王 莉

(湖州師范學院 人文學院,浙江 湖州 313000)

與環(huán)境和諧共處是關乎人類社會發(fā)展的永恒主題。工業(yè)革命以來,人類不斷從大自然獲取生產(chǎn)資料和能源,且開發(fā)與利用能力不斷提高。但過度的開發(fā)和利用導致全球變暖、生物多樣性減少、能源匱乏、空氣與河流污染、野生病原擴散傳播等生態(tài)危機,環(huán)境保護成為全球的共同關切。我國作為發(fā)展中國家,高度重視生態(tài)環(huán)境保護問題。黨的十八大報告首次專章論述“推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”和“建設美麗中國”,將生態(tài)文明建設提到前所未有的戰(zhàn)略高度。生態(tài)文明建設是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。然而,環(huán)境保護不能僅僅依靠政府的行政決策和建設部署,還需要有完善的環(huán)境法律規(guī)約,從法律層面不斷加大對生態(tài)環(huán)境治理和建設成果的保護力度;更需凝聚群眾力量,提升公民的環(huán)境保護意識和生態(tài)文明理念共識,維護公民的環(huán)境信息權,進而建構(gòu)起“美麗中國”的堅強堡壘。

環(huán)境信息權也稱“環(huán)境知情權”,是指社會成員依法享有獲取、知悉環(huán)境信息的權利,這一權利內(nèi)容包括“公眾對當下與環(huán)境保護有關的環(huán)境信息在宏觀層面的知情”以及“公眾對與自身環(huán)境權益密切相關的環(huán)境信息在微觀層面的知情”[1]55-58。它是知情權在環(huán)境保護領域的具體體現(xiàn),同時也是落實公民參與環(huán)境保護工作的前提條件與客觀要求。

一、從“信息自由”走向“環(huán)境知情權”:《奧胡斯公約》的提出

隨著全球環(huán)境污染程度加劇,共同維護生態(tài)環(huán)境、應對環(huán)境危機已成為全球共識和迫切議程。回溯歷史,國際環(huán)境保護立法在20世紀后半葉取得了長足發(fā)展。1946年,聯(lián)合國大會通過的第59號決議提出“信息自由”一詞,意味著公民有權獲取、加工、處理、傳播和保留信息。1967年,美國正式頒布《信息自由法》(Freedom of Information Act,簡稱FOIA),旨在建立“開放政府”,充分實現(xiàn)政府信息公開,由此掀起了全球信息自由立法的熱潮。隨后,聯(lián)合國第一次國際人權大會召開,再次強調(diào)信息自由,并且將“信息自由”與“表達自由”并列為普遍的人權范疇之一。在這里,“信息自由”是知情權與自由表達權的統(tǒng)一。

1972年,在瑞典斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議①作為新中國重返聯(lián)合國后首次參與的聯(lián)合國大會,此次會議是新中國開始審視自身和全球環(huán)境問題的起點。上,與會的113個國家聯(lián)合發(fā)表了《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》。宣言提出:人類既是環(huán)境的創(chuàng)造物,又是環(huán)境的塑造者,保護和改善人類環(huán)境是關系到全世界各國人民幸福和經(jīng)濟發(fā)展的重要問題,是人類緊迫的目標和責任[2]255-260。這一宣言的發(fā)表促成了國際范圍內(nèi)的環(huán)境保護共識,西方各國開始針對環(huán)境標準設置展開初步協(xié)作,“環(huán)境預警原則”“征收污染費”“保護代際公平”“可持續(xù)發(fā)展”等新概念被陸續(xù)提出。只是這些概念在當時均屬于探討階段,概念內(nèi)涵不甚明晰。

