許閣閣

（安徽省公安教育研究院，安徽 合肥 230000）

一、民警執(zhí)法權(quán)威的概念、本質(zhì)及其價值體現(xiàn)

目前學者對于民警執(zhí)法權(quán)威的概念認識并不統(tǒng)一，主要有兩種：一種是“影響力”說，如劉航穎、譙冉認為民警執(zhí)法權(quán)威是指人民警察在履行法定職責時所形成的能夠影響和改變執(zhí)法對象心理和行為的特別影響力；[1]一種是“認同和服從”說，如閆麗萍認為民警權(quán)威是指人民警察在執(zhí)法過程中具有的強制力和威懾力，以及在執(zhí)法過程中公眾把對警察價值和行為的敬畏認同內(nèi)化為自覺的信任服從。[2]

民警執(zhí)法權(quán)威本質(zhì)上體現(xiàn)為一種執(zhí)法效果。民警執(zhí)法權(quán)威是指公安機關(guān)及其人民警察在依法履職的過程中基于其身份的特殊性和權(quán)力的強制性所產(chǎn)生的力量和威信，這種力量和威信集中體現(xiàn)在公眾對執(zhí)法主體的信任從而自發(fā)跟隨并主動配合其工作的執(zhí)法效果。

民警執(zhí)法權(quán)威的價值主要從兩個維度體現(xiàn)：一是就執(zhí)法主體角度而言，公安機關(guān)及其人民警察正常的執(zhí)法活動代表的是國家，因此在執(zhí)法過程中被賦予了國家強制力來保證執(zhí)法活動的順利實施，如對治安違法者的行政處罰和對刑事犯罪嫌疑人所采取的必要強制措施等；二是就執(zhí)法對象角度而言，出于對公權(quán)力的敬畏和對人民警察執(zhí)法行為的認可，而實現(xiàn)的使執(zhí)法對象內(nèi)心信任、外在服從的執(zhí)法效果。

二、公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威政策出臺背景

近年來，違法犯罪人員氣焰囂張，在民警執(zhí)法過程中以“暴力”或“軟暴力”①形式對民警進行打擊報復、辱罵襲擊，干擾正在執(zhí)勤中的公安民警的案例不在少數(shù)，統(tǒng)計顯示，僅2018 年浙江省就發(fā)生侵害民警執(zhí)法權(quán)益案（事）件3300余件，導致8 名民警因公犧牲，5 名輔警因公殉職，140 多名民輔警因公負傷。為此，筆者曾專門針對民警執(zhí)法權(quán)威問題對安徽省部分公安民警進行過一項問卷調(diào)查，該項調(diào)查共回收到有效問卷311 份。調(diào)查結(jié)果顯示，在被問及“在日常工作中是否遇到阻礙執(zhí)法”這一問題時，有18.65%的民警回答在日常執(zhí)行公務時經(jīng)常會遇到阻礙執(zhí)法的行為，而有 77.49%的民警遇到過此類問題，只有3.86%的民警并未遇到該問題。而被問及“在工作中是否有過被投訴的經(jīng)歷并因此而受處分”這一問題時，有 40.19%的民警表示曾經(jīng)在工作中遭受過惡意投訴。

為維護國家法律尊嚴，保障民警執(zhí)法權(quán)威，保護民警自身合法權(quán)益，立法和司法領(lǐng)域均采取了一系列強有力的舉措，以此指引公安民警合法合理合規(guī)行使職權(quán)。例如2018 年6 月公安部印發(fā)《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法指引》，其中第二章專門就民警在執(zhí)法過程中遇到的一些常見警情尤其是阻礙民警執(zhí)法行為應當如何處置做出了明確規(guī)定；2019 年2 月1 日起《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》也已正式實施。2020 年最高人民法院 最高人民檢察院 公安部專門就此問題給出司法解釋《關(guān)于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見》；2021 年3 月起施行的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》增加了襲警罪等。這些舉措不僅有助于排除維護民警執(zhí)法權(quán)威的干擾因素，同時也為民警依法履職提供了容錯機制，規(guī)定其行為后果由國家承擔，這在一定程度上鼓舞了士氣，提高了民警執(zhí)法的積極性和主動性。

