魏思宇，邵書慧

(長江大學 經濟學院，湖北 荊州 434023)

1 緒論

貧困和相對貧困是我國長期面臨的嚴重社會問題。黨中央和國務院依據(jù)經濟發(fā)展水平調整貧困標準和扶貧的目標，并投入大量資金，制定特殊政策以應對貧困問題。經過幾十年的治理，逐步摸索出一套治理貧困問題的途徑和扶貧模式，通過一開始的市場化扶貧到開發(fā)式扶貧，再到近年實行的精準扶貧，從產業(yè)扶貧、教育扶貧、異地搬遷扶貧等措施治理貧困。這些措施取得了巨大的成果，統(tǒng)計數(shù)字顯示，按照當年農村貧困標準衡量，1978年末我國農村貧困發(fā)生率約97.5%，農村貧困人口規(guī)模為7.7億人，而到了2019年末，我國農村貧困發(fā)生率為0.6%，貧困人口規(guī)模為551萬。從97.5%到0.6%，從7.7億到551萬，這巨大的數(shù)字差距，是世界經濟發(fā)展史上的奇跡，其背后則是中國政府在“扶貧之路”上數(shù)十年堅持不懈的探索與努力。隨著精準扶貧工作的結束，我國的扶貧工作進入后扶貧時代，但仍有許多問題需要解決。因此，本文基于南漳縣的實際情況，從脫貧完成情況入手，分析脫貧中出現(xiàn)的問題，以及脫貧任務完成后進入后扶貧時代應該采取哪些對策去推動解決返貧和相對貧困問題，促進農業(yè)增產和農民增收，實現(xiàn)脫貧致富。

1.1 貧困的概念

貧困問題伴隨著人類社會的發(fā)展而發(fā)展，解決貧困問題是人類面臨的一大難題。貧困的分類有很多種，有精神上的貧困和物質上的貧困。其中，物質上的貧困多指生活收入水平低下，滿足不了最基本生活的需要。根據(jù)不同的標準來劃分，貧困又可以分為不同的類型，其中既包括絕對貧困和相對貧困，也包括其他類型比如生存型貧困、溫飽型貧困，城市貧困和鄉(xiāng)村貧困等。在一定生產和生活方式下，若一個人或者一個家庭依靠勞動所獲得的收入不能滿足最基本的生活需要，他們就可以被稱為貧困戶或貧困人口。絕對貧困又叫生存貧困，在生產上缺乏再生產的物質條件，很難維持自身的簡單再生產，在消費上在衣、食、住、行等方面的需求得不到滿足，都可以被定義為絕對貧困。相對貧困是指個人或家庭的收入水平低于社會平均收入的一定比例，所以相對貧困在各個國家和地區(qū)的標準和數(shù)值都不一樣。比如，有些國家把低于平均收入40%的人口歸于相對貧困組別；世界銀行的看法則是收入只有(或少于)平均收入的1/3的社會成員便可以視為相對貧困。

本文重點研究相對貧困問題，同時也將其與絕對貧困進行對照研究。通過了解這兩種最基本的貧困類型可知，絕對貧困有一個相對固定的標準，而相對貧困在經濟發(fā)展不同的地區(qū)有著不同的標準，但相對貧困的確定對于甄別貧困人口、提升人民生活質量起到了重要作用。

1.2 后扶貧時代概念

隨著精準扶貧的結束，我國的扶貧工作進入了后扶貧時代，絕對貧困已經被消滅，相對貧困和返貧問題成為這一時代的重點。貧困有著絕對貧困與相對貧困的差別，當絕對貧困被消除之后，相對貧困問題隨即進入人們的視野。貧困判定標準的改變意味著將出現(xiàn)一批新的貧困人口和貧困地區(qū)，先前已經脫貧的對象有著返貧的風險，而返貧的因素復雜多樣。相對貧困和返貧均降低了脫貧對象的收入水平和生活質量，都反映出扶貧存在長期性與穩(wěn)定性的問題。后扶貧時代貧困問題的治理與精準扶貧時代貧困問題的治理既有相似之處，也有時代賦予的特殊性，精準扶貧時代積累的貧困問題治理經驗應納入后扶貧時代貧困問題治理方案設計之中，與后扶貧時代特有的貧困問題及其治理共同構成國家政策體系，確保改革持續(xù)性，彰顯改革效能[1]。后扶貧時代貧困問題治理將何去何從成為我們亟待解決的問題。著眼于后扶貧時代貧困問題關注的重點領域及其治理，有助于系統(tǒng)而清晰地認識后扶貧時代的貧困問題，發(fā)展和夯實習近平扶貧思想，繼而豐富習近平新時代中國特色社會主義思想。在后扶貧時代治理解決相對貧困和返貧問題更有助于提升人民生活水平，促進共同富裕[2]。

