謝敏峰 姚海燕

社區(qū)作為城市社會(huì)的基本單元，是城市社會(huì)治理體系的根基和“神經(jīng)末梢”，社區(qū)治理的好壞將影響國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)已有眾多的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)社區(qū)治理開(kāi)展研究，在已有的文獻(xiàn)成果中，更多是在智慧社區(qū)建設(shè)、大數(shù)據(jù)助力社區(qū)治理、社區(qū)韌性治理、社區(qū)精準(zhǔn)治理等方面開(kāi)展探索。然而，從社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)、行政要素保障、硬件軟件配備等提高社區(qū)自身治理效能角度開(kāi)展的研究案例較為鮮見(jiàn)。本文通過(guò)對(duì)近年來(lái)福建省福州市鼓樓區(qū)社區(qū)自身建設(shè)情況及治理水平開(kāi)展一線調(diào)查，從行政要素保障的視角，全面梳理分析了社區(qū)自身工作職責(zé)、人才隊(duì)伍建設(shè)、軟硬件設(shè)施等制約社區(qū)治理能力和治理水平現(xiàn)代化存在的困難和問(wèn)題， 并就如何激活社會(huì)治理“神經(jīng)末梢”、提升社區(qū)治理效能等方面提出對(duì)策措施，以期為各級(jí)黨委和政府鞏固基層政權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提高社區(qū)治理效能提供借鑒參考。

當(dāng)前社區(qū)治理亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題

（一）權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題仍然較為突出

社區(qū)工作準(zhǔn)入制度落實(shí)效果不理想，導(dǎo)致政府與社區(qū)關(guān)系邊界模糊。一些政府職能部門(mén)未經(jīng)準(zhǔn)入審查，把有關(guān)業(yè)務(wù)工作隨意攤派到社區(qū)，社區(qū)往往承接了征地拆遷、信訪維穩(wěn)、招商引資等大量行政性事務(wù)，加上考核檢查、多項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、各種臺(tái)賬，社區(qū)工作人員很多精力都用在應(yīng)對(duì)各類(lèi)檢查或填表報(bào)數(shù)上，社區(qū)“被行政化”現(xiàn)象突出。

據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查顯示，經(jīng)濟(jì)普查、消防安全宣傳、電動(dòng)車(chē)行駛證發(fā)放、房屋結(jié)構(gòu)安全隱患排查、開(kāi)具經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明等原本屬于區(qū)直相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)，也都被納入社區(qū)工作范圍，但是相關(guān)資源、行政管理權(quán)限卻未相應(yīng)下沉，也未提供必要的人力保障。每個(gè)社區(qū)配備約1 5 名社區(qū)工作者，需承擔(dān)3 3 類(lèi)9 9 項(xiàng)工作，每個(gè)人還要承接上級(jí)3——5個(gè)部門(mén)的工作，普遍反映負(fù)擔(dān)重、壓力大。

（二）社區(qū)工作者待遇水平有待提高

從基本報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)和薪級(jí)標(biāo)準(zhǔn)看，社區(qū)工作者整體薪酬水平還相對(duì)較低，人均收入每年約6萬(wàn)元，對(duì)優(yōu)秀人才缺乏吸引力。近年來(lái)，社區(qū)各項(xiàng)工作日趨繁重，尤其是在疫情防控工作中，社區(qū)干部加班加點(diǎn)連軸轉(zhuǎn)，但補(bǔ)休、體檢等補(bǔ)償激勵(lì)制度未跟進(jìn)落實(shí)到位，在一定程度上影響了工作積極性。

（三）社區(qū)工作者成長(zhǎng)渠道尚未有效打通

福州市鼓樓區(qū)率先推行“雙軌并行”人才培養(yǎng)鏈，一定程度上拓展了社區(qū)工作者成長(zhǎng)空間，但從總體上看，社區(qū)工作者職稱(chēng)評(píng)定、身份轉(zhuǎn)變、職業(yè)發(fā)展路徑仍受到諸多方面的限制。

