□ 盛 芳

中共桂林市委黨校，廣西 桂林 541002

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“監(jiān)察法”)實施以來，各級紀(jì)委監(jiān)委依據(jù)監(jiān)察法賦予的職能和措施有序開展工作，取得了積極成效，積累了不少經(jīng)驗。但同時在監(jiān)察實踐中也存在一些問題。本文對監(jiān)察法施行以來在監(jiān)察實踐中所碰到的一些具體情況和具體問題進(jìn)行歸納分析，并提出進(jìn)一步完善的相應(yīng)建議，以期為推進(jìn)監(jiān)察法的實施聊盡綿薄之力。

一、監(jiān)察法實施以來取得的積極成效

深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第36條提出“加強黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[1]，明確了紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的方向、出發(fā)點和落腳點。黨的十九大作出健全黨和國家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略部署，提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”[2]。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案和監(jiān)察法，明確了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位，通過立法把黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及國家監(jiān)察體制固定下來[3]。紀(jì)檢監(jiān)察工作高效開展，取得了積極成效。

(一)各級監(jiān)察委員會完成組建和人員轉(zhuǎn)隸，對公職人員實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

監(jiān)察體制改革以來，全面完成國家、省、市、縣監(jiān)委組建和人員轉(zhuǎn)隸，共劃轉(zhuǎn)編制6.1萬個、轉(zhuǎn)隸干部4.5萬人[4]。黨和國家反腐敗工作開啟了新的篇章。各級監(jiān)察委員會組建后，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，監(jiān)察對象涵蓋黨、政、企、群等各個組織機(jī)構(gòu)的公職人員，實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋。

(二)充分行使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，加強懲治腐敗力度，不斷提高治理腐敗效能

監(jiān)察法實施以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)充分行使職責(zé)權(quán)限，加強懲治腐敗力度，不斷提高治理腐敗效能。2019年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查61.9萬件，給予黨紀(jì)政務(wù)處分58.7萬人，涉嫌犯罪移送檢察機(jī)關(guān)2.1萬人，全國有10357人主動投案[5]；2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案61.8萬件，處分60.4萬人，有1.6萬人主動投案，6.6萬人主動交代問題(1)以上數(shù)據(jù)根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)資料整理。；2021年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案63.1萬件，處分62.7萬人，移送檢察機(jī)關(guān)2822人，全國有3.8萬人主動投案，10.4萬人主動交代問題[6]。

二、監(jiān)察法實施中存在的一些問題

監(jiān)察法的實施，彌補了過去許多法律方面的不足，成效顯著，但在監(jiān)察實踐中也存在一些問題。

(一)監(jiān)察法律規(guī)范不夠細(xì)化、制度供給略顯不足

國家監(jiān)察體制改革是中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉。創(chuàng)制之舉即無先例可循，于是監(jiān)察立法呈現(xiàn)的一項重要智慧就是立法宜粗不宜細(xì)。粗略的立法雖然解決了立法時的諸多難題，但也會在監(jiān)察實踐中造成監(jiān)察制度供給略顯不足的問題。主要表現(xiàn)如下：

1.關(guān)于監(jiān)察范圍和監(jiān)察對象的規(guī)定不夠明確

監(jiān)察法對監(jiān)察范圍和監(jiān)察對象的規(guī)定源于第三條和第十五條。第三條屬于總括性規(guī)定，而第十五條則對第三條規(guī)定進(jìn)行了具體化，采取的是列舉加概括的立法例。直接規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對六大類公職人員以及有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察。當(dāng)時“沒有配套出臺詳細(xì)的實施細(xì)則和實施文件”[7]，在實踐中“管理人員”“從事管理的人員”具體細(xì)化到什么層級較難把握。例如：國有企業(yè)的車間主任、班組長是不是管理人員；醫(yī)院的科室主任、副主任甚至護(hù)士長是不是從事管理的人員等。這些問題如果掌握不好，則可能導(dǎo)致監(jiān)察對象的擴(kuò)大，或可能導(dǎo)致監(jiān)察對象全覆蓋的立法宗旨難以實現(xiàn)。之前的實踐主要是各級各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自行掌握尺度，或參照中紀(jì)委、國家監(jiān)察委法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》來掌握執(zhí)行。2021年9月開始施行的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱“監(jiān)察法實施條例”)雖然對監(jiān)察法第十五條作出解釋性規(guī)定，但仍未能就“管理人員”“從事管理的人員”具體細(xì)化到什么層級作出完全的界定。

