黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進全面依法治國的根本保證。習(xí)近平總書記指出，“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上”。新中國成立以來的立法實踐表明，堅持和完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國制度和工作機制的重要舉措。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法，這一點得到了憲法和立法法的確認。2018年憲法修正案指出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)是一項憲法原則。2015年修改的立法法明確立法要“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，并在第51條將原在黨的規(guī)范性文件中規(guī)定的“人大主導(dǎo)立法”轉(zhuǎn)化為法定要求，基本確立了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則和機制。此外，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等也明確了黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法和行政立法的法律依據(jù)。此外，還形成了包括《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》等較為完備的關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作體制機制的黨內(nèi)規(guī)范體系。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》將黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主體具化為“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)和有立法權(quán)的地方的黨委領(lǐng)導(dǎo)兩個維度。該規(guī)定與黨章第10條“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”相一致。其中，黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國性立法；地方黨委貫徹黨中央決策部署，領(lǐng)導(dǎo)地方立法。從實踐途徑來看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法具體是通過立法機關(guān)的黨組來實現(xiàn)的。2015年，中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》。根據(jù)這一黨內(nèi)法規(guī)，2016年10月，全國人大常委會黨組決定在全國人大各專門委員會設(shè)立分黨組，擔(dān)負起在立法中“把方向、管大局、保落實”的重要職責(zé)。需要指出的是，盡管黨的主張與法律在本質(zhì)上是一致的，但是黨的主張與法律仍然存在著內(nèi)容和形式上的區(qū)別，二者不能相互代替。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不是黨直接立法，而應(yīng)當(dāng)積極支持人大依法行使立法權(quán)，使人大嚴格依照法定程序，將黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國家法律。

黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，根本上是政治領(lǐng)導(dǎo)，即黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強立法隊伍建設(shè)等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張、反映人民意志。

科學(xué)嚴密的程序，是提高黨領(lǐng)導(dǎo)立法規(guī)范化水平的重點?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》專門強調(diào)要“完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，一是必須堅持民主集中制。立法過程應(yīng)為利益相關(guān)者提供充分表達訴求的平臺機制，同時，立法者應(yīng)有效整合多元復(fù)雜利益訴求。要做到這一點，就必須堅持民主集中制。一方面，應(yīng)充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，確保黨的立法決策充分體現(xiàn)黨內(nèi)民主、黨內(nèi)共識；另一方面，實行正確的集中，保證黨的立法決策得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。二是嚴格執(zhí)行請示匯報程序。該制度有利于全面地向黨中央反映立法中的重要問題，反映人大代表和人民群眾對于立法的意愿和呼聲，豐富黨中央傾聽群眾意見的渠道，以使黨的立法決策建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。具體而言，應(yīng)由人大常委會黨組將人大常委會的立法規(guī)劃和計劃及時請示同級黨委；及時報告立法過程中涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法事項并協(xié)調(diào)重大立法爭議，進而要求有立法權(quán)的黨委主要負責(zé)人做到“重點立法工作親自過問、重要立法項目親自推進、重大立法問題親自協(xié)調(diào)”。未來應(yīng)持續(xù)推動立法工作中重大問題請示報告制度的常態(tài)化與規(guī)范化。此外，還應(yīng)積極推進立法協(xié)商建設(shè)，通過健全民主協(xié)商機制傾聽各方意見，以提高立法決策的科學(xué)性與民主性。

（摘自《學(xué)習(xí)時報》，文/耿姍姍）