1984年,美國聯(lián)合碳化物公司在印度發(fā)生了重大博帕爾毒氣泄漏事件,此次事件給印度造成重大人員傷亡。在社會強烈呼吁下,美國于1986年通過了著名的環(huán)境信息權法案《應急計劃與社區(qū)知情法案》。該法案提出建立有毒化學物質(zhì)排放清單制度,要求相關企業(yè)向美國環(huán)保局報告有毒化學品的年度排放量,說明危險化學品的類型、數(shù)量及釋放的影響,以提供高度透明的風險信息[3]54-70。政府在對企業(yè)提供的數(shù)據(jù)進行收集整理之后建立電子數(shù)據(jù)庫,向公眾開放。此后,亞洲日本、韓國及歐洲各國等紛紛效仿,也建立了類似的污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度(Pollutant Release and Transfer Register,簡稱PRTR)。

1992年,聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(UNEP),其中第10條明確規(guī)定:“每一個人都應能適當?shù)孬@得公共當局所持有的關于環(huán)境的資料,包括關于在其社區(qū)內(nèi)的危險物質(zhì)和活動的資料,并應有機會參與各項決策進程。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序,包括補償和補救程序?！盵4]《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》將環(huán)境保護從責任上升到權利,第一次對公民的環(huán)境信息權予以確認。

20世紀末期,國際環(huán)境信息權與環(huán)境信息公開制度獲得進一步發(fā)展。1998年6月25日,聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)審議通過了《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(即《奧胡斯公約》,2001年生效),歐洲及中亞地區(qū)47個締約國參與其中?！秺W胡斯公約》在世界環(huán)境信息公開制度發(fā)展史上具有重要的里程碑意義,它發(fā)展完善了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》,聚焦民眾與政府之間的良性協(xié)作以及協(xié)作失調(diào)時的司法救濟制度,在具體程序上更為科學有序,被視為西方環(huán)境程序民主領域的重大突破。

在以《奧胡斯公約》為代表的一系列法案的推動下,環(huán)境知情權已成為20世紀中期以來全球法治體系中重要的組成部分。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在2019 年初發(fā)布的一份《環(huán)境法治—全球首份報告》指出:1972年以來,已有88個國家將健康環(huán)境權寫入憲法,65個國家從憲法層面對環(huán)境保護作出了明確規(guī)定。此外,50多個國家成立了350多個環(huán)境法庭和環(huán)境審理委員會,60多個國家對公民環(huán)境信息權保障作出了相關規(guī)定[5]。

二、環(huán)境信息權的知情要件與知情協(xié)調(diào)

(一)知情要件——公開披露法

關于環(huán)境信息權的研究可追溯到新制度經(jīng)濟學鼻祖羅納德·哈里·科斯所提出的“科斯定理”。這一理論在一定程度上強調(diào)充分的信息和零交易成本,即在某些條件下,經(jīng)濟的外部性或者說非效率可以通過當事人的談判而得到糾正,以實現(xiàn)社會效益的最大化。具體指當經(jīng)濟活動主體對他人或社會造成正面或負面影響卻并沒有為此獲得收益或付出代價時,這種不公平可以通過當事人雙方的協(xié)商來予以平衡解決。因此,科斯主張應通過市場化機制而不是行政命令和法規(guī)去完成信息的公開披露。從法律層面而言,當環(huán)境規(guī)劃或開發(fā)可能對當?shù)鼐用窕蛏鷳B(tài)造成不利影響時,要如何進行協(xié)商? 首要的就是依法公開環(huán)境信息。環(huán)境信息權從根本上屬于知情權,環(huán)境信息屬于公共信息。為確保公共信息被知情,降低法律糾紛溝通成本,公開披露法成為環(huán)境政策的重要組成部分。公開披露法(Public Disclosure Laws)即信息公開披露的法律,這一法律“旨在促進‘開放政府’,以確保公民享受到足夠的知情權并能夠追究政府官員的決策責任”[6]306-310。它明確規(guī)定了必須向公眾提供的具體信息類型以及不需披露的信息類型。公開披露的信息需要符合兩個基本條件:“信息的透明性(公開性)與確定性”[7]14-18。