從職務(wù)培養(yǎng)鏈看，目前，僅社區(qū)主干可以參加定向考試街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機(jī)關(guān)公務(wù)員，或者通過(guò)公開(kāi)招考進(jìn)入全民事業(yè)編制，而非社區(qū)主干無(wú)法參加考試。從職稱(chēng)培養(yǎng)鏈看，由于社工考試為全國(guó)性考試，對(duì)一些年齡較大的社區(qū)工作者而言，應(yīng)試不占優(yōu)勢(shì)，還有一些社區(qū)工作者因?yàn)槠綍r(shí)工作繁忙，無(wú)暇準(zhǔn)備，導(dǎo)致社區(qū)工作人員取得職業(yè)資格的人數(shù)比例仍然較低。截至2 0 2 1 年底，福州市鼓樓區(qū)具有初級(jí)、中級(jí)社工師職稱(chēng)的人員約2 5 0 名，僅占全區(qū)社區(qū)工作人員總數(shù)的30%。

圖/中新社

（四）社區(qū)工作者專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化程度不高

福州市鼓樓區(qū)在福建省率先實(shí)施“一社區(qū)一大學(xué)生”計(jì)劃，與閩江學(xué)院、閩江師范高等專(zhuān)科學(xué)校合作開(kāi)展人才培養(yǎng)，先后有200多名大學(xué)生到社區(qū)服務(wù)，但由于社會(huì)對(duì)社區(qū)工作者職業(yè)認(rèn)同度不高，難以吸引高層次專(zhuān)業(yè)人才，許多高校社工專(zhuān)業(yè)的大學(xué)生畢業(yè)后，更多傾向于選擇到社工機(jī)構(gòu)工作，而不愿意到社區(qū)居委會(huì)工作，即使到社區(qū)居委會(huì)工作后，離職率也是居高不下。

據(jù)調(diào)查顯示，這些大學(xué)生的服務(wù)周期大約在2——3年，一旦有新的就業(yè)工作機(jī)會(huì)，他們便會(huì)選擇辭職。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2 0 2 0 年以來(lái)，該區(qū)已先后有近100名社區(qū)工作者離職。此外，雖然鼓樓區(qū)社區(qū)工作者大專(zhuān)及以上學(xué)歷比例高達(dá)86.8%，但他們大部分是非專(zhuān)業(yè)出身，且沒(méi)有社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)背景，加上缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)、方法訓(xùn)練，導(dǎo)致難以為居民提供精準(zhǔn)科學(xué)的服務(wù)。

（五）社區(qū)硬件設(shè)施有待加強(qiáng)

由于鼓樓區(qū)地處福州市中心城區(qū)，老舊街區(qū)多，社區(qū)硬件條件存在“先天不足”，辦公服務(wù)場(chǎng)所場(chǎng)地普遍狹小、設(shè)備陳舊，僅能滿足基本要求。對(duì)照市級(jí)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)綜合服務(wù)場(chǎng)所達(dá)標(biāo)面積需在800——1400平方米，目前，在鼓樓區(qū)69個(gè)社區(qū)綜合服務(wù)場(chǎng)所達(dá)標(biāo)的社區(qū)僅占21.74%。此外，一些社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施老化破損嚴(yán)重，難以很好滿足群眾的使用需求。

（六）社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)總體不足。目前，鼓樓區(qū)社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)主要依靠各級(jí)財(cái)政投入來(lái)維持，雖然在辦公經(jīng)費(fèi)、服務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等方面，區(qū)政府、街道都給予了充分保障，但是，隨著社會(huì)發(fā)展水平提高，依然難以滿足人民群眾對(duì)社區(qū)工作的需求。加上部分區(qū)直部門(mén)、街道將工作職能、工作任務(wù)延伸到社區(qū)，而相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入沒(méi)有做到“錢(qián)隨事轉(zhuǎn)”，導(dǎo)致社區(qū)在經(jīng)費(fèi)使用上日益困難。

