王冠宇 葉飛燕 張怡

（浙大城市學(xué)院法學(xué)院，浙江 杭州 310000）

1 從“禁”到“管”的制度變遷進(jìn)程

自電動自行車出現(xiàn)以來，國家對于該行業(yè)經(jīng)歷了由“禁”到“管”的過程，不同制度的確立也體現(xiàn)了國家治理體系、治理理念的更迭。

1.1 以禁代管產(chǎn)生了適得其反的監(jiān)管效果

我國部分地區(qū)曾明令禁止電動自行車出行。如2006 年廣州發(fā)布《關(guān)于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機(jī)動車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛的通告》，限制電動自行車成為廣州多年的城市標(biāo)簽。

這種禁止性規(guī)定一經(jīng)作出，就引發(fā)了廣泛關(guān)注和激烈討論。雖然難以找尋到與上位法相悖的依據(jù)，不能說其不合法，但缺乏一定的“合理性”[1]。

作為服務(wù)型政府，面對該類問題應(yīng)當(dāng)從源頭出發(fā)，積極探索治理路徑，而不是以禁代管以一勞永逸。

1.2 新國標(biāo)促使各地管理制度漸成體系

我國工業(yè)和信息化部發(fā)布的《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》（以下簡稱“新國標(biāo)”）于2019 年4 月15日正式實施。新國標(biāo)的落實對電動自行車生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)從國家層面予以強(qiáng)制性規(guī)范，也將各地打造兼具共性和個性的管理制度提上日程。

1.3 法律實施帶來治理新困境

盡管各地區(qū)在從“禁”到“管”的思想轉(zhuǎn)變下，設(shè)立了一系列法規(guī)范。然而，囿于人力的限制，執(zhí)法存在效率不高，覆蓋面不廣，違法行為查處難以達(dá)到立法目的等問題。同時，針對電動自行車駕駛員的道交安全宣傳教育平臺少，普及度低，難以從根本上端正守法意識。在現(xiàn)有法律框架下，科技賦能為解決電動自行車亂象提供了新思路。

2 科技賦能下的電動自行車道路交通安全治理創(chuàng)新

2.1 電動自行車管理手段從信息化走向數(shù)字化

近年來，隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，以及科技的創(chuàng)新進(jìn)步與發(fā)展，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)綜合運(yùn)用到城市和社會治理的方方面面成為一種趨勢。其表現(xiàn)在登記手段、監(jiān)管設(shè)備、執(zhí)法手段等方面的創(chuàng)新。多地提出并實現(xiàn)了登記備案信息化，實現(xiàn)“一人一車”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫[2]。監(jiān)管設(shè)備將無源超高頻 RFID 芯片嵌入號牌內(nèi)[3]。在執(zhí)法中，電動自行車道路交通違法行為處罰模式的發(fā)展，從最原始的人工現(xiàn)場執(zhí)法到非現(xiàn)場執(zhí)法模式的嘗試和探索[4]，再到全自動化行政處罰[5]構(gòu)想的變遷，隨著監(jiān)控攝像的普及和技術(shù)的發(fā)展，越來越多的違法行為被更為清晰地看見。隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，越來越多的電動自行車道路交通違法行為被更為快速地抓取。

同時，隨著技術(shù)的發(fā)展，電動自行車道路交通違法行為的行政懲罰力度、懲罰種類和違章發(fā)現(xiàn)率正在不斷提高。但強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)范性管理的設(shè)置不可能面面俱到，規(guī)則的列舉難以窮盡，就目前而言，監(jiān)控設(shè)備也存在死角。讓社會主體廣泛參與到道路交通安全治理中顯得尤為重要?；诖?，H 市“交安碼”的推出開啟了一個從“他管”到“共治”的探索新思路。

2.2 H 市“交安碼”開啟道交安全“共治”新生態(tài)

H 市首創(chuàng)的“交安碼”是旨在方便廣大交通參與者日常出行、提升交通安全意識而采取的一項數(shù)字化管理服務(wù)措施[6]?！敖话泊a”與“健康碼”的內(nèi)在邏輯一脈相承，以“碼上治理”為理念，以“綠”“黃”“紅”三種顏色，對應(yīng)機(jī)動車與非機(jī)動車駕駛?cè)瞬煌牡缆方煌ò踩L(fēng)險狀況?！敖话泊a”賦色的主要依據(jù)是分值，而賦分的依據(jù)為事故情況和違法情況這兩方面。[7]不同于機(jī)動車駕駛證的扣分規(guī)則，“交安碼”采取分?jǐn)?shù)累加的方法，分?jǐn)?shù)、碼色、交通安全風(fēng)險等級以及相應(yīng)的管理手段這四者相對應(yīng)，體現(xiàn)的是對電動自行車駕駛員的分級分類、精準(zhǔn)治理。