三、民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因分析

以安徽省為例，近年來侵犯民警執(zhí)法權(quán)威案（事）件仍時有發(fā)生，僅近三年各級督察部門就已經(jīng)辦理侵犯民警執(zhí)法權(quán)威案（事）件2296 起，處理不法侵害人員2621 名，為2372 名民警提供救濟、恢復名譽。而執(zhí)法對象敢公然在大庭廣眾之下阻撓執(zhí)法民警正常執(zhí)法，甚至暴力抗法，襲擊執(zhí)法民警，主要原因有以下幾點。

（一）部分民眾的法治觀念淡薄，善于利用“弱者”身份阻撓執(zhí)法

以調(diào)查問卷中“在您的執(zhí)法活動中，您覺得當前我國公民的法治意識如何”這一問題為例，可以看到，有 70.42%的民警認為當前我國民眾的法治意識普遍較好，但仍然存在一些不懂法或者知法犯法的現(xiàn)象，有 28.62%的民警認為當前我國民眾的法治意識較差，認為非常好的只占0.96%。

在建設法治社會過程中，盡管普法教育已經(jīng)初見成效，但不可否認在此過程中仍然有部分民眾基于對憲法、法律及其他法規(guī)的不當理解，導致在發(fā)生沖突時往往忽視對方的法益損失情況，過分強調(diào)自身權(quán)益，一旦自身目的無法達成，便偽裝成一副“受害者”的模樣，將矛盾轉(zhuǎn)移至民警身上，假借“民警打人”“執(zhí)法不公”等名義堂而皇之地對執(zhí)法民警進行言語威脅甚至實施暴力抗法行為。如發(fā)生在湖南省安仁縣的“拍攝歪曲事實誣告執(zhí)法民警”事件中，當事人王某因拖欠對方23 萬余元，在被討債過程中報警向民警求助，經(jīng)民警調(diào)解并被告知債務關(guān)系可以找法院時，拒絕讓民警離開，并當場拍攝視頻后以“討債人的行為是搶劫”“派出所民警不作為”等理由上傳到朋友圈，之后被大量傳播，造成了惡劣影響。

（二）個別民警的執(zhí)法過程不規(guī)范，使執(zhí)法對象無法信服

在實際執(zhí)法操作過程中，個別執(zhí)法民警執(zhí)法過程不透明、執(zhí)法行為不規(guī)范的現(xiàn)象確實存在，使得執(zhí)法對象難以信服，弱化了民警執(zhí)法權(quán)威。如引發(fā)媒體熱議的“瓜農(nóng)被偷倒賠300 元”事件，讓守法者吃了虧，違法者反而得到補償，當?shù)鼐降倪@一處理結(jié)果顯失公允，難以使人信服。再如某地“老外襲警案”，外籍男子的行為很明顯已經(jīng)構(gòu)成對民警正常執(zhí)法活動的干擾，理應受到懲處，但民警在執(zhí)法過程中卻被指責存在“雙重標準”，僅因為襲警者的“特殊身份”便從輕處罰，僅僅批評教育。如此“和稀泥”式執(zhí)法，加深了民眾的不滿。可見要想強化民警執(zhí)法權(quán)威，必須破除執(zhí)法過程中的“雙重標準”，規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)法。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，對“自己的執(zhí)法行為是否規(guī)范”這一問題，有 18.33%的民警認為自己的執(zhí)法行為很規(guī)范，能夠嚴格遵循法定的程序和要求，79.42%的民警認為自己能做到相對規(guī)范，認為自己的執(zhí)法行為不太規(guī)范的占2.25%。