行政要素保障下鼓樓區(qū)社區(qū)治理顯成效

福州市鼓樓區(qū)是福建省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是省委、省政府和市委、市政府駐地所在處，轄區(qū)面積35.7平方公里，下轄9個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)共69個(gè)社區(qū)，常住人口66.9萬(wàn)人。目前，在全區(qū)69個(gè)社區(qū)中，有21個(gè)為市級(jí)標(biāo)桿社區(qū)，在崗社區(qū)工作者1058名。近年來(lái)，鼓樓區(qū)以習(xí)近平總書(shū)記考察軍門(mén)社區(qū)時(shí)作出的“三個(gè)如何”重要指示為指引，持續(xù)探索社區(qū)治理工作新模式，獲評(píng)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，軍門(mén)社區(qū)“13335”工作法也被民政部作為“一號(hào)方案”在全國(guó)推廣，社區(qū)治理工作成效明顯。

（一）社區(qū)治理主體日趨多元

以近鄰黨建引領(lǐng)，深化全省城市基層黨建示范點(diǎn)建設(shè)，完善“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨工委——社區(qū)黨委——網(wǎng)格黨總支——小區(qū)黨支部——樓棟黨小組”五級(jí)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)1 2 4 4 個(gè)居民小區(qū)黨支部全覆蓋。創(chuàng)新“黨建促進(jìn)會(huì)”“黨建聯(lián)盟”等機(jī)制，827家黨建聯(lián)盟單位與小區(qū)互聯(lián)共建，制定涵蓋場(chǎng)所開(kāi)放、文明創(chuàng)建、應(yīng)急搶險(xiǎn)等2000余個(gè)項(xiàng)目在內(nèi)的“供需清單”，推動(dòng)轄區(qū)各類(lèi)資源向社區(qū)下沉。推行社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的“三社聯(lián)動(dòng)”模式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等方式，先后引進(jìn)103家社會(huì)組織承接社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。

（二）社區(qū)治理機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新

深化社區(qū)政務(wù)服務(wù)綜合受理點(diǎn)建設(shè)，將與群眾息息相關(guān)的94個(gè)公共事項(xiàng)下沉到社區(qū)，讓群眾生活和辦事更方便。全面推廣“居民懇談日”“參與式預(yù)算”“微實(shí)事協(xié)商”等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由“政府定實(shí)事政府做”到“百姓定實(shí)事參與做”的轉(zhuǎn)變。在全國(guó)首創(chuàng)基層社會(huì)治理“一線處置”機(jī)制，打通了服務(wù)群眾“最后一米”，先后解決群眾“急難愁盼”問(wèn)題2.3 萬(wàn)多個(gè)。

（三）社區(qū)治理保障不斷加強(qiáng)

創(chuàng)新社區(qū)工作者隊(duì)伍培養(yǎng)模式，建立職務(wù)、職稱(chēng)“雙軌并行”人才培養(yǎng)鏈，實(shí)施社區(qū)黨組織書(shū)記素質(zhì)提升工程，培育了“七一勛章”獲得者林丹等一批優(yōu)秀社區(qū)工作者，全區(qū)有65名社區(qū)書(shū)記進(jìn)入行政事業(yè)編制，247名社區(qū)工作者取得專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)。加大社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障力度，對(duì)社區(qū)辦公服務(wù)場(chǎng)所租賃費(fèi)用實(shí)行區(qū)、街各半分?jǐn)?。持續(xù)推進(jìn)社區(qū)老人活動(dòng)中心、少兒活動(dòng)中心、議事廳、辦事廳、社區(qū)智慧服務(wù)平臺(tái)（兩中心兩廳一平臺(tái)）全覆蓋，積極探索“智慧社區(qū)”建設(shè)。

社區(qū)治理效能提升的幾條路徑

（一）理順權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)減負(fù)增能

一是要合理界定基層政府、職能部門(mén)和社區(qū)組織在社區(qū)管理與服務(wù)中的職能和責(zé)任，健全社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，編制社區(qū)主責(zé)主業(yè)清單、協(xié)同事項(xiàng)清單、減負(fù)增效負(fù)面清單，并根據(jù)社區(qū)工作實(shí)際及時(shí)予以新增、調(diào)整，取消不符合改革發(fā)展事業(yè)要求和缺乏法律依據(jù)的事項(xiàng)，讓社區(qū)干部集中精力抓好主責(zé)主業(yè)。特別是注重省、市、區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，通過(guò)文件的形式明確準(zhǔn)入事項(xiàng)目錄范圍、事項(xiàng)審批退出程序、事項(xiàng)協(xié)商評(píng)估方式等，進(jìn)一步厘清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)”的界限，并向社會(huì)公開(kāi)。