2.關(guān)于留置措施的適用規(guī)定和審批程序有待進(jìn)一步明確、細(xì)化

第一，監(jiān)察法第二十二條規(guī)定了四類可以適用留置措施的情形，即：“涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。”[3]監(jiān)察法實施條例對于“可能逃跑、自殺”；“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)”；“可能有其他妨礙調(diào)查行為”這三種情形作出了規(guī)定，但對于何為“案情重大、復(fù)雜”卻沒有界定，監(jiān)察實踐中不易掌握“案情重大、復(fù)雜”的尺度，容易產(chǎn)生爭議[8]。

第二，監(jiān)察法施行前留置措施會不會被濫用是法學(xué)界和社會關(guān)注的問題，但施行后并未見到濫用現(xiàn)象，相反監(jiān)察實踐中出現(xiàn)了留置措施過度“內(nèi)部程序控制”問題。留置措施手續(xù)過于煩瑣，就可能導(dǎo)致在實踐中該及時使用留置措施的場景未能使用，影響突破案件的效能。同時審批環(huán)節(jié)多，不僅耗用時間過長，還容易發(fā)生泄密情況。

3.監(jiān)察賠償可操作性的相關(guān)規(guī)定有待加強

監(jiān)察法雖然創(chuàng)設(shè)了“監(jiān)察賠償”制度，但僅對監(jiān)察賠償作了原則性規(guī)定，缺乏操作性規(guī)定。而監(jiān)察法實施條例第二百八十條、第二百八十一條雖然規(guī)定了適用監(jiān)察賠償?shù)那樾?、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及以賠償金為支付方式，但在實際操作中仍存在一些問題。例如賠償金的計算標(biāo)準(zhǔn)和計算方式規(guī)定不明確，難以計算出賠償金的具體數(shù)額。而在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)定方面，如果上級監(jiān)察機(jī)關(guān)組織、指揮或者是直接參與下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查，在監(jiān)察賠償中哪一級監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不夠明確；如果多地監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查的，哪一地的監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)也不夠明確。還有具體的受理程序等問題，主要是“監(jiān)察賠償”制度缺乏救濟(jì)途徑。監(jiān)察法實施條例只規(guī)定了監(jiān)察賠償?shù)氖芾聿块T，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)復(fù)審復(fù)核工作的部門，如出現(xiàn)申請人對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的賠償處理決定不服的情況應(yīng)如何處置則沒有相應(yīng)的規(guī)定。救濟(jì)途徑的缺失會讓受害人獲得監(jiān)察賠償?shù)臋?quán)利難以得到保障。

(二)監(jiān)察法實施中的“法法銜接”與“紀(jì)法貫通”問題

1.“法法銜接”存在的問題

監(jiān)察法實施后，《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱“刑事訴訟法”)隨之作出了修改，與監(jiān)察法有效銜接。但在監(jiān)察實踐中，監(jiān)察法與《中華人民共和國刑法》(以下簡稱“刑法”)、刑事訴訟法的銜接仍存在一些問題。

