施主體在成本可控的范圍內(nèi)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的識別能力。

值得肯定的是，當(dāng)前國家的各類補貼政策已經(jīng)開始逐步考慮前文中“三農(nóng)”要素的泛化與漂移，通過更為精巧的政策設(shè)計來實現(xiàn)“三農(nóng)”要素變化下的政策精準聚焦。隨著國家扶持“三農(nóng)”領(lǐng)域的各項預(yù)算繼續(xù)增加，部分突出種植、養(yǎng)殖、加工、流通等板塊的項目也在逐步出臺，合作社、家庭農(nóng)場、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等發(fā)展新模式也成為了當(dāng)前涉農(nóng)政策的重點幫扶對象。同時，國家鼓勵社會資本以多種模式積極參與涉農(nóng)項目的建設(shè)與經(jīng)營，提出以產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)等重大項目為代表的資金扶持方式，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

綜上可知，“三農(nóng)”要素的泛化和漂移使得涉農(nóng)政策的目標對象出現(xiàn)了變化，因此政策體系也需要隨之進行更新。在涉農(nóng)政策具體實施中，由于識別成本相對較高以及缺乏完善的政策實施策略，政策的設(shè)計和落實之間存在著較大的差異，這種差異最終表現(xiàn)為政策的聚焦模糊，理解政策聚焦模糊產(chǎn)生的原因、邏輯，有助于找到涉農(nóng)政策的改進路徑。

六、涉農(nóng)政策實現(xiàn)精確聚焦的改進路徑

現(xiàn)階段涉農(nóng)政策的設(shè)計應(yīng)當(dāng)以改變農(nóng)村的生產(chǎn)方式為切入點，著力構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)融合體系，這是在設(shè)計層面解決“三農(nóng)”問題的可行路徑。對于政策的實施，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建涉農(nóng)政策效果的動態(tài)評估體系，逐步降低政策落實中的識別困難。無論是在設(shè)計層面還是實施層面，充分考慮不同區(qū)域發(fā)展的外部環(huán)境異質(zhì)性，是實現(xiàn)涉農(nóng)政策精確聚焦的關(guān)鍵。

(一)構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)融合體系

要實現(xiàn)“三農(nóng)”問題的徹底解決，農(nóng)村生產(chǎn)資料稀缺和生產(chǎn)不經(jīng)濟的矛盾就必須得到克服。由于僅依靠農(nóng)業(yè)自身發(fā)展無法實現(xiàn)“三農(nóng)”基本矛盾的緩和，因此，通過構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)融合體系來實現(xiàn)對外部資金與管理經(jīng)驗的充分利用尤為關(guān)鍵。在構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)逐步向二三產(chǎn)業(yè)延伸，二三產(chǎn)業(yè)中的相關(guān)要素可以替代“三農(nóng)”要素成為落實涉農(nóng)政策的目標對象，目標對象的替代能夠在一定程度實現(xiàn)涉農(nóng)政策的精準聚焦。例如，對科技含量較高的涉農(nóng)工具生產(chǎn)企業(yè)進行補貼，不僅能夠降低農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的獲取成本與政策實施者的交易成本，而且能夠通過市場行為最終使補貼較為精確地作用于農(nóng)民群體。不僅如此，我國也有足夠充足的針對二三產(chǎn)業(yè)補貼的政策經(jīng)驗可以借鑒，使得相關(guān)政策的設(shè)計更為精準。

從構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)融合體系的具體需求來看，統(tǒng)一的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)分類標準是實現(xiàn)涉農(nóng)政策精準聚焦的關(guān)鍵一環(huán)。以國民經(jīng)濟行業(yè)分類為基礎(chǔ)，參考國際國內(nèi)的分類經(jīng)驗，注重科學(xué)性和可操作性相結(jié)合，是構(gòu)建涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)分類的成熟路徑。在這一點上，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類(2020)》就是一個良好的嘗試。該分類對產(chǎn)業(yè)的涉農(nóng)性質(zhì)進行了劃分，能夠較好地解決由于產(chǎn)業(yè)涉農(nóng)性質(zhì)不明確而導(dǎo)致的涉農(nóng)政策落實問題。需要注意的是，隨著城鄉(xiāng)融合的快速推進，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也日新月異。因此，對涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分類進行持續(xù)跟蹤，并依據(jù)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的最新狀況對現(xiàn)有分類進行及時更新，是下一階段需要關(guān)注的重點。