其一,“信息的透明性”指的是明確、開放的數(shù)據(jù)。公開披露需要明確開放數(shù)據(jù)的具體對象,并要求政府提供更多可供公共訪問的政府數(shù)據(jù)集,有詳盡的信息、暢通的信息渠道可供訪問者自由檢索、反復使用及傳播?！秺W胡斯公約》對環(huán)境信息公開的具體內(nèi)容、政府公開環(huán)境信息的義務均作出明確規(guī)定。如環(huán)境信息公開范圍包括三類:環(huán)境要素及其現(xiàn)實狀況;環(huán)境要素的各類影響因素或行政、立法、規(guī)劃等活動中的具體信息;環(huán)境要素對人類健康及安全狀況、生活條件或文化類建筑可能造成的影響①《奧胡斯公約》規(guī)定的環(huán)境信息公開范圍包括:(1)環(huán)境要素的狀況,如空氣和大氣層、水、土壤、土地、景觀和自然景觀、生物多樣性及其組成部分,包括轉(zhuǎn)基因有機體,以及這些要素之間的相互作用。(2)環(huán)境因素。正在影響或可能影響環(huán)境要素狀況的各種因素,如物質(zhì)、能量、噪音和輻射等因素,以及包括行政措施、環(huán)境協(xié)議、政策、立法、計劃、方案在內(nèi)的各種活動或措施,以及環(huán)境決策中關于成本效益、其他經(jīng)濟分析和假設的信息。(3)人類健康及安全狀況、人類生活條件、文化遺址和建筑結(jié)構(gòu),可能會受到的影響或因為第(2)條所列內(nèi)容會受到的影響。。

政府環(huán)境信息公開分為兩類,即政府根據(jù)公眾的申請而公開與政府依職權而公開。后者常包括環(huán)境災害類信息、環(huán)境的基本狀況、制定環(huán)境政策的法律依據(jù)與相關文書、企業(yè)環(huán)境的具體信息、環(huán)境污染清單等。同時,為了回避國際公約中“法無許可即禁止”的指導原則,采用否定列舉的方式約定了可不予公開的環(huán)境信息,以最大化確保可被公開的信息范圍。而被準予不必公開的環(huán)境信息包括:國家保密信息、涉及國家安全的信息、涉及影響司法公正的信息、符合法律規(guī)定的商業(yè)機密、知識產(chǎn)權、個人隱私和其他無環(huán)境利益關聯(lián)的信息等②《奧胡斯公約》規(guī)定的可免于公開的信息具體有:(1)國家機密、國締約國國內(nèi)法規(guī)定為應當保密的信息;(2)涉及國際關系、國防或者國家安全的信息;(3)涉及處于審理過程中可能影響他人公正審判和當局公正調(diào)查的信息;(4)符合法律規(guī)定的商業(yè)秘密和工業(yè)秘密,但是與環(huán)境保護相關的上述秘密仍然應當公開;(5)知識產(chǎn)權;(6)受國家法律保護、當事人也不愿意公開的個人信息;(7)涉及第三方利益、法律也無明文規(guī)定的相關信息;(8)與應當公開的環(huán)境信息僅有一定關聯(lián)性的其他信息。。

與此原則相同,1966年美國《信息自由法》也規(guī)定包括公司、組織、外國人、法人在內(nèi)的所有人都可以依法對政府機構(gòu)信息提出知情申請。同時還規(guī)定了信息知情申請的相關程序機制,包括申請受理時間、收費標準、申訴方式等具體事項。隨著社會情況的變化,該法案歷經(jīng)五次修訂,在1996年進行第六次修訂時順應了信息電子化和公眾對行政機關快速處理申請的要求。2016年《信息自由法》進行第七次修訂,進一步放開了信息知情權,要求各類信息公開工作報告要以電子數(shù)據(jù)的方式發(fā)布,允許公眾通過電子途徑查閱信息,創(chuàng)立“首席信息公開管委會”以負責具體的工作協(xié)調(diào)。