監(jiān)察法和刑法的相關(guān)規(guī)定銜接不夠順暢。一是單位犯罪問題。刑法對于單位主體可構(gòu)成職務(wù)犯罪的規(guī)定十分明確。而監(jiān)察法第十五條規(guī)定的監(jiān)察范圍為“公職人員和有關(guān)人員”,沒有涉及“單位”。單位排除在監(jiān)察法的調(diào)整范圍之外,沒有把涉及的職務(wù)犯罪主體都囊括進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察之中。監(jiān)察法實施條例雖然將“單位”納入監(jiān)察范圍，但在實踐中對于單位犯罪仍是通過對公職人員的查處來先行立案并啟動調(diào)查權(quán)。就證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)搜集來說,單位犯罪與自然人犯罪有所區(qū)別。從監(jiān)察機(jī)關(guān)到人民檢察院，如何轉(zhuǎn)換為單位犯罪主體來提起公訴，從程序上就比較難銜接,而且還存在所搜集的證據(jù)與之關(guān)聯(lián)性證明問題。二是刑事追訴時效存在障礙。刑法第八十八條規(guī)定：“在人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)立案偵查或者在人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制。”[9]顯然不包含監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件，而理論上卻是有可能會出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案調(diào)查時尚未過追訴期，到結(jié)案移送起訴時超過追訴期情況的。三是退回補充調(diào)查程序問題。“檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，《監(jiān)察法》對應(yīng)當(dāng)起訴、需要補充核實以及不起訴三種情形作了規(guī)定”[10]?！皩τ谕嘶匮a充調(diào)查的案件，是程序倒流至監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)還是停留在刑事訴訟環(huán)節(jié)，法律也沒有明確規(guī)定”[11]。而監(jiān)察法實施條例也未對前述程序問題作出規(guī)定。比如，已經(jīng)采取的刑事強制措施是否需要改變，逮捕了的是繼續(xù)逮捕還是轉(zhuǎn)回留置措施，還有律師會見問題，刑事訴訟階段律師是允許會見的，退回到補充調(diào)查階段律師是否還能會見等。四是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度如何銜接問題。監(jiān)察法第三十一條對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰規(guī)定了四種情形，即“(一)自動投案，真誠悔罪悔過的；(二)積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；(三)積極退贓，減少損失的；(四)具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的?！盵3]相較刑事訴訟法對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬規(guī)定而言，在認(rèn)罪條件上更為嚴(yán)格。這就會出現(xiàn)一個問題，即被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段因不符合監(jiān)察法規(guī)定的上述四種情形而未被建議從寬處理；但是在審查起訴階段該被調(diào)查人的行為卻符合刑事訴訟法規(guī)定的認(rèn)罪標(biāo)準(zhǔn)，那么這種情況能否適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的規(guī)定？

2.“紀(jì)法貫通”問題主要是對“四種形態(tài)”的掌握運用

一是部分紀(jì)檢監(jiān)察人員對“四種形態(tài)”存在認(rèn)識和理解上的偏差。在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中沒有領(lǐng)會“四種形態(tài)”所具有的政治功能，只是將“四種形態(tài)”簡單地理解為一種比例關(guān)系，對“四種形態(tài)”的含義理解不透徹。二是“第一種形態(tài)”的監(jiān)督效能有待進(jìn)一步提升。紀(jì)檢監(jiān)察的首要職責(zé)是監(jiān)督，而監(jiān)察實踐中往往更注重的是“辦案”，存在“輕監(jiān)督”的思想。因而部分紀(jì)檢監(jiān)察人員在運用監(jiān)督方式特別是在運用“第一種形態(tài)”上，有的工作方法較簡單。三是形態(tài)運用需要更加明確和精準(zhǔn)。由于對“四種形態(tài)”中各種形態(tài)的相互轉(zhuǎn)化缺少客觀具體標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致部分紀(jì)檢監(jiān)察人員在實踐工作中不能準(zhǔn)確區(qū)分不同違紀(jì)、違法行為之間的界限，在形態(tài)轉(zhuǎn)化時經(jīng)常搖擺不定，裁量尺度不一。

(三)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專業(yè)人才配備尚需加強

1.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專業(yè)人員數(shù)量不適應(yīng)大幅增長的監(jiān)察工作要求

監(jiān)察范圍的擴(kuò)大和監(jiān)察對象的拓寬，以及執(zhí)紀(jì)執(zhí)法兩手抓、巡視巡察工作常態(tài)化，紀(jì)檢監(jiān)察的業(yè)務(wù)量相比過去有了較大增長。而監(jiān)察工作人員的增加相對不足，這一現(xiàn)象在部分基層(縣級)監(jiān)委表現(xiàn)尤為明顯。

2.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員整體專業(yè)素質(zhì)有待進(jìn)一步提升

監(jiān)察體制改革后，面對既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法的更高的工作要求，以往辦理違法案件經(jīng)驗較少的工作人員亟須提升法律專業(yè)素質(zhì)，而從檢察院轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委的人員，雖然具備辦理職務(wù)違法犯罪案件的經(jīng)驗，但是對黨紀(jì)黨規(guī)知識生疏，也亟須提升相應(yīng)的素質(zhì)能力。