(二)實現(xiàn)涉農(nóng)政策效果的動態(tài)評估

從西方發(fā)達國家城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展進程來看，由城鄉(xiāng)割裂到兩者融合均經(jīng)歷了較長的時間，這些國家的涉農(nóng)政策隨著城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的具體階段以及工業(yè)化實現(xiàn)程度也發(fā)生了巨大的變化。當(dāng)今中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展經(jīng)過了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化階段的積累，“三農(nóng)”基本矛盾得到了一定程度的緩和。但城鄉(xiāng)融合的實施同西方發(fā)達國家城鄉(xiāng)關(guān)系的演變一樣，是一個更為漫長的過程。在這個過程中，“三農(nóng)”要素的泛化與漂移會不斷發(fā)生。因此，只有采取動態(tài)的視角，才能使涉農(nóng)政策的實施與“三農(nóng)”的具體發(fā)展進行較為精準的匹配。其中，構(gòu)建涉農(nóng)政策的動態(tài)評估體系是實現(xiàn)涉農(nóng)政策在實施過程中能夠不斷優(yōu)化并且保持精準的重要前提。

建立健全涉農(nóng)政策效果動態(tài)評估體系需要重視以下三個方面的問題：一是需要構(gòu)建涉農(nóng)政策的閉環(huán)反饋體系。在城鄉(xiāng)關(guān)系進入融合發(fā)展的新階段，隨著對政策精準性要求的日益提高，影響政策精準實施的約束也在逐步增多。因此，在政策具體落實的過程中，需要密切關(guān)注“三農(nóng)”外部環(huán)境的變化，在大方向不變的情況下，形成政策實施—反饋—再實施的閉環(huán)，通過動態(tài)糾偏來提高政策的適配性進而提高精準性。二是需要從受益群體的角度對涉農(nóng)政策效果進行關(guān)注。由于農(nóng)民生產(chǎn)性活動的范圍在日益擴大，傳統(tǒng)的以第一產(chǎn)業(yè)為標準的涉農(nóng)政策在具體落實過程中，存在著覆蓋范疇越來越窄、邊際效應(yīng)越來越弱的問題。如果能夠從受益群體的角度而非簡單地從地域或生產(chǎn)方式的角度進行政策效果的評估，將具有更好的適配性。三是需要注重對涉農(nóng)政策邊際效果的測度。基于動態(tài)視角考察涉農(nóng)政策改變過程中的邊際影響，能夠?qū)φ邇?yōu)化的效果進行更為精準的評價。例如，關(guān)注涉農(nóng)政策改進前后受益群體獲得感的差異，可能比傳統(tǒng)的成本收益核算更具有參考性。

(三)強調(diào)外部環(huán)境的異質(zhì)性

不同于西方發(fā)達國家，我國人口眾多、領(lǐng)土廣袤，不同的區(qū)域面臨著不同的文化，農(nóng)村生產(chǎn)的外部環(huán)境均有較大差異。城鄉(xiāng)融合和“三農(nóng)”發(fā)展相關(guān)政策的設(shè)計與實施需要高度重視地區(qū)發(fā)展在外部環(huán)境上的異質(zhì)性，不僅要防止涉農(nóng)政策生搬硬套導(dǎo)致的水土不服，而且要在明確改革方向的前提下結(jié)合實際情況對涉農(nóng)政策進行合理改進。

強調(diào)區(qū)域發(fā)展在外部環(huán)境上的異質(zhì)性需要處理好以下三個方面的關(guān)系：一是要注意地方城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段的差異。對于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，城鄉(xiāng)關(guān)系相對比較和諧，良性互動的發(fā)展模式基本確立。這些地區(qū)具備推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化的土壤，各種補貼可以從稅費領(lǐng)域集中轉(zhuǎn)入生產(chǎn)領(lǐng)域，從而有助于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。但對于中西部經(jīng)濟發(fā)展相對遲緩的地區(qū)而言，穩(wěn)固脫貧攻堅的成果以及防止規(guī)模性返貧的出現(xiàn)依然是城鄉(xiāng)融合與“三農(nóng)”發(fā)展的工作重點。二是要注意農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式與資源稟賦的適配關(guān)系。在地區(qū)資源稟賦和文化傳統(tǒng)較為適宜的地區(qū)，可以引入合作化生產(chǎn)的新模式，把個體的、分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)換為規(guī)模的、集體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。這種生產(chǎn)模式的改變不僅能夠提高農(nóng)民的組織化、農(nóng)業(yè)的集約化程度，而且可以提高農(nóng)村公共品的供給能力和供給質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的更好發(fā)展。三是要注意平衡好政府和市場的關(guān)系。市場在資源配置中的決定性作用依賴于政府所提供的良好的市場外部環(huán)境。對于城鄉(xiāng)關(guān)系而言，政府在政策層面進行規(guī)劃和引導(dǎo)，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場、勞動力市場和產(chǎn)品市場，對于城鄉(xiāng)關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。因此，何時需要政府在城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展中起主導(dǎo)作用，何時需要強化市場力量，都需要依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的發(fā)展情況來決定。