3 “交安碼”式治理的理念和方式轉(zhuǎn)變

3.1 從隨機(jī)管理到精準(zhǔn)動態(tài)管理

通過直觀的碼色分類，可以實現(xiàn)對電動自行車駕駛員的道路交通安全風(fēng)險等級劃分，更利于政府側(cè)實現(xiàn)精準(zhǔn)、動態(tài)管理。傳統(tǒng)的道路巡查式或隨機(jī)設(shè)點(diǎn)檢查等方式，對于違法違章行為的發(fā)現(xiàn)具有一定的隨機(jī)性。而“交安碼”可以篩選出風(fēng)險等級高的人進(jìn)行針對性管理。尤其是對未戴頭盔的電動自行車駕駛員的行為，在執(zhí)法方面存在很大的漏洞，即只有在執(zhí)法人員執(zhí)法的路段和時段違法行為才能夠被發(fā)現(xiàn)，并予以警示和處罰。而現(xiàn)在的“交安碼”通過數(shù)據(jù)讓電動自行車駕駛?cè)藦摹捌矫妗弊呦蛄恕傲Ⅲw”，凡是有處罰記錄的人，都會成為重點(diǎn)監(jiān)管的對象。相比于純隨機(jī)的執(zhí)法方式，從多維度了解個人的交通安全狀況更有利于政府的精準(zhǔn)管理。同時，“交安碼”也以科技賦能，促進(jìn)了政府關(guān)于道路交通安全的動態(tài)管理?！敖话泊a”數(shù)據(jù)能夠以動態(tài)指標(biāo)的形式呈現(xiàn)于數(shù)字駕駛艙，行政監(jiān)管部門及決策者可以動態(tài)感知電動自行車道路交通安全管理的現(xiàn)狀?！敖话泊a”輔助決策，助力城市道路交通安全動態(tài)監(jiān)管。

3.2 從政府管理到個人自律

“交安碼”實現(xiàn)了從政府管理逐漸向個人自律的轉(zhuǎn)變。“交安碼”的賦分和碼色情況是動態(tài)變化的，電動自行車駕駛員可以通過查看交安碼得知自身交通安全風(fēng)險等級，并可以通過多種途徑，實現(xiàn)減分降色。隨著數(shù)字化管理手段的應(yīng)用，道路交通參與者的違法行為會與“交安碼”掛鉤，也會通過數(shù)據(jù)留痕，這樣一來，駕駛?cè)藛T在參與道路交通活動時也會更加的謹(jǐn)慎和自覺。行政處罰是利用處罰的懲戒性來達(dá)到教育警示的目的，而“交安碼”通過降色警示可有效降低駕駛?cè)藛T的僥幸心理，從思想層面指引和提升道路交通參與者的交通安全意識，實現(xiàn)電動自行車駕駛?cè)说摹皞€人自律”。

3.3 以行業(yè)自治推動社會共治

H 市“交安碼”的數(shù)據(jù)共享屬性在促進(jìn)企業(yè)自治、政企合作方面發(fā)揮了其作用。在整個社會中，道路交通安全問題的治理主體除了政府及相關(guān)部門、公民自身之外，各大企業(yè)主體也是強(qiáng)有力的參與者和推動者。在數(shù)字時代，數(shù)據(jù)作為一種資源，實時、在線、精確的數(shù)據(jù)不僅能夠助力政府及相關(guān)部門積極、高效履行法定職能，也同樣能給企業(yè)解決自身的管理問題帶來機(jī)遇。在電動自行車“交安碼”的實際運(yùn)用中，對于外賣行業(yè)的騎手治理先行先試。

“H 市交警外賣警企共治平臺”的構(gòu)建、部分?jǐn)?shù)據(jù)的共享、政企數(shù)據(jù)接口的打通等舉措，

一方面，為企業(yè)自身的管理提供了重要的數(shù)據(jù)支撐。就外賣企業(yè)而言，通過“交安碼”的碼色可以知悉更多關(guān)于騎手道路交通安全方面的信息，在招聘外賣騎手以及進(jìn)行日常騎手管理的時候，可以以騎手的“交安碼”為參考，實現(xiàn)平臺企業(yè)對員工的精準(zhǔn)管理。

另一方面，通過接口獲取企業(yè)的部分?jǐn)?shù)據(jù)，政府則可以對道路交通安全治理有更為全面、及時的把握。以上兩方面的論證都體現(xiàn)了“交安碼”以數(shù)據(jù)促政企雙贏局面的形成。

從“隨機(jī)管理”到“精準(zhǔn)動態(tài)管理”，“政府管理”到“個人自律”，“企業(yè)自治”到“社會共治”，“交安碼”是H 市交警在當(dāng)前數(shù)字時代中的積極探索和嘗試。當(dāng)然“交安碼”作為一項新興的社會治理路徑的嘗試，不可能一蹴而就，達(dá)到理想的治理狀態(tài)，在其發(fā)展進(jìn)程中，仍然面臨著一些困境。

