楊秀文 鄒玉娜

科研經(jīng)費(fèi)管理的基本原則是以人為本，以調(diào)動(dòng)科研人員積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造力服務(wù)，而不是人的創(chuàng)造力為經(jīng)費(fèi)服務(wù)。2016年以來，以中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”）為標(biāo)志的系列科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策不斷落地實(shí)施，取得了一定成效，但在實(shí)際工作中科研人員對(duì)“放管服”政策的獲得感仍未達(dá)到預(yù)期效果。筆者以公益性科研單位為例，分析科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題，并提出相關(guān)解決建議。

一、落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策存在的堵點(diǎn)問題

（一）大政方針既定，細(xì)化政策不及時(shí)不到位

近年來，科研經(jīng)費(fèi)改革步伐不斷加快。早在2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)）中強(qiáng)調(diào)，在評(píng)估評(píng)審中不得簡(jiǎn)單按比例核減預(yù)算，不得在預(yù)算申請(qǐng)前先行設(shè)定預(yù)算控制額度。進(jìn)一步下放預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限，嚴(yán)格控制會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)，項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)生的三項(xiàng)支出之間可以調(diào)劑使用，實(shí)施總額控制；項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗(yàn)收，且承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)好的，項(xiàng)目結(jié)余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出?？梢哉f“國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)”文件是科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策的總領(lǐng)性文件，當(dāng)時(shí)該文件下發(fā)非常激動(dòng)人心，科研經(jīng)費(fèi)改革創(chuàng)新管理理念樹立起來了，但文件的執(zhí)行基本被束之高閣，未能及時(shí)地細(xì)化實(shí)化，預(yù)算單位和科研人員也沒有實(shí)質(zhì)性體驗(yàn)到改革的獲得感。直到2016年50號(hào)文的印發(fā)，科研經(jīng)費(fèi)“放管服”才有了實(shí)施細(xì)則：包括簡(jiǎn)化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限；提高間接經(jīng)費(fèi)比重，加大績(jī)效激勵(lì)力度；勞務(wù)費(fèi)支出不設(shè)比例限制；明確結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用政策等?！胺殴芊敝贫扔辛思?xì)則，政策實(shí)施就有了抓手，各公益性科研單位開始修訂、細(xì)化和完善科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)制度，有力地推動(dòng)了科研經(jīng)費(fèi)改革進(jìn)展。2018年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）進(jìn)一步指出：簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目申報(bào)和過程管理，減少不必要的資料申報(bào)；合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收；推行“材料一次報(bào)送”制度，賦予科研人員更大技術(shù)路線決策權(quán)等幾個(gè)方面的內(nèi)容。此次減負(fù)放權(quán)，在經(jīng)費(fèi)管理上突出作用是科目調(diào)整的自主權(quán)增大了，“直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外，其他科目費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位”，但部分條款如有關(guān)分級(jí)責(zé)任擔(dān)當(dāng)及基于績(jī)效、誠(chéng)信和能力的科研管理改革等相關(guān)規(guī)定仍需進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。2021年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)），改革力度空前，但相關(guān)管理部門針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)包干、預(yù)撥、推進(jìn)無紙化報(bào)銷試點(diǎn)及合理核定科研單位工資總量等配套政策還有待細(xì)化。綜上，筆者認(rèn)為，“放管服”政策落地的關(guān)鍵是貼近科研工作實(shí)際制定相應(yīng)細(xì)則，減輕科研人員在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、執(zhí)行和驗(yàn)收中的繁雜手續(xù)，從具體操作上加深細(xì)化實(shí)化“放管服”政策。

