易麗婭

(中共信陽市委黨校，河南 信陽 464000)

全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，核心在農村，關鍵靠農民，根本在解決好農村土地問題。從某種程度上講，一部農村農業(yè)發(fā)展史，就是一部農村土地政策變遷的歷史，也是一部制度創(chuàng)新史。習近平指出，要堅持用大歷史觀看待農業(yè)、農村、農民問題，只有深刻理解了三農問題，才能更好理解我們這個黨、這個國家、這個民族。了解歷史來龍去脈，總結歷史經驗教訓，既是正確對待歷史，明理、增信、崇德的需要，也能從中獲得啟示、凝聚力量，辦好實事、開創(chuàng)新局。

農村土地政策最主要、最核心的內容是土地歸誰所有和土地如何經營的問題。土地所有制是邏輯起點和根本前提，決定社會制度的性質和社會基本面貌，而土地經營主要包括土地使用和土地流轉，決定著土地利用效率以及社會財富分配。不同歷史時期，雖然政策口號不同，但基本圍繞這一內容來調整，從新民主主義革命、社會主義革命和建設到改革開放再到新時代，經歷了“農民個體所有、家庭自主經營”到“集體所有、集體經營”，再到“集體所有、家庭承包經營”，以及當下的“堅持集體所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權”的“三權分置”改革等演變階段。

1 中國共產黨農村土地政策的演變

1.1 新民主主義革命時期

通過理論和實踐的反復探索，隨著黨對中國革命性質和任務、農民和土地問題認識的不斷深入，受共產國際和斗爭形勢的影響，黨在新民主主義革命時期的農村土地政策經歷了以下幾個階段：

從共產黨創(chuàng)建到土地革命時期為第一階段，在是否沒收土地的問題上，經歷了從“限租、限田”的改良主義到實現(xiàn)“耕地農有”的土地革命的轉變。黨在總結農運經驗的基礎上，認識到農民“天然是工人階級之同盟者”，作為長期的小私有生產者，隨著農運的蓬勃發(fā)展，農民普遍產生獲取土地的強烈愿望?！跋拮?、限田”作為改良主義的初步措施，已經不能適應革命形勢的需要，必須實行“耕地農有”的土地革命，采用斗爭方式沒收地主土地并分給農民，爭取他們對革命及革命政府的支持。

抗日戰(zhàn)爭時期“地主減租減息，農民交租交息”政策的實施為第二階段。遵義會議后，錯誤的路線、政策得到糾正，隨著抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)，社會主要矛盾發(fā)生變化。中國共產黨以民族利益為重，審時度勢，及時將“地主不分田”的土地政策經“地主分壞田”逐步調整為“減租減息”。1937年8月洛川會議通過的《抗日救國十大綱領》決定把“減租減息”作為黨在抗日戰(zhàn)爭時期動員廣大農民團結開明紳士共同抗日的基本政策，為建立最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、取得抗戰(zhàn)勝利奠定了基礎。

從解放戰(zhàn)爭到土地改革完成為第三階段，確立并逐步實現(xiàn)“耕者有其田”的農村土地政策。這一口號最早由孫中山提出，他主張，民生主義要達到目的，必須完全解決農民問題，實現(xiàn)“耕者有其田”，辦法就是平均地權。在具體實施中，不是無償沒收地主土地，而是由地主自己去定一個折中的價值，由政府收買，將地主土地歸為國有；如果定價之后，地皮價格上漲，增值的部分歸為公有。“耕者有其田”的土地綱領將矛頭直指封建地主土地所有制，但實現(xiàn)激進綱領的方法卻是改良主義的，主張“以和平手段和漸進程序”“用政治和法律來解決”，由國家來收買，不主張發(fā)動農民通過斗爭方式直接從地主手中獲得土地。資產階級革命派沒有認識到中國農村地主對農民剝削的殘酷性以及封建地主土地所有制對社會生產力束縛的嚴重性，沒有徹底解決土地問題，難以實現(xiàn)“耕者有其田”的目標。