2 南漳縣后扶貧時代面臨的問題及政策選擇

2.1 相對貧困及返貧問題

2.1.1 相對貧困問題 隨著精準扶貧工作的結束，絕對貧困問題被解決，但相對貧困問題卻凸顯出來。本文在查閱南漳縣相關資料和實地調查后發(fā)現(xiàn)以下問題：一是增收困難。收入水平是判定相對貧困的基本標準，在后扶貧時代如何提升脫貧人口的收入，防止脫貧人口返貧十分重要。從南漳縣以往的脫貧政策來看，采用產業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧、旅游扶貧、教育扶貧已取得很好的成果，但在后扶貧時代能否持續(xù)提高收入，解決相對貧困問題，還需要不斷檢驗。二是脫貧途徑單一。結合相關文獻和資料發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)仍然將收入作為脫貧的唯一指標，忽略了教育、醫(yī)療、住房和飲水等因素對脫貧的影響，應該盡快把這些因素納入相對貧困的指標中。三是缺乏政策跟進支持。在解決絕對貧困問題后，面對后扶貧時代出現(xiàn)的其他類型的貧困問題，迎接挑戰(zhàn)并及時更新應對政策和措施，調整分配好扶貧資源也很重要，這些也會直接影響到實際結果?？傊?，為提高人民的生活質量，相對貧困這一問題需要盡快解決。

2.1.2 返貧問題 進入后扶貧時代，另一個重要的問題便是返貧問題。造成返貧的原因多種多樣，在經過實地調查后，發(fā)現(xiàn)疾病、教育費用上漲、婚喪操辦、生態(tài)惡化、經營不當、賭博等是返貧的重要因素。雖然這些導致返貧的因素對不同農戶影響不同，但是所導致的結果大體是相同——那就是重新返貧。南漳縣存在經濟發(fā)展水平較低，基礎設施薄弱，適合發(fā)展的產業(yè)較少等現(xiàn)狀，扶貧資金補助結束后會出現(xiàn)因缺乏穩(wěn)定的投入而導致的返貧。所以，在后扶貧時代，鞏固先前的扶貧成果，防止返貧也很重要。

2.2 南漳縣后扶貧時代的政策選擇

2.2.1 辯證地看待城鄉(xiāng)關系 在后扶貧工作中應當將城市與鄉(xiāng)村的相關方面聯(lián)系起來，推動城市相關服務及設施向鄉(xiāng)村延伸，將鄉(xiāng)村和城市有機結合起來。同時，需要認識到城市與鄉(xiāng)村是兩套不一樣的系統(tǒng)。鄉(xiāng)村的經濟發(fā)展程度一般低于城市，農民的收入一般低于市民的收入。但是，農村的再生產成本較低，鄉(xiāng)村空間廣闊，環(huán)境相對較好，再加上農民擁有包括住宅在內的大量沒有貨幣化的財富，在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的政策背景下，農民的生活質量不一定低于市民[3]。因此，南漳縣致力于保護型城鄉(xiāng)關系，避免政策激進，發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，保留鄉(xiāng)村特色。

2.2.2 后扶貧工作與鄉(xiāng)村振興相結合 南漳縣將后扶貧工作與鄉(xiāng)村振興結合起來，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，以生態(tài)宜居工程鞏固易地扶貧搬遷成果，關注消除經濟貧困與精神貧困，堅持扶貧和扶智、扶志相結合，加強宣傳與引導，激發(fā)農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。扶貧主要為了解決貧困問題，涉及面較小，且具有專業(yè)性，而鄉(xiāng)村振興則強調的是解決整個鄉(xiāng)村存在的問題，注重全面的提升，偏向于全面性。但兩者也有相同之處，兩者都強調解決的是鄉(xiāng)村的問題，都針對的是鄉(xiāng)村，都有扶貧的內容，都致力于提升農民的收入水平，都強調動用社會、政府的力量去解決鄉(xiāng)村問題，從產業(yè)、教育、醫(yī)療、基礎設施等方面實現(xiàn)提升。南漳縣致力于通過實現(xiàn)兩者工作的有序結合，共同解決鄉(xiāng)村存在的問題。