綜上，監(jiān)察法施行中雖然存在著一些需要完善的地方，但“改革任務(wù)越是繁重，越是要堅定不移推動重大改革舉措的落實”[12]，監(jiān)察實踐中需完善的地方也亟待落實和解決。

三、監(jiān)察法實施中相關(guān)問題的完善建議

(一)完善監(jiān)察法法律法規(guī)體系，健全監(jiān)察規(guī)范、制度，為監(jiān)察實踐提供充足的法律依據(jù)

按照我國現(xiàn)有立法模式，在制定、頒布一部重要的法律后，為澄清理解分歧和提高法律、法規(guī)的可操作性，通常采用的方式有：法律解釋(全國人大常委會)、制定實施條例、頒發(fā)司法解釋(單個司法機(jī)關(guān)制定或多個司法機(jī)關(guān)聯(lián)合制定)。對于監(jiān)察法實施中存在的一些問題，可按以上做法，通過頒發(fā)法律解釋和司法解釋等方式，健全監(jiān)察法相關(guān)配套規(guī)范、制度來加以解決。

1.對于監(jiān)察范圍和監(jiān)察對象中難以把握的“管理人員”“從事管理的人員”的層級問題，可以結(jié)合監(jiān)察實踐，通過修訂監(jiān)察法實施條例或者制定監(jiān)察法實施條例細(xì)則的方式，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)。

2.對留置措施的適用條件、程序方面的問題可通過國家監(jiān)察委員會以監(jiān)察解釋的方式解決。即可以從案件類型、涉案金額、涉案人數(shù)、案發(fā)時間長短等方面統(tǒng)一“涉及案情重大、復(fù)雜”的適用標(biāo)準(zhǔn)。同時在嚴(yán)格慎重適用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮留置這一法定措施的制度效能，也可以參照人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例模式，在省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)建立適用留置措施優(yōu)秀案例指導(dǎo)機(jī)制。以辦案程序合法、執(zhí)法行為規(guī)范，辦案效率高、執(zhí)法效果好，案件事實認(rèn)定清楚、適用法律正確，案件有特色、有典型意義為基本條件，遴選適用留置措施既嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范又堅決果斷的典型案例予以通報發(fā)布，統(tǒng)一留置措施適用的標(biāo)準(zhǔn)。

3.關(guān)于將“單位”納入監(jiān)察范圍涉及的立案、證據(jù)收集、移交公訴等程序方面的問題，可以由國家監(jiān)察委員會、最高人民檢察院、最高人民法院共同制定法律(司法)解釋，解決“法法銜接”中的實務(wù)問題。待時機(jī)成熟時，還可考慮通過監(jiān)察法立法修正，將“單位”直接納入監(jiān)察對象，使“兩法”的銜接得到更好的完善。

4.建立健全監(jiān)察賠償制度?？梢韵扔蓢冶O(jiān)察委員會修訂監(jiān)察法實施條例或“制定監(jiān)察賠償實施細(xì)則”[13]，對監(jiān)察賠償制度的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和完善。時機(jī)成熟后，再考慮修訂《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱“國家賠償法”)，在國家賠償法中增加專章對監(jiān)察賠償予以規(guī)定，實現(xiàn)監(jiān)察法與國家賠償法有序銜接。可以從如下幾個方面予以完善：第一，明確賠償?shù)姆绞健１O(jiān)察法實施條例只規(guī)定了支付賠償金的方式，而對聲譽受到影響的受害人，還可以增加同等范圍內(nèi)“消除影響”的方式。賠償金的計算方式和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)明確，可以參考采用行政賠償和司法賠償?shù)挠嬎惴绞胶陀嬎銟?biāo)準(zhǔn)。第二，明確特定情形下的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。對于上、下級監(jiān)察機(jī)關(guān)共同調(diào)查或多地監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查的案件，可以從歸責(zé)原則考慮，由出現(xiàn)違法行為的或是導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生的監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。如果出現(xiàn)共同行為或共同導(dǎo)致的，則應(yīng)共同成為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。第三，明確救濟(jì)途徑。賠償申請人對賠償處理決定不服的，可以設(shè)立監(jiān)察復(fù)核程序，此外，還應(yīng)有司法救濟(jì)途徑，即賠償申請人可以向人民法院提起訴訟。第四，完善程序性規(guī)定。如賠償申請所需的材料、證據(jù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)受理賠償案件及作出賠償決定的期限等。