其二,“信息的確定性”。由于環(huán)境信息的專業(yè)性較強,一般公眾往往存在理解上的障礙,這會增加信息的不確定性。為此,“信息的確定性”意味著要保障人們能夠?qū)@知到的環(huán)境數(shù)據(jù)、信息轉(zhuǎn)化為知識,從環(huán)境信息中得出準確的結(jié)論并付諸環(huán)境保護行為。以《應急計劃與社區(qū)知情法案》為例,這一法令雖然在控制有毒污染物的排放和防范重大化學災難事故上發(fā)揮了很大作用,但由于技術知識障礙,一些公眾可能依然無法理解自身所處環(huán)境和潛在危害。因此,需要面向公眾提供更多簡明易懂的輔助知識信息,對一些專業(yè)性的知識作出深入淺出的解釋?！秺W胡斯公約》也規(guī)定政府應對環(huán)境信息作出相應指導,以確保公眾能在環(huán)境行動方面作出理性選擇。

當然,為保護敏感信息不被披露,一些聯(lián)邦信息自由法和各州的公開披露法也有明確的豁免規(guī)定,如生物醫(yī)藥類的信息豁免就包括研究信息豁免和個人信息豁免兩類。

(二)知情協(xié)調(diào)——權利救濟

《奧胡斯公約》對公民環(huán)境知情權明確采取兩種救濟方式:行政救濟和司法救濟。《奧胡斯公約》第九條規(guī)定了各締約方在不違背自身國家立法體系的前提下,保證公眾在依法要求環(huán)境信息公開得不到回應或回應不滿意時,都可以免費或以較低的花費向法院提出復審①《奧胡斯公約》第九條規(guī)定:“締約方應在國家立法的框架內(nèi)確保,任何人凡認為自己按照公約所提出的索取環(huán)境信息的申請被忽視、部分或全部被不當駁回、未得到充分答復時,都能夠得到法院或其他獨立公正的機構(gòu)的復審。”。后期補充頒布的《歐盟關于公眾獲取環(huán)境信息的指令》(DIRECTIVE 2003/4/EC),也稱作“后奧胡斯條約”,其中提出公眾不僅在自身權益被侵害時可提起訴訟,在公共當局違反公約義務時即使沒有直接侵害到自身的合法權益,也可以公益訴訟的方式尋求對知情權的救濟。此外,基于近年來歐洲維權者屢遭迫害和非法懲治的現(xiàn)實,《奧胡斯公約》還建立了針對環(huán)境維權者的法律保護機制,規(guī)定凡依據(jù)公約條款行使環(huán)境維權的人不會受到任何形式的懲罰、迫害或騷擾。這使得環(huán)境民主參與和監(jiān)督獲得進一步的法律保障。2021年10月6日,歐盟通過了第1367/2006號奧胡斯條例修正案,以便更好地對歐盟影響環(huán)境的行為進行公開審查。

1993年《北美環(huán)境合作協(xié)定》第十四、十五條也提出,政府未能有效執(zhí)行環(huán)境法時,公民和非政府組織可以提起上訴。在美國,基于《信息自由法》還設有由志愿者和環(huán)境安全專業(yè)人士組成的地方應急計劃委員會(Local Emergency Planning Committees,簡稱LEPC),負責為大型社區(qū)提供各類危機應急預案策劃,同時也處理公眾與《應急計劃與社區(qū)知情法案》有關的信息資訊及問題。

三、環(huán)境信息權的新發(fā)展——呼吁環(huán)境人權

在西方,環(huán)境沖突不僅僅存在于人與自然之間,更多時候,人與人、人與社會的矛盾都會影響環(huán)境公正進而演化為環(huán)境沖突事件或社會問題。“環(huán)境公正”的概念起源于20世紀70年代,與美國的反種族歧視政治運動及環(huán)境保護運動相伴而生。因此,環(huán)境公正在早期還被稱作“環(huán)境種族主義”[8]11,其實質(zhì)是弱勢群體面對環(huán)境權益受損時的一種政治和人權訴求。例如,低收入群體聚集的社區(qū)更容易成為環(huán)境問題的受害對象。以美國為例,1983年美國審計總署研究發(fā)現(xiàn),在美國南方一些州,雖然黑人人口比例僅占20%,但全州3/4的工業(yè)有毒廢料填埋場均設在黑人社區(qū)附近[9]56。又如,地方政府可能會為了商業(yè)利益而隱瞞事實,選擇性回避乃至過度侵害公眾的環(huán)境利益。因此,環(huán)境信息權首先是“環(huán)境人權”,指“人人普遍享有的清潔、健康、平衡的環(huán)境的一般性權利”,“是必然的、衍生的、內(nèi)在或與實質(zhì)性人權不可分割的權利,就像生存權、身體完整性、隱私以及家庭生活、財產(chǎn)、食品、安全的工作環(huán)境以及其他對于保障及完善人權的各項必需一樣重要,并深植于基本人權之中”[10]1927。