“耕者有其田”作為中國共產黨土地政策的目標被提出到最終實現(xiàn)，可以分為三個階段，分別以《五四指示》《中國土地法大綱》和《中華人民共和國土地改革法》為標志。1946年5月4日，中共中央發(fā)出《土地問題的指示》(簡稱《五四指示》)，號召從地主手中獲取土地，實現(xiàn)“耕者有其田”，獲取方式以清算、征購、獻田獻地為主，這些措施不夠徹底，是特定形勢下符合實際情況和客觀需要的過渡性政策?！耙驗楫敃r全國要和平，你要平分土地，蔣介石打起來，老百姓就會說，打內戰(zhàn)就是因為你共產黨要徹底平分土地……為了既不脫離全國廣大群眾，又能滿足解放區(qū)群眾的要求，使和平與土地改革結合起來。結果就產生了《五四指示》。”[1]

1947年10月，中共中央公布了解放區(qū)土地改革的綱領性文件《中國土地法大綱》，明確規(guī)定廢除封建及半封建剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，平均分配土地，數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等土地，并歸個人所有。1948年底，解放區(qū)基本完成了土改運動，廣大農民在政治上和經濟上得以翻身，政治覺悟和組織程度空前提高，為發(fā)動農民參軍參戰(zhàn)、支援前線、保證解放戰(zhàn)爭的勝利起到了決定性的作用。

1950年6月，中央人民政府公布《中華人民共和國土地改革法》，開始在新解放的地區(qū)開展土地改革。1953年春在全國范圍內完成土改，徹底消滅了在我國延續(xù)了幾千年的封建地主階級土地所有制，“全國約3億無地少地的農民無償獲得約7億畝土地，免除了過去每年向地主繳納的3000萬噸以上糧食的地租”[2]。農民生活水平得到改善，政治地位顯著提高，農業(yè)生產得以恢復和發(fā)展，為新政權的鞏固、抗美援朝的勝利、國民經濟的全面恢復發(fā)展夯實了基礎。

1.2 社會主義革命和建設道路探索時期

1953年社會主義過渡時期的總路線提出后，黨開始在農村開展合作化運動，從初級社到高級社，從經營主體的改變到所有權主體的更替，層層突破，穩(wěn)中求進，逐步建立農業(yè)生產資料包括土地的公有制。雖然這一時期出現(xiàn)要求過急、工作過粗、改變過快、形式過于簡單劃一的“四過”問題，但整體上是符合當時農村發(fā)展趨勢和需要的，克服了農民個體經濟孤立、分散、生產資料匱乏的弊端，遏制了土地集中、貧富分化的產生。同時，在解決一家一戶辦不了或辦不好的事情上，比如興修水利、農田基本建設方面，充分發(fā)揮了集體主義的優(yōu)越性，使農業(yè)生產力得到進一步解放。“1957年冬至1958年春開展的興修農田水利運動，可擴大灌溉面積2300多萬公頃，改善灌溉面積930多萬公頃，治理低洼易澇耕地1300多萬公頃，改造貧瘠薄耕地660多萬公頃?！盵3]

1958年5月，黨的八大二次會議通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線，反映了黨和人民群眾迫切要求改變我國經濟落后狀況的愿望。在這種急于求成、狂熱趕超的意識下，一場來勢迅猛的“大躍進”和人民公社化運動在廣大農村席卷開來，“一大二公”“集體統(tǒng)一經營、統(tǒng)一核算”“吃大鍋飯、搞平均主義”的體制違背了經濟建設的客觀規(guī)律，嚴重挫傷了農民的生產積極性，我國農業(yè)陷入緩慢增長甚至低迷期。面對嚴重的經濟困難，黨中央和毛澤東開始反思并著手整頓，多次實地調查，先后制定了一系列方針政策，力圖糾正運動中存在的規(guī)模過大、平均主義、生產權和分配權不統(tǒng)一等問題。1962年初，中共中央發(fā)出《關于改變人民公社基本核算單位的指示》，將基本核算單位下放到生產小隊，克服了小隊和小隊之間的平均主義，強調該政策“要至少保持30年不變”，“三級所有、生產隊為基礎”的經營體制一直延續(xù)到1978年改革開放之前。

1.3 改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期

農業(yè)經營制度決定農業(yè)生產的效率和效益。農村土地集體所有制的建立從根本上保障了農民不會再失去土地，但是如果不能采取有效的經營形式，農民生產缺乏積極性，農業(yè)效率低下、發(fā)展緩慢，不僅無法支撐國民經濟和社會的發(fā)展，還會讓農民生活陷入困苦之中，進而引發(fā)對農村土地集體所有制本身合理性的懷疑。改革開放之前，在思想和體制上，僵化地認為集體土地只能實行集體勞動、統(tǒng)一經營，否則就不是社會主義，但問題是，如果實行了集體經營卻不能體現(xiàn)按勞分配的公平原則，農民的積極性就調動不起來。

