孫桂清

（朝陽(yáng)市喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽(yáng) 122300）

1 土地整理狀況

1.1 自然情況

喀喇沁左翼蒙古族自治縣地處遼西低山丘陵地區(qū)，四周群山蜿蜒，丘陵起伏，西北和東南為主要高峰分布的地區(qū)，北部為侵蝕山地丘陵地區(qū)，南部為侵蝕低山丘崗區(qū)，中部是大凌河沖洪積階地，地勢(shì)平坦為主要耕地區(qū)。山地、丘陵、平地、河川相間交錯(cuò)，構(gòu)成“七山一水二分田”地貌。喀喇沁左翼蒙古族自治縣氣候特點(diǎn)大致是春天少雨，大風(fēng)多；夏天悶熱多雨；秋天晴空萬(wàn)里，日照好；冬天嚴(yán)冷雪少。

1.2 土地整理情況

近年來(lái)，由于開(kāi)發(fā)建設(shè)需要和受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)影響，我縣始終堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國(guó)策。耕地保護(hù)作為保護(hù)資源的重要內(nèi)容之一，也是自然資源管理工作的重中之重。我縣在耕地保護(hù)工作中取得了一些成績(jī)，但作為自然資源長(zhǎng)期工作重點(diǎn)，還有待進(jìn)一步深化對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)，一定要把耕地保護(hù)工作落實(shí)到位，利用有效措施，保證耕地資源總量的動(dòng)態(tài)平衡，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好的資源基礎(chǔ)。加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳，廣大人民群眾保護(hù)耕地意識(shí)有很大提高，接連多年實(shí)現(xiàn)耕地資源總量的動(dòng)態(tài)平衡。幾年來(lái)，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，使建設(shè)用地總量控制在年度土地利用計(jì)劃之內(nèi)。同時(shí)積極開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理工作，使耕地后備資源開(kāi)發(fā)整理數(shù)量連年增加，全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“占一補(bǔ)一”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)喀喇沁左翼蒙古族自治縣自2019年以來(lái)的時(shí)間里，有白塔子鎮(zhèn)、南公營(yíng)子鎮(zhèn)、羊角溝鎮(zhèn)、六官營(yíng)子鎮(zhèn)、官大海農(nóng)場(chǎng)等多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目。工程任務(wù)包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、設(shè)備購(gòu)置、其他工程等。項(xiàng)目區(qū)地貌結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地勢(shì)高低起伏，坡度陡緩不一，受雨水沖刷，造成水土流失嚴(yán)重。

通過(guò)土地整理，跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成保水、保土、保肥的“三保田”，改善了傳統(tǒng)的農(nóng)用生產(chǎn)格局，建立了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田：水泉鄉(xiāng)水泉村等2個(gè)村高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，臥虎溝鄉(xiāng)下井等3個(gè)村高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，十二德堡鎮(zhèn)亂泥塘子等2個(gè)村高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目，適合了現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。

2 土地整理中存在的問(wèn)題

耕地是保護(hù)國(guó)家糧食最根本的依賴，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們“生命線”，增加對(duì)耕地的保護(hù)建設(shè)，對(duì)于增進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與保證糧食安全有著非常重要的戰(zhàn)略意義。農(nóng)用生產(chǎn)條件改善后，農(nóng)用生產(chǎn)成本降低，規(guī)模效益提高。增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善種植條件，取得了很大效益和成功，但是在整個(gè)整理過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題。

2.1 耕地應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)相對(duì)較少，技術(shù)力量相對(duì)比較薄弱

耕地?cái)?shù)量質(zhì)量管理關(guān)鍵要靠科學(xué)技術(shù)，應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)相對(duì)較少，技術(shù)力量相對(duì)比較薄弱?！懊褚允碁樘?，食以地為本”，如何解決耕地減少與需求增加的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地利用的重大問(wèn)題，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。近年來(lái)隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)及新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，以及招商引資項(xiàng)目占地，耕地在不斷減少。出現(xiàn)了未批先建，非法買賣集體土地和“以租代征”等違法行為。新增建設(shè)用地大部分與原來(lái)的村鎮(zhèn)相連，地勢(shì)比較平坦，土地肥沃，便于耕作。

水資源缺乏是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地利用的最大障礙，近年來(lái)修建水庫(kù)堤壩、自流渠、提水站和機(jī)電井，提高了抗御旱災(zāi)的能力，對(duì)防洪養(yǎng)魚(yú)等發(fā)揮了作用。但由于經(jīng)濟(jì)條件差，前期工程衰弱，灌溉配套工程不完善等各種原因，灌溉工程效益不能完全發(fā)揮。

土地整理是既保證當(dāng)代人的需要，又對(duì)后代人保證其需要的能力不構(gòu)成危害，屬于可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展追求的目標(biāo)是既要滿足人類各種需求，又要把資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)好，對(duì)后代人生存與發(fā)展不構(gòu)成威脅。就自然資源管理而言，保護(hù)耕地資源、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，最有效地發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，是解決一個(gè)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)之一。

2.2 土地整理與規(guī)劃管理密不可分，以田坎、道路、溝渠密度、占地適當(dāng)為準(zhǔn)

