李非非 牛金花 何乃曉

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隨著經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平的提高，環(huán)境保護問題越來越受到公眾的關注，自2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實施以來，中國的環(huán)境影響評價制度已經(jīng)經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，制度越來越完善，相應配套的環(huán)保標準法律法規(guī)也逐漸完善[1]；最近網(wǎng)上頻頻爆出環(huán)評編造數(shù)據(jù)、弄虛作假的事件，導致事中和事后監(jiān)管具體實施非常難落地。因此，要實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度與過程環(huán)保管理仍有很長的路要走。

1 環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理的關系

環(huán)境影響評價在管理過程之中是一個至關重要的環(huán)節(jié)，其能影響整個過程的進度[2]。環(huán)境影響評價包括規(guī)劃的環(huán)境影響評價和建設項目的環(huán)境影響評價，其中建設項目的環(huán)境影響評價根據(jù)建設項目對環(huán)境的影響程度實行分類管理，編制環(huán)境影響評價文件?？赡茉斐芍卮蟓h(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告書；可能造成輕度環(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告表；對環(huán)境影響很小，應當填報環(huán)境影響登記表。

具有審批權限的部門審批完成的環(huán)境影響評價文件，是環(huán)境影響評價事中和事后監(jiān)管的重要法律依據(jù)，并且對企業(yè)具有重要的指導意義，因此，一份合格的環(huán)境影響評價文件是后期環(huán)保管理的重要依據(jù)，這就對編制環(huán)境影響評價報告的第三方中介單位提出了要求，要配備專業(yè)的人員專門從事報告的編制工作，要了解當前的法律法律、導則及標準要求，報告中要提出合理的環(huán)境保護措施，給出事中事后監(jiān)管切實可行的管理計劃。因此，環(huán)境影響評價文件是全過程環(huán)保管理的前提，只有合格的環(huán)境影響評價文件才能保證環(huán)保管理的順利實施，同時全過程環(huán)保管理是對環(huán)境影響評價文件的具體實施及落實。

2 環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理的發(fā)展途徑

2.1 建設階段

在建設階段需要完成相關建設方案的設計，并對環(huán)境評價時期提出的相關問題進行合理化的方案制定。除此之外，在進行圖紙設計的時候，設計人員本身就需要具備一定的環(huán)保意識，并將相關意識和環(huán)保理念融入到設計當中。通過項目整體方案的設計體現(xiàn)。通常情況下設計當中所包含的環(huán)保的內容需要利用科研以及環(huán)境影響評價手段和標準來開展。

建設階段是整個程過程中所占周期最長的一個階段。建設方需要在建設階段中按照相關規(guī)定來實行環(huán)保舉措以及相關標準，并在建設過程中執(zhí)行承擔相應的責任。通常情況下建設方是由招投標的方式來指定的，在招投標期間以及后續(xù)合同簽訂過程中會涉及到許多環(huán)保方案的制定等，需要建設方具有較高的重視程度。除此之外，在招投標及簽訂合同的時候還需要明確規(guī)定施工方以及管理方分別需要承擔的相關責任及工作內容。因此建設工程單位需要對建設階段的生態(tài)維護工作展開綜合考慮。

在建設階段環(huán)保管理工作需要切實有效的保障落實。隨著近幾年來我國部分環(huán)保評價工作的推進和發(fā)展，一些地區(qū)已經(jīng)有了相對完善的管理模式，有關執(zhí)行部門也嚴格按照要求進行落實。特別是一些當?shù)氐膶τ诃h(huán)境影響較大的工程，在進行分部分項工程施工的時候會有專門的環(huán)境監(jiān)理來對生態(tài)環(huán)境維護的相關工作進行監(jiān)督，還有一部分是利用監(jiān)理本身的職責來對環(huán)保工作進行監(jiān)督。由此可見，為了有效的監(jiān)督環(huán)保工作的落實，加大制度的監(jiān)理，不斷的補充相關規(guī)定，將責任落實，可以有效的起到監(jiān)管。