為破解這一矛盾，農村出現(xiàn)包工到組、包產到戶等各種生產責任制的嘗試。“包產到戶”聯(lián)系產量，落實到戶，實現(xiàn)農村土地集體經營到家庭經營體制的重大突破，在十一屆三中全會之后得到政策的認可，1980年中央75號文件“有條件地允許包產到戶”，后被正式命名為“家庭聯(lián)產承包責任制”。然而實踐中“包產到戶”很快被“包工到戶”取代并迅速普及，安徽鳳陽小崗村提出“大包干”“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，農民家庭承包經營，完成國家統(tǒng)購提留之后有了更多剩余，不僅改善了農民生活，有了積累投資的可能性，為打破計劃經濟單一軌道、開創(chuàng)公有制基礎上多種所有制經濟共同發(fā)展局面提供動力和基礎；農戶有了更多主權，可以自由安排勞動力和勞動時間，將農村勞動力從土地上解放出來，改變“八億人搞飯吃”的局面；取消了工分分配，不必再進行集體統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配，為撤銷政社合一的人民公社體制提供了條件，農村經濟改革的大幕徐徐拉開。黨對農民的創(chuàng)造，及時地、不斷地進行總結、提煉和完善，將具有普遍意義的經驗歸納提升為政策推廣普及，確立形成了農村基本經營制度和農村改革發(fā)展的基本框架。

穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，關鍵是穩(wěn)定完善土地承包關系。為鼓勵農民增加投資，培養(yǎng)地力，1984年中央“一號文件”明確提出“土地承包期一般應在十五年以上”。1993年11月，中共中央下發(fā)11號文件，規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后再延長三十年不變”，給農民吃了定心丸。為避免承包耕地的頻繁變動，提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。十五屆三中全會提出“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，在這一精神指導下制定的《農村土地承包法》限制了承包地的非法調整，有效地穩(wěn)定了土地承包關系。2007年通過的《物權法》將農民的土地承包經營權定義為“用益物權”，這意味著，土地承包經營權不是平等市場主體之間通過競爭、談判，基于合同約定獲得的租賃土地的經營權，而是本集體經濟組織成員法定的，基于成員身份、公平分配獲得的財產性權利。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進和農村分工分業(yè)的發(fā)展，農村出現(xiàn)了勞動力流出、土地使用權流轉的現(xiàn)象，農民承包的土地從最初的“誰承包、誰經營”逐步走向多元化的經營形式?！凹壹野?、戶戶務農”帶來的土地細碎化、分散化不利于農業(yè)生產基礎設施建設和集體經濟組織作用的發(fā)揮，制約了農業(yè)機械化的推廣和新技術的應用，適度規(guī)模經營、集約經營是農業(yè)農村現(xiàn)代化的必然要求。隨著土地使用權流轉現(xiàn)象的增多，2002年《農村土地承包法》設立專章進行規(guī)定，明確提出“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。然而法律和政策都未對流轉概念作出明確的界定，流轉的到底是土地的承包權、經營權還是承包經營權，流轉以后土地承包權還在不在，會不會損害集體所有權，農民心中是存在疑惑的。對此，中央認為，促進土地承包經營權流轉的前提是穩(wěn)定農村土地承包關系，為了讓承包農戶踏實、放心地流轉土地，自2008年開始全國由點到面穩(wěn)步開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

完善基本經營制度要堅持統(tǒng)分結合，在家庭經營基礎上充分發(fā)揮“統(tǒng)”的作用，推動農業(yè)生產經營專業(yè)化、組織化、社會化。1990年鄧小平提出“兩個飛躍”的觀點，指出當時農業(yè)發(fā)展中存在的科技進步、經營規(guī)模、生產社會化程度和集體經濟發(fā)展等問題。2008年10月《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)以“兩個飛躍”為基礎提出了“兩個轉變”的觀點：對于家庭經營，要“向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平”；對于統(tǒng)一經營，要“向發(fā)展農戶聯(lián)合和合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發(fā)展集體經濟，增強集體組織服務功能，培養(yǎng)農民新型合作組織，發(fā)展各種農業(yè)社會化服務組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制，著力提高組織化程度”?！稕Q定》拓展了“統(tǒng)”的內涵，“統(tǒng)”的職能要采取多種形式實現(xiàn)，既包括集體經濟組織作用，也包括農民自身的合作聯(lián)合組織、各種農業(yè)社會化服務組織，農業(yè)產業(yè)化經營中的龍頭企業(yè)。在政策的支持下，廣大農民在實踐中探索出多種多樣的農業(yè)經營新形式，如專業(yè)大戶、家庭農場、專業(yè)合作、股份合作、農業(yè)產業(yè)化經營等等。“在糧食等大田作物的生產上，適度規(guī)模經營的家庭農場，加上比較完備的農業(yè)社會化服務體系，形成了耕種收靠社會化服務、日常田間管理靠家庭成員的經營樣式?！盵4]