（三）輿論媒體的片面報道使得民警在執(zhí)法過程中束手束腳

在被問及輿論媒體對案（事）件的關(guān)注對民警的工作正常開展是否有影響時，有 61.41%的民警認為輿論是把雙刃劍，在給警方施壓的同時，一些無良媒體的負面報道存在歪曲事實、誘導大眾的問題。有 31.19%的民警認為輿論媒體對案（事）件的關(guān)注確實對自己的工作有一些影響，無形中增加了自己的壓力，只有 7.4%的民警認為對自己的工作沒有影響。此外，還有的媒體在進行新聞報道時容易強調(diào)警察的服務意識和奉獻精神，對于一些民警在執(zhí)法過程中息事寧人、忍氣吞聲的做法甚至被動處理非警務活動的行為作為正能量宣傳，無形中增加了民警的非警務工作負擔。

某全國首檔全景式警務紀實片里面有這樣一個場景，巡邏民警接到報警求助電話，出現(xiàn)場后了解到，報案人為一女子，因為旁邊車停的離自己車距較近，報案人車技不好，沒辦法將車開出來，便以被人堵在小區(qū)為由報警。很明顯此時并未有案（事）件發(fā)生，也明顯不屬于警察履職范圍，民警只需告知當事人走其他合理渠道（比如撥打?qū)Ψ诫娫捀嬷约呵闆r，如果聯(lián)系不到還可以撥打114 查詢車主信息進行聯(lián)系等）即可。但最終現(xiàn)場民警在報警人的請求下幫其將車子開了出來，并得到圍觀群眾的喝彩。該行為彰顯了巡邏民警的愛心和善良，但其實仔細想來，行為雖小，此種情形下民警的行為其實也是有風險的。其一，公安機關(guān)每天接警量很大，警力又十分有限，警察的主要職責是要保一方平安，如果因為處理這些非緊急事件而耽擱其他重要警情的處置，可能會遭人投訴；其二，警察不是萬能的，專業(yè)的事應找專業(yè)的人辦，并非所有的警察開車技術(shù)都如此高超，萬一在挪車過程中發(fā)生交通事故，責任難以說清，事主和圍觀者的觀感可能會急劇逆轉(zhuǎn)，甚至釀成涉警輿情；其三，這種行為經(jīng)媒體宣傳后，可能強化“遇事找警察”“警察萬能論”的印象，將警察幫助挪車當成警察的職責所在，導致非警務活動中求助類報警事項的急劇增加，給基層民警增加額外負擔。

四、保障民警執(zhí)法權(quán)威的路徑

（一）加強普法宣傳，提高群眾法治意識

法治宣傳教育，永遠在路上。目前，學界普遍認為，當前我國公民的法律意識發(fā)展不均衡，其突出表現(xiàn)為權(quán)利意識與義務意識間的不對等性—過分強調(diào)自身權(quán)益，忽略義務履行。[3]為此，可以采取線上線下相結(jié)合方式，加大宣傳力度，將一些違法抗法的負面典型案例向社會公布，教育民眾在依法維護自身合法權(quán)益的同時，也要主動自覺地配合民警的正常執(zhí)法活動。遇有不明白的地方或者質(zhì)疑執(zhí)法民警身份、行為等情形，可以合理合法提出自身訴求和質(zhì)疑。遇到認為自身權(quán)益受到執(zhí)法民警侵害時，可以走正當程序向督察部門、法制部門甚至上級主管部門進行反映。

（二）提升民警規(guī)范化執(zhí)法能力，以實力樹權(quán)威

《論語》中講，“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從”。意思是當管理者自身端正，主動做出表率的話，那么即使不下命令，民眾也會自覺行動；如若自身不端正的話，即使下了命令，民眾也不會服從。公安民警應提高自身修養(yǎng)與能力，規(guī)范文明執(zhí)法，這有利于團結(jié)民眾，得到人民的支持和擁護。