2.2.3 開展健康扶貧政策 一是繼續(xù)落實健康扶貧補充醫(yī)療保險政策，對南漳縣貧困人口參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險個人繳費部分由財政給予補貼。將南漳縣貧困人口全部納入基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助等制度保障范圍。二是加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構建設，提升基層醫(yī)療服務能力。三是強化基層衛(wèi)生人才培訓，促進優(yōu)質醫(yī)療資源下沉，確保南漳縣貧困人口看病有醫(yī)療機構、有醫(yī)生，常見病、慢性病能夠在縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療機構獲得及時診療。四是整合現(xiàn)有醫(yī)療政策，細化醫(yī)療報銷規(guī)則和流程，整合完善“四位一體”系統(tǒng)，實現(xiàn)部門信息共享。

2.2.4 開展產業(yè)扶貧政策 一是推動新型經營主體落實帶貧機制和帶貧政策；二是在易地扶貧搬遷后落實產業(yè)發(fā)展的扶貧政策；三是落實扶持經濟薄弱村產業(yè)發(fā)展的政策。通過產業(yè)扶貧政策，南漳縣樹立了如下目標：2022年要實現(xiàn)每個村有不少于一個較強帶貧能力的市場經營主體，每一個易遷點有不少于一個的基本產業(yè)，每個貧困村村集體年收入不少于5萬元，每個貧困村致富帶頭人不少于3～5人，每個貧困戶有一個穩(wěn)定增收路徑。

2.2.5 開展教育扶貧政策 在進行物質上的扶貧的同時，精神上的扶貧也相當重要。開展教育扶貧，就要持續(xù)改善義務教育階段的基本辦學條件，補齊義務教育基礎薄弱學校的辦學短板，提高貧困地區(qū)義務教育水平，充實貧困地區(qū)義務教育師資力量，強化貧困地區(qū)教師專業(yè)培訓，縮小城鄉(xiāng)教育差距。繼續(xù)落實教育扶貧補貼政策，解決跨省就讀、省內跨縣市就讀的貧困家庭學生資助政策落實難的問題，確保貧困家庭學生資助全覆蓋、無遺漏。通過教育扶貧扶志，推動解決相對貧困和返貧問題。

3 南漳縣后扶貧時代的治理對策

3.1 完善相關政策，提高對返貧和相對貧困的警惕

南漳縣政府應當完善應對相對貧困的相關政策，提高對相對貧困的警惕。制定與當?shù)亟洕l(fā)展水平相適應的相對貧困線，從而確定相對貧困的對象，這是解決相對貧困問題的前提。確定相對貧困線時應當與社會平均收入的一定比例相掛鉤，具體而言就是在較發(fā)達的地區(qū)采用較高的相對貧困線，在欠發(fā)達的地區(qū)采用較低的相對貧困線?；诖?，南漳縣應該結合縣域實際，制定適宜的相對貧困線。同時，可以建立全縣低收入群體信息數(shù)據(jù)庫，運用聯(lián)合國開發(fā)計劃署推出的多維貧困指數(shù)方法，加強對相對貧困群體生活水平的動態(tài)監(jiān)測預警，提高對相對貧困預測的精準性。一旦有人民生活水平位于這條水平線之下，應及時制定幫扶對策并加以解決。

3.2 構建防止返貧與鄉(xiāng)村振興耦合機制

要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興就得先解決鄉(xiāng)村的貧困問題，無論是以前的精準扶貧時代還是后扶貧時代需要解決的相對貧困、返貧和多維貧困問題，都需要與鄉(xiāng)村振興結合起來。具體而言，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和防止返貧的有機結合，就得讓兩者在理念、規(guī)劃、產業(yè)、制度和政策等方面相銜接。在產業(yè)發(fā)展方面，產業(yè)的興旺發(fā)達就是兩者的有效銜接點。在文化理念方面，防止返貧強調推動觀念的轉變，推動扶貧扶智，將“輸血式扶貧”轉變?yōu)椤霸煅椒鲐殹保l(xiāng)村振興中提到的“鄉(xiāng)風文明”也強調通過鄉(xiāng)村文化的發(fā)展提高貧困人口脫貧的精神動力。在生態(tài)方面，對于環(huán)境條件較差的地區(qū)，應將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的生態(tài)宜居理念和防止返貧的實踐相結合。推動防止返貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結合，在后扶貧時代不僅能有效解決返貧問題，還能有效縮小城鄉(xiāng)差距，促進各個資源在城鄉(xiāng)之間的有效流通，在政治經濟等方面實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，推動城鄉(xiāng)資源的合理配置，推動鄉(xiāng)村的高質量發(fā)展。