2.2 項目運行

通常情況下工程的驗收是由對應的管理部門來根據(jù)工程完工的相關標準來進行驗收。在這種模式下，環(huán)保評價以及管理工作難以有效的開展。將環(huán)保評價管理工作的開展作為工程建設驗收的重點內容，并制定專人跟蹤以提高相關工作的開展效果。隨著近幾年以來國內各個管理辦法的出臺和完善，許多建筑工程驗收以及形成了較為完善的管理機制，項目管理的水平也日漸提高。例如：企業(yè)在獲得排污許可證之后，在常規(guī)的經(jīng)營管理過程中，要加強對環(huán)境的監(jiān)控，并按照有關要求設置監(jiān)測裝置。有條件的企業(yè)還可以提高管理工作的信息化程度。一旦出現(xiàn)不符合規(guī)定的行為要立即制止。

3 環(huán)境影響評價中存在的問題

3.1 環(huán)評文件中環(huán)境監(jiān)測問題突出

樣品監(jiān)測過程包括樣品的采集、樣品的保存、流轉及樣品的分析，及樣品的質控工作。由于樣品采集工作危險系數(shù)高，工作相對勞累，導致高學歷、專業(yè)性強的工作人員不愿意從事此項工作，而工作在采樣一線的工作人員學歷低，跨行業(yè)，導致樣品采集過程、樣品保存及流轉不規(guī)范，從源頭導致監(jiān)測數(shù)據(jù)結果錯誤。同時，樣品分析的大型儀器對人員的技術要求高，而且運行費用貴，加之現(xiàn)有監(jiān)測管理體制不完善，樣品分析人員態(tài)度不端正，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假，從而造成環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性較低[3]。

3.2 市場存在惡性競爭

為了適應放管服的要求，2018年12月29日修訂《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，將環(huán)境影響評價資質取消，其配套的《建設項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》中，并未限制環(huán)境影響評價文件編制主持人的數(shù)量，也就意味著編制單位擁有1名環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格證書即可開展業(yè)務[3]，這相較于之前《建設項目環(huán)境影響評價資質管理辦法》中要求編制單位需要配備9名環(huán)境影響評價工程師的要求大大放松，環(huán)評資質的變革活躍了市場，帶動了市場的積極性，同時也出現(xiàn)惡性競爭，出借資質，掛證等問題層出不窮，導致市場環(huán)評價格浮動大，大量的非專業(yè)人士涌入，再加之資質變革初期，管理部門監(jiān)管制度不完善，造成環(huán)境影響評價文件質量出現(xiàn)嚴重的問題，導致環(huán)評文件質量下降。因此，要完善環(huán)境影響評價文件的監(jiān)管制度，加強抽查力度，保證質量。

3.3 環(huán)評工作人員專業(yè)能力較低

環(huán)境影響評價工作是一項專業(yè)性較強的工作，如果操作人員的專業(yè)能力較低，很難完成這項工作。很多參與環(huán)境影響評價工作的工作人員學歷較低，不具備專業(yè)知識，甚至沒有環(huán)境影響評價資格證書，綜合素質不能勝任這項工作。甚至一些工作人員并沒有認識到環(huán)境影響評價工作的重要性，在工作時態(tài)度敷衍，糊弄了事，給環(huán)境影響評價工作造成了惡劣的影響。因此，想要徹底發(fā)揮環(huán)境影響評價工作的作用，首先要保證工作團隊的整體素質。

3.4 公眾參與程度低

很多國民不能意識到環(huán)境保護是相關民生的重要事情，認為環(huán)境保護和自己關系不大，因此在參與環(huán)保工作時積極性不高。要加強對公民的環(huán)保意識宣傳，向公民普及環(huán)境污染的危害，督促公民共同參與環(huán)保工作。另外，要注意不要將環(huán)保工作流于形式化，將環(huán)保工作的流程進行梳理，一些地方政府對環(huán)保工作不重視，忽略了群眾參與環(huán)保監(jiān)督的權利，因此，要加強群眾參與環(huán)保工作的范圍，同時也要讓群眾對環(huán)境保護工作進行監(jiān)督。