(二)及時修改(訂)相關(guān)法律，解決監(jiān)察法與刑法、刑事訴訟法銜接中存在的問題

對于監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件與刑事追訴時效規(guī)定脫節(jié)問題，可以通過刑法修正案的方式修改刑法的時效規(guī)定，在時效制度中加入“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。對于退回補充調(diào)查程序問題，可以在修訂監(jiān)察法實施條例時增加程序性規(guī)定。而認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度如何銜接問題，“鑒于《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》對認(rèn)罪標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確、具體的規(guī)定”[14]，而刑事訴訟法、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》、 《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見》對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的規(guī)定較為全面、詳細(xì)，建議修訂監(jiān)察法實施條例，參照刑事訴訟法律規(guī)范關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰的相關(guān)規(guī)定，增加認(rèn)罪標(biāo)準(zhǔn)條款，使監(jiān)察法律規(guī)范與刑事訴訟規(guī)范能夠統(tǒng)一、銜接。

(三)健全“四種形態(tài)”運行和不同形態(tài)間轉(zhuǎn)化的程序規(guī)范，精準(zhǔn)把握形態(tài)轉(zhuǎn)化

“‘四種形態(tài)’作為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的基本運行模式”[15]144，對于實踐中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)化和運用不當(dāng)問題，可以從規(guī)范“形態(tài)轉(zhuǎn)化”標(biāo)尺、嚴(yán)格形態(tài)轉(zhuǎn)化程序、強化形態(tài)轉(zhuǎn)化責(zé)任[15]144三個方面來健全“四種形態(tài)”運行和不同形態(tài)間轉(zhuǎn)化的程序規(guī)范。

第一，規(guī)范形態(tài)轉(zhuǎn)化標(biāo)尺，即明確形態(tài)轉(zhuǎn)化的原則和標(biāo)準(zhǔn)。原則上不得跨形態(tài)轉(zhuǎn)化，減輕或者從輕必須在規(guī)定的幅度內(nèi)。確定各形態(tài)轉(zhuǎn)化的具體適用情形，量化標(biāo)準(zhǔn)，在設(shè)定時不僅要從紀(jì)法規(guī)定的從輕、減輕或從重、加重情形考慮，也要從事實情節(jié)、輿論影響、行為結(jié)果等多方位考量，防止過多的自由裁量。

第二，嚴(yán)格形態(tài)轉(zhuǎn)化程序，就是要建立形態(tài)轉(zhuǎn)化的審查機(jī)制，形成分層把關(guān)、嚴(yán)格制約的工作格局。

第三，強化形態(tài)轉(zhuǎn)化責(zé)任，就是要落實辦案責(zé)任。主要是案件管理責(zé)任及錯案追究責(zé)任。可以實行形態(tài)轉(zhuǎn)化案件全程追蹤管理制度，所有參與案件的辦案人員、審查人員的意見均應(yīng)以書面形式記入案卷備查。并建立錯案責(zé)任追究制度，對錯案進(jìn)行責(zé)任倒查，對責(zé)任人嚴(yán)肅問責(zé)。

(四)加強紀(jì)檢監(jiān)察隊伍建設(shè)，提高監(jiān)察執(zhí)法效率

1.多渠道多方法緩解紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)人員嚴(yán)重不足問題

2021年8月通過的《中華人民共和國監(jiān)察官法》拓寬了監(jiān)察人員的選任渠道。不僅僅是通過考試、考核的辦法來擇優(yōu)選任監(jiān)察官，其中第十七條、第十八條更是規(guī)定，可以從“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等機(jī)關(guān)、單位從事公務(wù)的人員中選擇符合任職條件的人員擔(dān)任監(jiān)察官。”“在從事與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中選拔或者聘任符合任職條件的人員擔(dān)任監(jiān)察官?！盵16]這意味著可以從前述機(jī)關(guān)、單位、院校中將符合任職條件的人員調(diào)任或聘任直接進(jìn)入監(jiān)察人員隊伍，在一定程度上可以緩解監(jiān)察人員不足問題。但無論是從選任或是調(diào)任、聘任的方法來增加監(jiān)察人員，都涉及監(jiān)察人員的職數(shù)問題，而監(jiān)察人員屬于公務(wù)員編制，因此，還需要根據(jù)各地各級紀(jì)、監(jiān)委工作量增加的幅度，來增加監(jiān)察人員的編制。此外，也可以效仿法院聘用輔助人員的做法，嘗試建立監(jiān)察輔助人員制度。通過聘用的方式，招聘一些具有相關(guān)學(xué)科學(xué)歷的人員作為監(jiān)察輔助人員，用來分擔(dān)諸如準(zhǔn)備材料、文書寫作、案卷整理之類的輔助性工作。