3.3 構建防止返貧長期性政策與監(jiān)督預警機制

一個長期穩(wěn)定的政策對于防止返貧至關重要。在精準扶貧時代，連貫穩(wěn)定的政策對扶貧工作起到了很大的作用。在后扶貧時代，這一做法也應當?shù)玫窖永m(xù)，針對返貧問題應當做到常態(tài)化監(jiān)管，做好長期應對的準備。與此同時，應當建立一套專業(yè)的監(jiān)督預警機制，并做好返貧預警數(shù)據(jù)分析，建立返貧指標。要做好返貧預警數(shù)據(jù)分析必須先做好返貧預警機制中的數(shù)據(jù)監(jiān)測。數(shù)據(jù)監(jiān)測可以為大數(shù)據(jù)分析提供數(shù)據(jù)源，根據(jù)收集到的數(shù)據(jù)分析可以建立返貧預警指標。同時，構建的預警指標還應包含生存、發(fā)展和心理三個指標。返貧預警指標體系中各大變量對返貧風險的影響程度不一樣，可以運用層次分析法和主成分分析法等確定各項指標的權重，將存在的返貧問題劃分為無風險、較低風險、中等風險和嚴重風險四個類型，對于中等返貧風險和嚴重風險地區(qū)進行追根溯源，從源頭上盡早進行遏制，減少后期對于貧困的治理成本，并用此方法來對返貧問題進行監(jiān)督和預警。

3.4 建立多元主體協(xié)同參與機制

在治理相對貧困和返貧問題上應當注重整體性治理。整體性治理要求各個不同主體之間實現(xiàn)資源共享，促進各個主體對后扶貧時代問題進行協(xié)作治理。在后扶貧時代，伴隨著絕對貧困的消失，相對貧困和返貧問題越來越嚴重，使用整體性、多元性的方法和思想解決這兩大問題尤為重要。相對貧困的治理對象存在顯著的流動性和多元性，因而貧困治理要充分調動社會組織及市場主體的參與積極性，使其在政府組織的整體性規(guī)劃下，協(xié)同聯(lián)動，形成部門之間的整體合力。充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，在黨的正確領導下，形成以政府為主導，社會組織、市場、貧困主體共同發(fā)力的貧困治理格局[4]。另外，在相對貧困的治理實踐中，縣政府應改變各類救助政策碎片化、效益低的狀況，進一步貫徹落實責任清單制，在明確部門之間縱向與橫向職責的同時，充分利用各項政策工具，從而形成強有力的政策合力，明確各個主體的任務，推動相對貧困長效治理體制的構建。

3.5 增加和優(yōu)化資金投入

解決后扶貧時代治理相對貧困和返貧問題需要重視政府投入的資金規(guī)模和結構。在保持政府投入的資金規(guī)模增大的同時，更重要的是優(yōu)化資金投入結構。對于中央下達的財政專項扶貧資金，要落實“省負總責”的要求，將新增的中央財政專項資金主要用于對相對貧困和返貧的治理上，在后扶貧時代推動資金的精細化管理和運用。同時，通過中央財政補助地方專項資金應對本縣的相對貧困和返貧，對于實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)本縣經濟高質量發(fā)展可發(fā)揮積極作用。持續(xù)加大扶貧資金的投入力度，推動扶貧資金落到實處，優(yōu)化扶貧資金使用機制，讓扶貧資金去到該去的地方。

總之，隨著精準扶貧的結束，我國扶貧工作進入后扶貧時代，絕對貧困問題被解決，但相對貧困、返貧、多維貧困問題卻日益凸顯。為解決這些問題，本文認為應當建立面對返貧的預警機制，并設立一條相對貧困線，加強對相對貧困的警惕。同時，應當將解決相對貧困和返貧問題與鄉(xiāng)村振興有機結合，通過發(fā)展相關產業(yè)、完善基礎設施來推動解決兩大問題，通過完善教育設施推動扶貧扶智。此外，貧困問題也不僅僅是政府的問題，應當建立多元扶貧制度，從政府到企業(yè)到組織再到個人都應當參與進來，共同推動解決貧困問題。另外，資金投入與合理運用也很重要，要加大扶貧相關資金投入，并分類投入運用。通過這些措施，可以推動解決后扶貧時代南漳縣的返貧和相對貧困問題。