3.5 強化技術機構的管理

根據(jù)統(tǒng)計，目前全國的環(huán)境影響評價機構有7792家，并且在此基礎上快速增長，據(jù)不完全統(tǒng)計，70%以上的機構僅擁有1個環(huán)評工程師，17%的工程師未擔任過環(huán)境影響評價文件的編制，并且大部分機構并沒有建立完善的檔案管理制度。因此，強化技術機構的管理顯得越來越重要。

首先，要加強環(huán)評文件質量管理，完善技術復核手段，采取多重復核相結合得方式；其次，政府以采購方式委托技術評估機構開展環(huán)境影響評價文件的技術評估；最后，規(guī)范環(huán)評技術服務，技術機構應不斷提高服務能力和水平，保證編制環(huán)境影響評價文件的真實性和科學性[4]。

3.6 加強相關制度和法律的約束

環(huán)境影響評價工作是一項涉及多個工作內容的綜合性工作。許多部門都存在分工不明確的情況。相關法律法規(guī)尚不完善，缺乏一定的可行性，導致相關質量控制工作難以有效落實，難以有效指導環(huán)境評價工作的開展。對于環(huán)境評價工作的相關制度和法律約束，導致許多人員沒有提高對于工作的責任意識，采用了不正確的工作方式，在工作中形成了散漫的作風，十分不利于工作的順利開展，導致環(huán)境評價質量難以得到有效控制。

4 發(fā)展環(huán)境影響評價工作如何確保全過程環(huán)保管理

4.1 完善可行性研究報告

可行性研究報告作為企事業(yè)單位建設項目的出生證明，應從政策符合性、技術可行性、經(jīng)濟回報率、行業(yè)準入性及環(huán)保可行性等多方面來分析項目建設的可行性。而可行性研究報告作為環(huán)境影響評價文件重要的資料性文件，環(huán)境影響評價編制單位應在可行性研究報告編制的前期就介入，參與項目的選址選線、產(chǎn)能規(guī)模及環(huán)保設施等的討論會，可研單位應該進一步思考如何加強環(huán)保要求和環(huán)保比選的研究[5]。

4.2 做好環(huán)境影響評價與排污許可證之間的銜接

環(huán)境影響評價文件是建設項目的環(huán)境準入，也是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)；排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價文件提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。

因此，環(huán)境影響評價文件編寫過程中要以排污許可的規(guī)范作為重要的編制依據(jù)，按照排污許可規(guī)范要求，進一步完善環(huán)境管理內容，推動環(huán)境影響評價更加科學；同時，在排污許可填報及審核過程中，要嚴格按照環(huán)境影響評價文件及審批文件作為重要依據(jù)，維護環(huán)境影響評價文件的有效性[6]。

4.3 規(guī)范環(huán)保驗收

2017年11月22日之前，環(huán)保驗收工作全部由環(huán)境保護部門對建設項目大氣、水、噪聲或者固體廢物污染防治設施進行驗收，自2017年11月22日起，新修改的《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》生效后，環(huán)保驗收完全由企業(yè)自主驗收。驗收管理方式的改變，導致市場上環(huán)保驗收質量差，沒有按照驗收規(guī)范的要求編寫，驗收報告沒有專家或者技術人員的簽字，調試、竣工及驗收報告并沒有向公眾公式等問題突出。環(huán)保部門職責的轉換，由驗收審批部門轉變?yōu)榄h(huán)保監(jiān)管部門，因此，環(huán)保部門要加強監(jiān)管，努力提高驗收質量。