2.打造高素質(zhì)專業(yè)化的紀(jì)檢監(jiān)察隊伍

第一，明確任職條件，把好紀(jì)檢監(jiān)察隊伍“入口”關(guān)。首先是政治要求。紀(jì)檢監(jiān)察人員必須具有良好的政治素質(zhì)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度，對黨忠誠。而有政治瑕疵者，如被刑事處罰、開除黨籍、被撤銷黨內(nèi)或是黨外職務(wù)等情形的則一律不得進(jìn)入紀(jì)檢監(jiān)察隊伍。其次是專業(yè)要求，既要熟悉黨紀(jì)、黨規(guī)，也要熟悉法律、法規(guī)。對于初選任的紀(jì)檢監(jiān)察人員，可以通過國家公務(wù)員及國家法律職業(yè)資格考試來衡量是否具有專業(yè)知識和能力；而對于已在職在編的紀(jì)檢監(jiān)察人員，可以在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法資格考試，考試不合格的，不能擔(dān)任監(jiān)察官，不得辦理案件。

第二，加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，提升紀(jì)檢監(jiān)察隊伍整體素質(zhì)。建立常態(tài)化的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。學(xué)習(xí)培訓(xùn)應(yīng)貫穿紀(jì)檢監(jiān)察人員的整個職業(yè)生涯，可以分層級分內(nèi)容進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)。對于新任職人員，實行的職前培訓(xùn)應(yīng)側(cè)重于基礎(chǔ)專業(yè)技能方面，以解決其“本領(lǐng)恐慌”問題；而對于新晉升人員，則應(yīng)根據(jù)新工作任務(wù)內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)。對于政治理論、法律規(guī)范的學(xué)習(xí)培訓(xùn)可以采取集中輪訓(xùn)的方式；而對于專業(yè)技能的培訓(xùn)，可以由業(yè)務(wù)專家組成專業(yè)技能小組進(jìn)行巡回授課培訓(xùn)，也可以采取到發(fā)達(dá)地區(qū)或上級機(jī)構(gòu)輪流掛職學(xué)習(xí)等多種培訓(xùn)形式。在不斷地學(xué)習(xí)培訓(xùn)中，增強職業(yè)操守，提高職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，成為一支政治過硬、本領(lǐng)高強的專業(yè)隊伍。

3.建立完善的保障機(jī)制，充分調(diào)動紀(jì)檢監(jiān)察人員工作積極性

《中華人民共和國監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的職業(yè)保障作了規(guī)定，包括履職保障，職業(yè)尊嚴(yán)、人身安全及名譽保護(hù)，薪金及各項福利待遇，權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容，從法律層面為紀(jì)檢監(jiān)察人員構(gòu)筑了職業(yè)保障體系。但仍有需細(xì)化和完善之處。一是紀(jì)檢監(jiān)察人員在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法時應(yīng)有統(tǒng)一的制服和標(biāo)識，增強他們的職業(yè)歸屬感和尊崇感。二是提升待遇。目前紀(jì)檢監(jiān)察人員的薪金低于檢察官和法官，對于從檢察院轉(zhuǎn)錄過來的人員，會有心理落差，對工作積極性亦會有一定程度的影響。可以借鑒檢察官、法官的薪金結(jié)構(gòu)，建立不低于檢察官、法官的薪金體系，充分調(diào)動紀(jì)檢監(jiān)察人員的熱情和積極性。三是制訂心理健康保障規(guī)定。紀(jì)檢監(jiān)察人員在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法時亦承受巨大的心理壓力，心理健康問題不容忽視。可以通過心理咨詢、心理干預(yù)、療養(yǎng)、建立心理健康檔案等方式來保障紀(jì)檢監(jiān)察人員心理健康，正當(dāng)履職。