我們?cè)诟黜?xiàng)建設(shè)中，要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃辦事，能少占耕地的就盡量少占，能不占耕地的盡量不占耕地。經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目要盡量以改造舊鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)涵發(fā)展為主，防止無(wú)限制地?cái)U(kuò)大建設(shè)規(guī)模。這樣不但可減少耕地占用數(shù)量，還可減少基礎(chǔ)設(shè)施的投入，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的集中和整體效益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要有建設(shè)項(xiàng)目，占用部分耕地資源是必然的，要保持耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定，就要及時(shí)地補(bǔ)充耕地，適度地開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地后備資源。耕地資源是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定也有關(guān)政治安定和社會(huì)穩(wěn)定。

土地整理算是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是土地利用總體規(guī)劃重要組成部分之一，應(yīng)通過(guò)土地整理來(lái)改善生產(chǎn)，生活條件和環(huán)境。

2.3 要重視土地整理項(xiàng)目的前期評(píng)價(jià)與建設(shè)管理，也不可忽視運(yùn)行管理和后期評(píng)價(jià)

我們國(guó)家是世界人口最多的發(fā)展中國(guó)家，人均資源非常有限，務(wù)必始終把節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境放在重中之重，唯有如此，我們才能達(dá)成可持續(xù)發(fā)展。糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的重要組成部分，由于近年糧食豐收很容易忽視耕地保護(hù)工作，要保證我國(guó)持久的糧食增產(chǎn)增收，必須要有穩(wěn)定的耕地面積。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)，就是這樣經(jīng)過(guò)調(diào)查研究和充分論證提出來(lái)的。對(duì)土地資源的利用，特別是各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，缺乏統(tǒng)一的科學(xué)安排，部門之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，片面強(qiáng)調(diào)部門發(fā)展的重要性，沒(méi)有從區(qū)域的角度來(lái)考慮各部門用地優(yōu)先次序和合理結(jié)構(gòu)，未做到因地制宜，只注重眼前效益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，造成墾殖指數(shù)過(guò)高，收益較低效果，更容易導(dǎo)致耕地質(zhì)量的下降和耕地的損失。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃供地，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占一補(bǔ)一”的補(bǔ)償制度。

2.4 土地整理明確目的，足夠系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)

土地開(kāi)發(fā)整理的目的之一是保護(hù)耕地，耕地是“保命田”“飯口田”，所以我國(guó)的土地整理在一定程度上是為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，而不單單是為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)幦∮玫刂笜?biāo)。有部分人簡(jiǎn)單地把土地開(kāi)發(fā)整理認(rèn)為只是為了爭(zhēng)取占補(bǔ)平衡，多爭(zhēng)取用地指標(biāo)給地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還有更少數(shù)人把它作為一項(xiàng)工作任務(wù)來(lái)完成，根本不了解土地開(kāi)發(fā)整理真正的目的。

3 土地開(kāi)發(fā)整理對(duì)策的分析研究

3.1 對(duì)新增耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)要加強(qiáng)

及時(shí)總結(jié)土地開(kāi)發(fā)整理中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施管理，把開(kāi)發(fā)整理落到實(shí)處。

在土地整理工作中，不但要耕地在數(shù)量有所增加，而且更要重視土地的使用質(zhì)量情況。

為了更好地保護(hù)耕地，捍衛(wèi)耕地這條“紅線”，確保耕地總量只增不減，用途不改變，質(zhì)量不降低，從而實(shí)現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)監(jiān)督檢查制度。

3.2 摸清資源家底、加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃

本地后備土地資源做一次徹底的排查摸底，把握掌握后備土地資源類型與潛力，確定土地整理的形勢(shì)和方向，制定土地整理專項(xiàng)規(guī)劃，在編制土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，工作人員要與其他相關(guān)部門協(xié)作，充分論證、實(shí)地考察，用發(fā)展眼光做好規(guī)劃，建立土地整理項(xiàng)目庫(kù)，作為補(bǔ)充耕地的法律根據(jù)。開(kāi)發(fā)整理土地、有整體規(guī)劃、有分步計(jì)劃地填補(bǔ)耕地，是保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。真正做到填補(bǔ)有效耕地面積，耕地質(zhì)量有效提高，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境得到真正改善。

實(shí)踐中要努力做到既不能機(jī)械地限制用地，又要在維護(hù)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善的前提下開(kāi)發(fā)。

3.3 加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目運(yùn)行管理

穩(wěn)定耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量，確保糧食增產(chǎn)增收。我們要進(jìn)一步做好土地開(kāi)發(fā)整理工作。嚴(yán)格規(guī)范管理對(duì)利用耕地主要是基本農(nóng)田進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行為，以樹(shù)立糧食是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的觀念。

3.4 完善法律體系，依法保護(hù)耕地資源

土地整理政策性比較強(qiáng)、涉及方方面面，必須保證有相適應(yīng)的匹配法律法規(guī)政策。增補(bǔ)關(guān)于土地整理辦法、土地整理專項(xiàng)資金專管專用等內(nèi)容，應(yīng)明確規(guī)范政府的投資有哪些義務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需要，保障農(nóng)民合法權(quán)益、保護(hù)耕地、節(jié)約土地、要大力開(kāi)展制度創(chuàng)新，切實(shí)保護(hù)耕地。保障農(nóng)民合法利益，嚴(yán)禁亂占耕地。對(duì)土地整理中的違法行為要嚴(yán)肅追究，既是法律責(zé)權(quán)利相一致的要求，也是我國(guó)土地整理制度得以正確實(shí)施的重要保證。