4.4 加強企業(yè)環(huán)保工作人員的培訓

中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，導致中小規(guī)模的企業(yè)迅速的成長，而這些企業(yè)往往沒有專門的環(huán)保管理人員，環(huán)境影響評價文件編制完成后，企業(yè)不嚴格按照其中的要求執(zhí)行，甚至是錯誤執(zhí)行，不僅讓企業(yè)走了歪路，花了冤枉錢，還沒有達到保護環(huán)境的目的，從而導致監(jiān)管人員與企業(yè)之間的矛盾。政府部門應定期開展對企業(yè)環(huán)保工作人員的培訓工作，讓其了解國家環(huán)保政策的走向，熟悉相關環(huán)境法律法規(guī)及標準的最新要求。

4.5 聘請專業(yè)環(huán)評工作人員

在進行環(huán)評工作開始之前，要根據(jù)不同的環(huán)評工作性質，選用相關專業(yè)的環(huán)評工作人員。可以采用提高環(huán)評工作招聘門檻的方式，來選擇技術能力較強的工作人員擔任環(huán)評工作，同時也要加強對工作人員的專業(yè)能力培訓，定期組織專業(yè)學者座談，相互交流環(huán)評工作經(jīng)驗，提升環(huán)評能力。

4.6 建立完善的法律法規(guī)

環(huán)境評價對于人民的生活安全和生命健康具有重要意義，因此法律部門應當從法律角度對環(huán)境評價進行工作質量保障，建立和完善質量控制體系，保證工作有法可依、有制度可參考，明確工作人員的相關責任，使得工作人員能夠更好地提高責任意識，對環(huán)境評價質量進行有效控制。相關部門也應當根據(jù)相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，落實好環(huán)境保護法，及時向上級領導匯報相關工作進展狀況，同時還需要制定嚴格的監(jiān)測質量控制措施，做好數(shù)據(jù)審核和統(tǒng)計工作。

5 做好環(huán)境影響評價的意義

5.1 為環(huán)境管理提供重要依據(jù)

在對環(huán)境進行保護的過程中，可以借助環(huán)境影響評價來為整個環(huán)保工作提供關鍵的科學依據(jù)。而環(huán)保部門也能夠按照環(huán)境影響評價的各種數(shù)據(jù)和結果等等，研究企業(yè)的排污情況或者是污染物的具體達標程度，對企業(yè)開展嚴格的監(jiān)督和管理。并且，還應該按照環(huán)境影響評價工作，來確定最終的區(qū)域環(huán)境容量，真正為污染物總量控制甚至是環(huán)境標準的制定提供有力依據(jù)。

5.2 推進城市環(huán)境規(guī)劃發(fā)展

借助環(huán)境影響評價工作的推行，就能夠知曉區(qū)域內部的環(huán)境容量，以此來推動城市環(huán)境規(guī)劃獲得更好的發(fā)展。對于并沒有達到相關環(huán)境質量標準的城市來說，也需要制定出詳細周全的達標規(guī)劃，并將其徹底的落實下去，只有如此才能夠實現(xiàn)既定的環(huán)保目標。在社會不斷發(fā)展的環(huán)節(jié)中，經(jīng)濟與環(huán)境是一體兩面的，其正處于彼此促進、彼此制約的狀態(tài)中。習總書記也曾經(jīng)提出：“不僅要金山銀山，還要綠水青山”的重大理念，更要遵循著科學利用、不斷開發(fā)的基本原則，更加合理的進行統(tǒng)籌規(guī)劃，完善原有的功能定位。大氣環(huán)境監(jiān)測工作是對環(huán)境承載力進行研究和分析的有效方式之一，借助大氣環(huán)境監(jiān)測，就能夠知曉區(qū)域環(huán)境所具有的承載能力，真正推動城市環(huán)境規(guī)劃獲得更好更快的發(fā)展。

6 結論

綜上所述，環(huán)境影響評價是全過程環(huán)境管理工作的基礎，想要保證環(huán)境保護工作順利進展，就要提高環(huán)評編制人員、監(jiān)測人員的素質，政府部門加強監(jiān)管，建立健全環(huán)境影響評價工作的制度。同時要做好環(huán)境影響評價制度與排污許可的銜接，相關部門強化事中事后監(jiān)管力度，加強企業(yè)環(huán)保管理人員的素質等，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調統(tǒng)一。