早期的《歐洲人權公約》(1950)、《美洲人權公約》(1969)中已有環(huán)境權的規(guī)定。1972年《人類環(huán)境宣言》明確提出環(huán)境人權,認為環(huán)境問題已經(jīng)影響到人類的基本生存權利,主張“人類享有自由、平等、舒適的生活條件,有在尊嚴和舒適的環(huán)境中生活的基本權利。同時,負有為當代人類及其子孫后代保護和改善環(huán)境的莊嚴義務”[11]。此后,多個國家均將公民環(huán)境權寫入憲法,分別從主張公民平等權利、維護環(huán)境公正和環(huán)境參與的角度,提出環(huán)境人權的三個核心議題:

其一,誰擁有環(huán)境人權。依《奧胡斯公約》第三條第9款之規(guī)定,“公眾應能在環(huán)境問題上獲取信息、參與環(huán)境決策以及提起法律訴訟,并且不會因為公民的身份、國籍或居所而受到任何歧視”;第二條第5款中將“所涉公眾(Public Concerned)”界定為“正在受或可能受環(huán)境決策影響或環(huán)境決策關乎自身利益的公眾”。

其二,環(huán)境人權保護的內(nèi)容。西方研究者認為,對環(huán)境信息人權的實質(zhì)性、程序性特征約定應包括信息獲取自由、集體訴訟權、環(huán)境迫害的救濟、環(huán)境公正、參與環(huán)?；顒印⒖沙掷m(xù)發(fā)展、尊重地方居民的環(huán)境權、反對環(huán)境種族主義等。

其三,如何行使環(huán)境人權。20世紀末期的《奧胡斯公約》及其他國際法則的法條及司法實踐并未對“環(huán)境人權”予以充分的支持[12]309-321。然而,就公眾環(huán)境參與而言,《奧胡斯公約》還是做出了努力?！秺W胡斯公約》第十五條稱:“締約方會議應在協(xié)商一致基礎上為審查本公約各項規(guī)定的遵守情況制訂協(xié)商性質(zhì)而非對抗性質(zhì)和非司法性質(zhì)的任何安排,這些安排應能保證適當?shù)墓妳⑴c,可包括審議公眾就與本公約相關的事項交送的函件?！?006年歐盟又頒布了《關于適用奧胡斯公約條款的1367/2006條例》,對《奧胡斯公約》中有關公眾環(huán)境信息知情的相關條款做了進一步規(guī)定。該條例建立在1985年、1988年歐盟所確立的《環(huán)境影響評價指令》(簡稱EIA 指令)基礎之上,為公眾環(huán)境民主參與,尤其是環(huán)境影響評價提供了充分的法律保障,賦予環(huán)保非政府組織較高法律地位,設立監(jiān)護人制度,允許其參與環(huán)境監(jiān)督。

從20世紀90年代以來,西方基于環(huán)境信息權作為人權保障的一項特殊權利的呼聲愈來愈高。由于環(huán)境問題更多與特定社會政治、經(jīng)濟、文化相聯(lián)系,因此環(huán)境正義運動在西方環(huán)境民主法制進程中發(fā)揮了重要作用。以美國為例,1982年,為抗議在阿夫頓社區(qū)附近建造多氯聯(lián)苯廢物填埋場,北卡羅來納州沃倫縣的居民發(fā)起了一場500多人的游行示威活動,史稱“沃倫抗議”。由此引發(fā)了美國基于種族歧視、階級矛盾所產(chǎn)生的一系列類似運動。環(huán)境正義運動旨在關注環(huán)境責任與效益分配不均,同時也在不斷提醒人們關注對自己身邊潛在的環(huán)境危險的知情權。