二是要對(duì)需下沉到社區(qū)的工作事項(xiàng)，應(yīng)充分兼顧社區(qū)的承接能力，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，賦予相應(yīng)工作職權(quán)，提供必要的經(jīng)費(fèi)和人力保障，做到“誰(shuí)辦事、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)有權(quán)”。

三是要按照“應(yīng)減盡減、應(yīng)撤盡撤”原則，清理在社區(qū)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)和加掛的各類(lèi)牌子，明確上墻內(nèi)容并按有關(guān)規(guī)定及時(shí)調(diào)整。除省委、省政府和市委、市政府要求開(kāi)展的考核評(píng)比外，其余針對(duì)社區(qū)的考核評(píng)比活動(dòng)，由各縣（區(qū)）統(tǒng)一納入綜合性考評(píng)，每年一次性實(shí)施。

（二）創(chuàng)新工作機(jī)制，提升治理效能

一是要健全社區(qū)治理多元主體之間的合作機(jī)制，突出黨建引領(lǐng)，實(shí)行“大社區(qū)”模式，將轄區(qū)內(nèi)省、市、區(qū)直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織等單位黨組織納入社區(qū)治理體系，推動(dòng)形成黨建引領(lǐng)、多元共治的基層社會(huì)治理新格局。深化小區(qū)自治、樓棟自治、社會(huì)群體自治等實(shí)踐，通過(guò)構(gòu)建各利益相關(guān)方民主協(xié)商常態(tài)化機(jī)制、居民自治管理長(zhǎng)效機(jī)制，把涉及公眾利益的項(xiàng)目交由群眾來(lái)討論、決定。

二是要完善“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、引領(lǐng)社會(huì)組織、市場(chǎng)主體提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)等方式，推進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化。通過(guò)外引和內(nèi)育相結(jié)合的方式，加快發(fā)展生活服務(wù)類(lèi)、公益慈善類(lèi)和居民互助類(lèi)的社區(qū)社會(huì)組織，提供公益創(chuàng)投、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、活動(dòng)場(chǎng)地、費(fèi)用減免等支持，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織互助互幫作用。

三是要加快推進(jìn)“智慧社區(qū)”建設(shè)，整合延伸與社區(qū)有關(guān)的各類(lèi)信息網(wǎng)絡(luò)及應(yīng)用系統(tǒng)，對(duì)居民的水、電、氣以及社區(qū)消防栓、充電樁等設(shè)備實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的感知、監(jiān)測(cè)、分析，利用社區(qū)智慧平臺(tái)、手機(jī)客戶端、微信小程序等，打造“社區(qū)+互聯(lián)網(wǎng)”深度融合平臺(tái)，提升社區(qū)治理智能化水平。進(jìn)一步打破政府部門(mén)信息壁壘，逐步推動(dòng)省、市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)五級(jí)服務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、共享共用，為居民提供更加方便快捷全面的信息服務(wù)。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，激發(fā)工作熱情

一是要進(jìn)一步完善社區(qū)工作人員的薪酬待遇激勵(lì)機(jī)制，采取級(jí)差補(bǔ)貼和崗位變動(dòng)掛鉤方式，并綜合考慮社區(qū)工作人員的文化程度、職業(yè)資格、能力水平等因素，將社區(qū)工作者的工資分為基本報(bào)酬、休息日及法定節(jié)假日考勤補(bǔ)貼和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)三類(lèi)，建立薪酬動(dòng)態(tài)調(diào)整和正常增長(zhǎng)機(jī)制；同時(shí)，根據(jù)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資變化幅度及當(dāng)?shù)刎?cái)政收入情況、生活消費(fèi)水平，動(dòng)態(tài)調(diào)整社區(qū)工作者薪酬標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格落實(shí)帶薪年休假、免費(fèi)體檢、高溫津貼等待遇，讓社區(qū)干部安心扎根基層。拓寬社區(qū)工作者發(fā)展空間，積極從優(yōu)秀社區(qū)工作者中培養(yǎng)發(fā)展黨員，推選符合條件的優(yōu)秀社區(qū)工作者擔(dān)任各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員。擴(kuò)大優(yōu)秀干部晉升渠道，有經(jīng)驗(yàn)、有能力、群眾威望高、業(yè)績(jī)突出的社區(qū)工作者，可以通過(guò)推優(yōu)形式考錄公務(wù)員和選任街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機(jī)關(guān)、事業(yè)單位干部，從而有效激發(fā)他們的工作熱情。