在實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法民警的一言一行代表著整個公安機關(guān)的形象，出現(xiàn)問題所影響的也是整個公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。因此，公安機關(guān)應當為民警提高技能、提升素質(zhì)創(chuàng)造必要的條件，營造良好的氛圍。然而參考調(diào)查問卷中關(guān)于“單位是否經(jīng)常為民警提供必要的警務技能和業(yè)務知識方面的培訓”這一問題的回答情況可以看到，回答“偶爾有培訓，但很少輪到自己”以及“幾乎沒有培訓”的分別占據(jù)了問卷結(jié)果的44.37%和 18.97%，而回答“有培訓并且機會很多”的則占 36.66%。由此可見，公安機關(guān)應當強化對民警的培訓工作，提高民警素質(zhì)與技能，努力向素質(zhì)要警力、向科技要警力。為此，一是要在培訓的內(nèi)容上下工夫。一方面幫助民警將黨風廉政教育、執(zhí)法規(guī)范化教育內(nèi)容內(nèi)化于心，外化于行，教育每位執(zhí)法民警立德樹人、嚴以律己、筑牢忠誠警魂；另一方面可以定期邀請一些業(yè)內(nèi)的實戰(zhàn)專家和法學名師進行執(zhí)法安全教育和法規(guī)闡釋，以幫助執(zhí)法民警樹立安全執(zhí)法意識和規(guī)范法治理念。二是要在警務實戰(zhàn)技能上下功夫。通過“崗位練兵”“警務技能大賽”“聯(lián)勤聯(lián)動實戰(zhàn)演練”等活動幫助提高民警的個人身體素質(zhì)和實戰(zhàn)操作技能。

（三）重視輿論引導和宣傳，增強公安媒體的公信力

眾所周知，網(wǎng)絡已經(jīng)成為輿情產(chǎn)生的“共振區(qū)”。網(wǎng)民們可以在互聯(lián)網(wǎng)上利用自己的虛擬身份針砭時弊、暢所欲言。網(wǎng)絡成為繼報刊、廣播、電視之后的又一大媒體[4]。這是時代的進步，彰顯了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。同時，網(wǎng)絡也成為了輿論斗爭的主戰(zhàn)場。舉例而言，針對港獨分子鬧事及西方世界的輿論封鎖，“帝吧網(wǎng)友”們紛紛出動，在貼吧群里發(fā)表愛港聲音，傳遞質(zhì)樸的愛國情懷，讓更多的人聽到了來自中國的聲音。[5]在互聯(lián)網(wǎng)時代，各大企業(yè)紛紛把握時機借助互聯(lián)網(wǎng)輿論媒體的廣泛影響力進行線上線下宣傳，以提升自己的知名度和影響力。然而，輿論畢竟是一把雙刃劍，面對如此強大的網(wǎng)絡社交媒體，稍有不慎便會落入“萬劫不復”的深淵。正如引發(fā)媒體熱議的“保時捷女車主”“高鐵霸坐男”“表哥”“虐貓女”等，為了一己私利，亦或是為博取網(wǎng)民關(guān)注，最終卻都為此付出了沉重代價。

在新的媒體時代，公安機關(guān)既要注意挖掘和培養(yǎng)自己的“網(wǎng)絡意見領(lǐng)袖”，堅守主流宣傳陣地，占據(jù)輿論的制高點，又要善于運用各大媒體優(yōu)勢，強化輿論引導，增強輿論公信力，培養(yǎng)并形成尊重并保障警察執(zhí)法權(quán)威的社會氛圍。[6]此外，對于一些可能引發(fā)熱議的輿論聲音，必須做到早預警、早發(fā)現(xiàn)、早解決，防止不明真相的民眾被不良社會輿論誘導。如所謂某地“警察打人”事件，如果警方?jīng)]有及時發(fā)布官方通報并且將事件發(fā)生前后的視頻內(nèi)容完整公布，恐怕很多民眾都難以相信所謂的“受害者”不過是猥褻幼女的嚴重違法分子，在受害者家屬發(fā)現(xiàn)并將其擒獲后，不僅不服法，反而在發(fā)現(xiàn)對方的另一重敏感身份后，便以“警察仗勢打人”為幌子博取群眾同情，借此逃避罪責。這一成功案例對公安機關(guān)處理涉警輿情具有很高的借鑒意義和研究價值。