四、“美麗中國”建設背景下西方環(huán)境信息權的啟示

《奧胡斯公約》的三大支柱性條款,即環(huán)境信息公開制度、公眾環(huán)境參與制度、相應的司法救濟制度,以及其所提出的環(huán)境權指向與具體內(nèi)容,都對我國環(huán)境保護及環(huán)境法立法具有一定的啟示意義。

(一)“美麗中國”建設必須堅持貫徹環(huán)境信息公開的理念

生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰。十八大以來,在黨中央的堅強領導和習近平生態(tài)文明思想的指引下,我國各級政府和人民群眾齊心協(xié)力,堅定不移地踐行綠色發(fā)展之路,正在一步步將人與自然和諧共生的美麗中國從藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。我國有關環(huán)境保護、綠色發(fā)展的法律法規(guī)體系和各類標準正在逐步建立并不斷加以完善,各級政府也不斷加大對環(huán)境保護的執(zhí)法力度,為推進生態(tài)文明建設提供了強有力的保障。我國在治理污染、應對全球氣候變暖、保護生物多樣性、穩(wěn)步推進“碳中和”等領域的環(huán)境保護與發(fā)展工作均取得顯著成效,涌現(xiàn)出一大批生態(tài)文明城市和改革試點。但從長遠來看,如何保障可持續(xù)和公平有效的綠色發(fā)展依然是難題。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華教授提出:“綠色發(fā)展需要依法治理、科學治理和參與式治理?！盵13]這也是“美麗中國”建設的要義所在。

依法治理是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要前提,要求做到環(huán)境信息的公開、透明及公眾獲取自由,切實保障公眾環(huán)境知情權,解決環(huán)境糾紛,懲治破壞環(huán)境的違法行為。科學治理是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑,需要培育人與自然和諧共生的環(huán)保理念,實行資源開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展相平衡的科學決策,并將在法治與文明的體系內(nèi)通過不斷的社會實踐得到強化和創(chuàng)新發(fā)展。參與式治理是實現(xiàn)綠色發(fā)展的民主基礎,需要以人民對美好生活的需求為目標指向,由政府主導,強化企業(yè)的綠色主體責任和義務,同時引導鼓勵公眾參與對政府和企業(yè)環(huán)境治理行為的監(jiān)督。尤其是在“十四五”期間,我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關鍵時期,更需健全與企業(yè)綠色社會責任相關的法律體系。構(gòu)建民主互動式參與格局,共同捍衛(wèi)人類環(huán)境公共利益。

黨的十九大報告強調(diào)“堅持人與自然和諧共生”“推進綠色發(fā)展”,明確提出“建設美麗中國”的總體目標,要求“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。國際《奧胡斯公約》提出的環(huán)境信息權涉及信息公開、公眾參與決策權和司法救濟制度三大維度。或如前文所述,西方環(huán)境信息權的知情要件包括誰擁有環(huán)境權、環(huán)境權保護的具體內(nèi)容和如何行使環(huán)境權,涉及的是環(huán)境權主體、環(huán)境權信息公開、環(huán)境程序正義,其實質(zhì)是要保障公眾環(huán)境權益,鼓勵公眾環(huán)境參與,促進環(huán)境糾紛和問題的解決,以實現(xiàn)環(huán)境發(fā)展的長治久安,契合我國“美麗中國”建設的總體要求和綠色發(fā)展要義。

在民眾環(huán)境保護意識和民主參政意識不斷提升的當下,國家鼓勵環(huán)境和生態(tài)保護的多元化主體參與。我國2015年修訂的《環(huán)境保護法》第五十三條明確了公眾環(huán)境權,并從立法層面將“公眾”界定為:“公民、法人和其他組織”,指出“公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護權利”。這意味著公民從本質(zhì)上獲得和法人、組織同等的環(huán)境權,但還需從法律支持、機制保障層面構(gòu)建“政府-企業(yè)-社會組織和公眾”的信息鏈和溝通閉環(huán),充分尊重和保障公眾的環(huán)境信息知情權,不斷提升公眾環(huán)境知識素養(yǎng)并開展理性監(jiān)督,防微杜漸,將環(huán)境違法行為對自然生態(tài)和群眾利益的傷害降到最小。