二是要選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)聘的方式選聘社會(huì)優(yōu)秀人才到社區(qū)任職。擴(kuò)大社區(qū)工作者的來(lái)源渠道，通過(guò)選派一批機(jī)關(guān)干部和新考錄公務(wù)員到社區(qū)掛職鍛煉，選派機(jī)關(guān)事業(yè)單位的優(yōu)秀黨員干部分期分批到社區(qū)擔(dān)任“第一書(shū)記”，不斷充實(shí)社區(qū)工作干部力量。

三是要完善社區(qū)干部培養(yǎng)機(jī)制，從培養(yǎng)類(lèi)型、素質(zhì)要求、薪酬體系、晉升機(jī)制、職業(yè)規(guī)劃等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的梯隊(duì)建設(shè)和人才儲(chǔ)備。充分發(fā)揮“七一勛章”獲得者林丹等優(yōu)秀社區(qū)工作者的示范表率作用，大力實(shí)施社區(qū)工作領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計(jì)劃，建立健全領(lǐng)軍人才數(shù)據(jù)庫(kù)和社區(qū)治理師資庫(kù)，培育更多的“林丹式”社區(qū)書(shū)記。要加強(qiáng)與高等院校的聯(lián)系與合作，加大“訂單式”人才培養(yǎng)力度。健全社區(qū)工作者教育培訓(xùn)機(jī)制，培訓(xùn)內(nèi)容從傳統(tǒng)的政治理論和黨建業(yè)務(wù)內(nèi)容拓展到經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)心理、群眾工作等社區(qū)工作的各個(gè)領(lǐng)域，全面提升專(zhuān)業(yè)化水平。

（四）強(qiáng)化要素供給，完善保障體系

一是要加大經(jīng)費(fèi)保障投入，把社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬、服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)等經(jīng)費(fèi)納入縣一級(jí)財(cái)政預(yù)算。省級(jí)、市級(jí)財(cái)政可以采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等形式，積極引導(dǎo)和推動(dòng)駐縣區(qū)單位及社會(huì)各界以資金、物資、技術(shù)等方式參與社區(qū)管理建設(shè)，逐步形成多元化投入的共建共治新格局。大力支持社區(qū)發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不斷增強(qiáng)社區(qū)經(jīng)費(fèi)自我“造血”功能。

二是要加大城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管力度，把社區(qū)辦公用房和服務(wù)設(shè)施作為規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制內(nèi)容落地落實(shí)。以社區(qū)居民需求為主導(dǎo)，按照規(guī)劃引導(dǎo)、集約建設(shè)、資源共享、規(guī)范管理的原則，對(duì)社區(qū)黨群服務(wù)中心、社區(qū)工作服務(wù)站以及居家養(yǎng)老服務(wù)中心、托幼機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生服務(wù)站等公共活動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行親民化、人性化改造，不斷提升社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施現(xiàn)代化水平。

三是要結(jié)合城市有機(jī)更新、老舊小區(qū)改造提升和花漾街區(qū)樣板工程建設(shè)，對(duì)老舊小區(qū)水、電、氣、照明、綠化、道路、安防系統(tǒng)等進(jìn)行升級(jí)完善，探索智能化設(shè)備更新和物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用推廣，切實(shí)改善社區(qū)工作空間環(huán)境，不斷提升公共服務(wù)水平。