4 數(shù)字行政應(yīng)用現(xiàn)存困境及對策思考

4.1 平臺構(gòu)建易，應(yīng)用生態(tài)建設(shè)難

數(shù)字應(yīng)用的生命力在于聚集用戶群體并通過用戶習(xí)慣的分析不斷優(yōu)化產(chǎn)品。H 市首創(chuàng)“交安碼”離不開地方政府治理的數(shù)據(jù)積累優(yōu)勢?！敖话泊a”需要的數(shù)據(jù)支撐和算法設(shè)計在“健康碼”“企業(yè)碼”“非羈碼”的經(jīng)驗和技術(shù)積累下，得以成功實現(xiàn)了平臺的構(gòu)建。其他地方要借鑒此經(jīng)驗就不可僅照樣搭建平臺，而是需要聯(lián)動城市數(shù)據(jù)先搭建基礎(chǔ)設(shè)施，而且功能上需具備綜合性和可及性。此外還需要積累用戶群體并形成用戶黏性。據(jù)統(tǒng)計，H 市交通安全碼覆蓋880 萬交通參與者。因此“碼上治理”的成功得益于其所處的數(shù)字生態(tài)，其是生長在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施上的一個應(yīng)用場景，也需要其他場景的互補(bǔ)互通。

4.2 讓安全理念深入人心難

《道路交通安全法》第六條對于道路交通安全宣傳教育工作的概括性規(guī)定為各級人民政府、公安機(jī)關(guān)交通管理部門、交通警察等主體設(shè)定了該項法定義務(wù)，但是全國各地實際情況不同和宣傳教育人群年齡跨度大、宣傳力度不夠、宣傳教育能力、知識儲備及宣傳方法的“軟實力”及硬件設(shè)施的“硬實力”的參差不齊，也引發(fā)了該條款流于形式缺乏實質(zhì)及地區(qū)間差異較大的問題[8]。在“交安碼”的輔助下，交警部門可借鑒H市經(jīng)驗，使得宣傳教育工作具有針對性。交警端通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析及算法篩選，對不同碼色的駕駛員進(jìn)行精準(zhǔn)抓取，并將信息推送至各駕駛員所在地交警支隊，集中對“紅碼”“黃碼”等有道路交通安全隱患的人員在“交治站”以 “常態(tài)宣”“重點(diǎn)宣”和“入職宣”三種模式進(jìn)行分類教育。道路交通安全宣傳教育活動的開展，以及“交治站”的建設(shè)，讓更多不同主體參與到道路交通安全知識的學(xué)習(xí)中，這是政府及交警部門積極履行法定義務(wù)的體現(xiàn)，也是技術(shù)賦能下積極探索社會治理道路的創(chuàng)新舉措。

4.3 算法規(guī)則不透明，合法性審查難

一系列“碼上應(yīng)用”的賦分和碼色變動，其背后依靠的是算法規(guī)則和數(shù)據(jù)的交互。不透明的算法規(guī)則可能會引發(fā)問題。就像法律只有公開才可以發(fā)揮其引導(dǎo)作用一樣，在借助技術(shù)手段實現(xiàn)的自動化行政行為在運(yùn)用時，需要確保算法的透明度、可解釋性，并且要以群眾看得見的、看得懂的方式公開，以此來保障公民對于自身利益相關(guān)的行政行為實施的知情權(quán)。同時，在政府利用技術(shù)手段輔助行政行為實施的時候，也需要兼顧對于算法的合法性和合理性審查。需要加強(qiáng)算法透明化，并且對算法執(zhí)行程序的合法性進(jìn)行前置分析[9]。算法公開應(yīng)當(dāng)納入信息公開的范疇，與執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過程公開處于同樣重要的地位。

5 結(jié)語

技術(shù)的發(fā)展并不是社會的最終目的，運(yùn)用技術(shù)讓“人更好的成為人”才是當(dāng)今數(shù)字社會發(fā)展的需要。電動自行車的治理經(jīng)歷了由“禁”到“管”的過程，“良法”和“善治”兩者的地位同樣重要。在新興科技迅速發(fā)展的今天，將技術(shù)融入社會治理，科技賦能“善治”既是機(jī)遇也同樣面臨著挑戰(zhàn)。H市“交安碼”以科技賦能，為道路交通安全的源頭治理、問題解決提供了良好的范式，其模式具有可借鑒性。同時，在關(guān)于電動自行車的社會治理當(dāng)中也要兼顧人文關(guān)懷，讓技術(shù)賦能“人更好的成為人，成為更好的人”。