(二)進一步健全環(huán)境信息公開的程序性保障機制

我國2015年修訂的《環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定,政府環(huán)保部門和其他相關的環(huán)境監(jiān)管部門,應依法公開環(huán)境信息,完善公眾環(huán)境參與程序,同時為公眾環(huán)境參與提供支持和便利①我國新《環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定:“各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門,應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序,為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利?！薄Ｈ欢?在我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)促進法》《關于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》等立法和公告中,公眾尚不擁有依法公開申請并要求相關部門、企業(yè)公開環(huán)保信息的主動權,因而不排除被監(jiān)督對象出于各種因素考量而隱瞞環(huán)境信息或不完全公布環(huán)境信息的可能,且相關的信息公開程序也未能作出進一步的規(guī)定?，F(xiàn)行法律對社會經(jīng)濟發(fā)展主體(企業(yè))的環(huán)境法律責任規(guī)定大都偏于宏觀,不夠細致明晰,且對程序性法律規(guī)約的關注仍有待加強。如《中華人民共和國公司法》第五條規(guī)定:“公司從事經(jīng)營活動,必須遵守法律、行政法規(guī),遵守社會公德、商業(yè)道德,誠實守信,接受政府和社會公眾的監(jiān)督,承擔社會責任”;《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2019)第六條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”。

環(huán)境知情是公眾環(huán)境參與的基礎,應強化環(huán)保主體責任,制定環(huán)境信息公開程序的相關法規(guī),強化督查機制,進一步拓寬有關機構(gòu)、企業(yè)單位提供環(huán)境信息的渠道、平臺和方式,賦予公眾主動依法申請并獲取環(huán)境信息的權利。

(三)進一步明確環(huán)境知情信息的具體內(nèi)容

2015年修訂的《環(huán)境保護法》總則對“環(huán)境”作出了明確界定:“指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”,但未對環(huán)境信息作出明確規(guī)定。2019年修訂的《環(huán)境保護法》對國家環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護、污染防治作出了具體規(guī)定,并在第四十二條中提出企事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營主體應采取措施防治廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)、噪聲、光電輻射等對環(huán)境的污染和危害,但未規(guī)定具體的標準和明細,對法律責任的約定也較為抽象。

對于環(huán)境項目建設者或公共環(huán)境利益的影響者,我國《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2007)提出,企業(yè)應按照自愿公開與強制性公開相結(jié)合的原則,將企業(yè)的環(huán)境信息及時、準確地予以公開;同樣,環(huán)保部門也應當根據(jù)規(guī)定的范圍編制本部門的政府環(huán)境信息公開目錄。2017年《政府信息公開條例》第十條規(guī)定:“重點公開的政府信息包括環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況等。”具體類目尚不明確。在各級《政府信息公開規(guī)定》中,政府機關掌握的與經(jīng)濟、社會管理和公共服務相關的政府信息均應公開或依申請公開,僅北京、武漢、昆明等地明確將“環(huán)境信息”列入政府信息公開范圍。