（四）完善維權(quán)機制建設，保障民警的合法權(quán)益

當前社會對執(zhí)法對象權(quán)益遭受侵犯后的保障較為完善，救濟渠道較為多樣。執(zhí)法對象一方面可以向督查、法制，甚至上級主管部門投訴，通過內(nèi)部問責的方式實現(xiàn)其權(quán)利訴求；另一方面也可通過提起行政復議、行政訴訟的方式挽回其損失。而對于執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法民警權(quán)利受到侵犯后的權(quán)利救濟渠道則較少，盡管目前已經(jīng)出臺的相關(guān)政策法規(guī)已經(jīng)非常重視對民警執(zhí)法權(quán)益的保障，但在具體落實方面仍存在較大差距。[7]這點在筆者的調(diào)查結(jié)果中也得到了印證，如關(guān)于“單位的維權(quán)機制是否健全”問題，只有2.25%的民警認為單位的維權(quán)機制非常健全，而有52.41%的民警認為單位的維權(quán)機制不健全。另有45.34%的民警認為單位的維權(quán)機制比較健全。對此，各級公安機關(guān)應加快完善維權(quán)機制建設，切實保障民警合法權(quán)益，具體可從以下方面入手。

1.組織機構(gòu)方面。完善維護民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會的組織機構(gòu)，規(guī)范工作要求，明確職責分工，形成各負其責、通力合作的高效局面。

2.后勤保障方面。暢通民警因公受傷綠色通道，完善優(yōu)撫優(yōu)待及后續(xù)的崗位調(diào)動、心理疏導、維權(quán)正名等工作。

3.工作制度方面。敢于創(chuàng)新，完善維權(quán)機制建設，大力提升維護民警執(zhí)法權(quán)威工作的科學化和規(guī)范化水平。要建立快速維權(quán)預案機制，在接到案（事）件的第一時間迅速啟動該機制，并力爭做到趕赴現(xiàn)場要快，固定調(diào)取證據(jù)要快，查明案件事實要快，處理結(jié)果公布要快，善后工作落實要快，為民警依法履職撐腰打氣。

4.績效考評方面。一是要將維護民警執(zhí)法權(quán)威工作納入績效考評事項范圍，并將民警對該維權(quán)工作的考核評價結(jié)果作為重要參考指標。這既達到了激勵相關(guān)部門認真履職盡責的目的，同時有助于了解民警對維權(quán)工作的意見建議，及時查漏補缺，改進工作的方式方法，更好地為民警服務。二是要對各項考評結(jié)果進行靈活把握。以回訪制度為例，按照規(guī)定，公安機關(guān)的回訪滿意度原則上要以達到 100%為目標。盡管此舉的初心是為了督促公安機關(guān)提高辦事效率，提升人民滿意度，但有些時候報警人并非全無過錯，惡人先告狀的情況依然存在，而通過參考案件具體情況對回訪結(jié)果靈活把握的方法可有效防止為息事寧人而損害民警合法權(quán)益的情況出現(xiàn)，幫助樹立法律威嚴、執(zhí)法權(quán)威與警隊信心。

總之，民警執(zhí)法權(quán)威是界線也是底線，不容挑戰(zhàn)。違法犯罪分子妄圖以任何形式的“暴力”“軟暴力”手段辱警襲警，必將為其可恥的行為付出沉重代價。期待相關(guān)的維權(quán)機制加緊完善，制度措施盡快落實，給民警創(chuàng)造安全可靠的執(zhí)法環(huán)境，讓民警心里有底氣，行動有力量。

注 釋：

①這里的“暴力”，是指采用抓扯、撕咬、毆打等武力的形式對執(zhí)法民警進行的暴力行為。而所謂“軟暴力”，是指通過采取侮辱、謾罵、倒地、誣告陷害、拒絕配合等非暴力形式阻礙民警正常執(zhí)法的行為。盡管《中華人民共和國婚姻法》及《中華人民共和國反家庭暴力法》中，將謾罵、恐嚇等精神性暴力行為歸入“家庭暴力”中“暴力”的范圍，但筆者認為在具體執(zhí)法過程中，此類行為很難被準確界定，尤其法律還在其之前增加了“經(jīng)常性”這一用語，強調(diào)多次、頻繁性的謾罵、恐嚇行為。因而這里暫且將其劃歸到“軟暴力”層面更為合理。