1.4 中國特色社會主義進入新時代

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，黨解決三農問題的實踐也進入一個新的時期。在土地經營權流轉增多、農業(yè)經營方式多樣化的背景下，中央在及時總結基層經驗的基礎上提出“堅持集體所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權”三權分置的改革思路，來破解農村的地自己用不上、用不好的困局，“激活鄉(xiāng)村的沉睡資源”。習近平總書記強調，要以不變應萬變，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現(xiàn)有土地承包關系的不變，來適應土地經營權流轉、農業(yè)經營方式的多樣化，推動農業(yè)生產經營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化的提高，使農村基本經營制度充滿持久的制度活力[5]。

2018年新修訂的《土地承包法》對三權分置做了全面規(guī)定，特別是將集體經濟組織在土地發(fā)包、土地經營權流轉、土地用途管制、土地合理利用、土地經營權融資擔保管理等方面的權利進一步細化，有利于發(fā)揮集體經濟組織的作用，防止集體土地所有權虛置。對于流轉方式，也由“兩權分離”下的轉包、出租、轉讓、互換實際縮減為“出租”一種，轉讓和互換是本集體內部土地承包經營權的整體轉讓或置換，不涉及土地經營權，因此不屬于流轉。2021年農業(yè)農村部頒布《農村土地經營權流轉管理辦法》，對此作出進一步規(guī)范。

規(guī)模經營是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要基礎，但是，改變分散的、粗放的農業(yè)經營方式是一個漸進的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，要有足夠的歷史耐心。要把握好土地經營權流轉、集中、規(guī)模經營的度，不能貪大求快，違背農民意愿、損害農民權益、不顧實際地強制農民流轉土地。要保障農民在農業(yè)生產中占主體地位，社會資本進入農業(yè)領域要限制在產前產后環(huán)節(jié)。湖北沙洋推行的“按戶連片耕種”具有典型意義，具體做法是在落實土地集體所有權、穩(wěn)定家庭承包權的前提下，充分尊重農戶意愿，通過村民小組內部的經營權流轉、承包權互換和承包地重分三種辦法，使農戶耕種的土地連片，為沙洋縣實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營、優(yōu)化農產品品質和種植結構、走現(xiàn)代高效農業(yè)打下基礎[6]。從各地實踐看，除了糧食等大宗農產品需要大規(guī)模的土地集中外，并非所有耕地都適合規(guī)模經營，關鍵是要為農民的生產提供優(yōu)良品種、栽培技術、儲運營銷等更加完善的社會化服務，改變分散、粗放的農業(yè)經營條件。正如黨的十九大報告中提出的，要健全農業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的有機銜接。

2018年，中央一號文件對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署，隨著農業(yè)機械化的普及，農業(yè)社會化服務體系的健全，農業(yè)科技水平的提高，農村產業(yè)融合和新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，農民不再單純依賴農業(yè)就業(yè)，農業(yè)生產集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化的水平將不斷提高。

2 中國共產黨制定農村土地政策的基本經驗

習近平總書記指出，工作中的經驗是財富，工作中的教訓也是財富，關鍵在于是否善于總結。中國共產黨制定農村土地政策的基本經驗和啟示可歸納為以下幾個方面：

一是堅持馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，解放思想、實事求是，在與時俱進中推進理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。只有堅持以馬克思主義中國化的理論成果為指導，立足中國農村實際，解放思想、實事求是，回答時代和實踐提出的重大課題，才能制定出適時有效的、正確的農村土地政策。相反地，如果不顧歷史條件和現(xiàn)實情況的變化，拘泥于馬克思主義經典作家的具體論述，或者將馬克思主義教條化甚至扭曲、異化，或者不顧生產力發(fā)展水平、超越社會主義初級階段的國情，得出錯誤的結論，那么，制定的農村土地政策就會阻礙黨的事業(yè)的發(fā)展，歷史上我們走過彎路，切不可忘記。當前，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持和完善農村基本經營制度的過程中，我們既不可盲目冒進、貪一日之功，也不能丟掉農村土地集體所有制的根本，要在始終堅持農村土地集體所有制的基礎上，與時俱進、大膽創(chuàng)新，探索各種公有制的有效實現(xiàn)形式。