(四)進一步加強公眾環(huán)境參與的權利性保障

在公眾環(huán)境參與方面,我國《環(huán)境影響評價法》(2018年修訂)第十一條規(guī)定,環(huán)境規(guī)劃機構(gòu)應對可能引發(fā)不良環(huán)境影響、涉及公眾環(huán)境權益的相關項目進行前期環(huán)評,采用論證會、聽證會或者其他方式,向廣大公眾、相關單位和環(huán)境專家征求意見,以確保項目報批的合法性①我國《環(huán)境影響評價法》(2018修訂)第十一條規(guī)定:“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃,應當在該規(guī)劃草案報送審批前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是,國家規(guī)定需要保密的情形除外。”。第二十一條則對建設單位作出要求,在提交環(huán)境影響報告書前,要開展論證會、聽證會等形式,廣泛征求專家和公眾的意見②我國《環(huán)境影響評價法》(2018修訂)第二十一條規(guī)定:“除國家規(guī)定需要保密的情形外,對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目,建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關單位、專家和公眾的意見?！?。此兩項關于公眾參與環(huán)境專項規(guī)劃以及環(huán)境影響評價法定權利規(guī)定的制訂,是公眾環(huán)境參與的一次實質(zhì)性進展?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》(2015)第七條還規(guī)定,環(huán)保部門在組織召開座談會、專家論證會征求意見之前,應確保信息公開,需發(fā)出公告,提前將會議具體事項通知所有參會人員③《環(huán)境保護公眾參與辦法》第七條規(guī)定:“環(huán)境保護主管部門擬組織召開座談會、專家論證會征求意見的,應當提前將會議的時間、地點、議題、議程等事項通知參會人員,必要時可以通過政府網(wǎng)站、主要媒體等途徑予以公告。”。這樣既確保了環(huán)境保護參與的自主性與廣泛性,也在很大程度上保障了公眾的知情權。然而,目前還未就相應的公眾參與監(jiān)督機制、參與程序等方面作出詳細規(guī)定。只有在環(huán)境信息公開和環(huán)境信息獲取上取得突破,公眾的環(huán)境參與才能最大限度地由被動轉(zhuǎn)為主動。

(五)提供相對完善的法律救濟及環(huán)境公益訴訟特許機制

我國現(xiàn)行立法中關于公民環(huán)境知情權救濟的規(guī)定尚不清晰,公民環(huán)境法律救濟的實現(xiàn)渠道需要進一步予以機制保障。2019年修訂的《環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?！卑吹谖迨?、五十八條規(guī)定,公民在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時可以向相關主管部門舉報,但未涉及獨立提起訴訟的權利。環(huán)境公益訴訟方面,我國采用地方管轄原則,從2007年開始,陸續(xù)設立300余個環(huán)境保護審判庭,但受到我國《民訴法》對公益訴訟相關法律主體規(guī)定不甚明晰、訴訟門檻較高、有關環(huán)境民事、行政訴訟法律規(guī)則不完善、環(huán)境影響評價機構(gòu)較少且收費昂貴等因素的綜合影響,一些地方環(huán)保法庭實際受案率相對低,難以從根本上解決問題。值得稱道的是,2022年初,我國《民訴法》全新修訂,提出在線民事訴訟、簡化審理程序等多項改革措施,這將逐步完善環(huán)境民事訴訟中公民的法律救濟途徑,進一步為環(huán)境公益訴訟提供機制保障。

五、結(jié)語

盡管目前《奧胡斯公約》締約方內(nèi)部在關于歐盟綠色證書、機構(gòu)間的權力平衡方面存在分歧,且在盟約國政府之間的關系和利益協(xié)調(diào)、機構(gòu)與機制健全、信息提供渠道、公民參與方面也存在著各種矛盾,但在從信息自由走向環(huán)境知情權的歷史進程中,它無疑發(fā)揮了重要的承上啟下的作用,也是目前唯一存在的關于環(huán)境程序權利的國際條約。近年來,我國對公民環(huán)境知情權的重視程度不斷提高,在推進政府信息公開、環(huán)境民主參與和監(jiān)督、環(huán)境侵權責任等方面做出許多本土化嘗試和完善。但在政府信息公開、環(huán)境民主參與及程序、環(huán)境知情權救濟等方面,仍存在需要不斷改進的地方。在結(jié)合我國現(xiàn)實情況基礎上,如何進一步提升環(huán)境信息數(shù)據(jù)公開的透明與公正,如何完善程序化環(huán)境民主,如何保障環(huán)境權利救濟、基層環(huán)境監(jiān)督和維權等,都需要進一步討論。適度借鑒西方立法經(jīng)驗,有利于現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)的完善和有效實施,可以凝聚環(huán)境保護共識,增強環(huán)境保護正當利益訴求的合法性,激發(fā)社會上積極的環(huán)境保護行為和企業(yè)等環(huán)境主體自覺的管理措施,不斷鞏固“美麗中國”建設背景下生態(tài)文明建設的成果。