二是尊重客觀規(guī)律，堅持將是否有利于生產力的發(fā)展，作為檢驗農村土地政策正確與否的根本標準。當下，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，要尊重規(guī)律、科學規(guī)劃，堅持走中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化道路，鞏固完善農村基本經營制度；堅持市場化改革方向，完善產權制度和要素市場配置；堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進資源要素在城鄉(xiāng)雙向流動，不斷解放和發(fā)展農村社會生產力，讓農業(yè)更強、農村更美、農民更富。

三是踐行根本宗旨，堅持為了農民、相信農民、依靠農民。農村土地政策的基礎在實踐，農民是農業(yè)發(fā)展、農村建設的主力軍。革命戰(zhàn)爭年代，正是由于我們黨努力解決農民的土地問題，始終代表廣大農民的根本利益，把農民組織起來，充分發(fā)動農民群眾支持革命、參與革命，才能匯聚起磅礴之力贏得新民主主義革命的勝利。社會主義建設時期，在一窮二白、國際封鎖、缺乏外援的歷史背景下，如何進一步發(fā)展社會生產力、建設社會主義是黨面臨的重大課題，黨領導人民發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神，以大公無私的情懷、戰(zhàn)天斗地的豪邁氣概克服重重困難，大力發(fā)展生產建設，開墾荒地、興修水利、發(fā)展農業(yè)科學，涌現(xiàn)出一大批英模人物，創(chuàng)造了一項項舉世矚目的偉大成就，形成了鮮明的時代精神，為改革開放積累了重要的思想、物質、制度基礎和正反兩個方面的經驗。改革開放以來，中國農村改革取得舉世矚目的成就，最基本的經驗就是尊重農民的首創(chuàng)精神，總結、提煉、規(guī)范、推廣農民創(chuàng)造的經驗，將改革引向深化和拓展。十一屆三中全會作出的決定明確了正確對待農民的原則，指出確定農業(yè)政策和農村經濟政策的首要出發(fā)點，是發(fā)揮我國八億農民的社會主義積極性。我們一定要在思想上加強對農民的社會主義教育的同時，在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利。離開一定的物質利益和政治權利，任何階級的任何積極性是不可能自然產生的。我們的一切政策是否符合發(fā)展生產力的需要，就是要看這種政策能否調動勞動者的生產積極性。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，落實堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的方針，強調土地制度改革要賦予農民更多財產權利，實現(xiàn)規(guī)模空前、力量強大的全面脫貧攻堅。全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持以人民為中心，把增強廣大農民群眾的獲得感、幸福感和安全感作為制定農村土地政策的出發(fā)點和落腳點；要充分相信農民、依靠農民，發(fā)揮農民主體作用、尊重農民首創(chuàng)精神，給農民和基層更多自主權，鼓勵他們大膽實踐，因地制宜地開展各種探索創(chuàng)新，找到適合各地情況的有效辦法，為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供源源不斷的智慧和活力。

最后，要堅持循序漸進、穩(wěn)中求進，把握好政策的階段性、連續(xù)性和聯(lián)動性。前述任何一段歷史時期農村土地政策的調整都有一個階梯狀的由點到面、層層推進、逐步突破并最終達到全面轉變的過程，都是需要反復探索、反復博弈、去粗取精、去偽存真、不斷發(fā)展完善的過程。當前，在深化農村改革、推動農業(yè)農村現(xiàn)代化的過程中，要堅持大歷史觀，很多問題要放在歷史大進程中去審視，一時看不清、拿不準的就先不要隨便動，絕不能一蹴而就、一哄而上，追求一步到位，而是要有足夠的歷史耐心，從條件成熟的、容易做到的地方入手，分類別、有重點、有步驟地逐步展開，通過政策的接續(xù)發(fā)力讓農民在政策演進中得到實惠，化改革阻力為實施動力。