（二）科研經(jīng)費(fèi)多頭管理，經(jīng)費(fèi)管理從嚴(yán)從緊

公益性科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理和使用受橫向、縱向多方面制約。從橫向看，不同類別科研項(xiàng)目管理部門對(duì)資金管理和使用均制定了專門的規(guī)定，如重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目、國(guó)家基金、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目等都有專項(xiàng)資金管理辦法，經(jīng)費(fèi)支出必須遵循該類科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的要求。從縱向看，公益性科研單位隸屬于不同主管部門，在經(jīng)費(fèi)支出管理模式上按中央財(cái)政主管部門的管理要求，細(xì)化本單位科研經(jīng)費(fèi)管理辦法、財(cái)務(wù)報(bào)銷管理辦法、差旅費(fèi)管理辦法等相關(guān)規(guī)定。按照這些規(guī)定編制預(yù)算、辦理資金收付等業(yè)務(wù)，對(duì)一些特定業(yè)務(wù)如屬于政府采購(gòu)范圍內(nèi)的采購(gòu)、服務(wù)及工程要按中央政府采購(gòu)規(guī)定程序執(zhí)行；會(huì)議、培訓(xùn)支出要按中央及主管部門關(guān)于會(huì)議培訓(xùn)的要求執(zhí)行；試驗(yàn)示范科研活動(dòng)等凡有租地需求的項(xiàng)目必須在前一年“一上”預(yù)算申報(bào)新增資產(chǎn)配置計(jì)劃，這些是遵循中央部門管理相關(guān)要求執(zhí)行的；承接的地方科研項(xiàng)目還要遵照地方科研項(xiàng)目管理要求執(zhí)行。因此公益性科研單位經(jīng)費(fèi)支出要遵循中央部門、項(xiàng)目主管部門及地方科研管理單位多頭管理，經(jīng)費(fèi)管理存在從嚴(yán)從緊的情況。

（三）科研經(jīng)費(fèi)“報(bào)銷難”，報(bào)銷手續(xù)繁雜苛細(xì)

為切實(shí)推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策落地實(shí)施，從中央到主管部門不斷出臺(tái)規(guī)定，公益性科研單位也相應(yīng)制定實(shí)施細(xì)則。但觀其成效，科研人員獲得感并不強(qiáng)，究其原因主要是在具體執(zhí)行過程中每類經(jīng)費(fèi)支出規(guī)定的細(xì)節(jié)比較繁雜，例如會(huì)議費(fèi)要在上年度制定計(jì)劃，確定資金來源、會(huì)議名稱、會(huì)議內(nèi)容、會(huì)議地點(diǎn)、參會(huì)人數(shù)，執(zhí)行中要對(duì)照上述因素做籌劃，會(huì)議地點(diǎn)、名稱、金額、列支渠道發(fā)生變動(dòng)要進(jìn)行變更申請(qǐng)，會(huì)議須到定點(diǎn)酒店召開，報(bào)銷時(shí)要填寫會(huì)議計(jì)劃執(zhí)行對(duì)照表等；材料采購(gòu)需要驗(yàn)貨，領(lǐng)用要有出庫登記；測(cè)試化驗(yàn)費(fèi)支出要附報(bào)告，大額測(cè)試費(fèi)與預(yù)算的委托測(cè)試單位不一致時(shí)要提供說明；燃動(dòng)費(fèi)支出要附使用說明等。諸如此類，有些是國(guó)家及上級(jí)單位政策要求的，有些是單位內(nèi)控管理的必要環(huán)節(jié)，復(fù)雜繁苛的報(bào)銷手續(xù)使得科研人員不勝其煩，降低了其對(duì)“放管服”政策的獲得感。

（四）科研經(jīng)費(fèi)“審計(jì)多”，審計(jì)口徑不一

經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)指導(dǎo)性文件都是國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、科技部等制定的，各公益性科研單位對(duì)政策的解讀存在差異，各類審計(jì)要求的口徑也不近相同，例如某些科研項(xiàng)目執(zhí)行中購(gòu)買冰箱用于低溫儲(chǔ)存化學(xué)試劑，在審計(jì)中不予認(rèn)定，需要進(jìn)行調(diào)賬處理；出版文獻(xiàn)信息傳播知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)只可列支外部印刷費(fèi)，而項(xiàng)目執(zhí)行中使用的打印紙、硒鼓購(gòu)置費(fèi)審定為辦公用品等，只能調(diào)賬或在間接經(jīng)費(fèi)列支；科研單位購(gòu)置的電腦、打印機(jī)等通用辦公設(shè)備按行政單位通用辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而且按在職在編人數(shù)計(jì)算，而實(shí)際上公益性科研單位除在職在編人員外還包括學(xué)生及勞務(wù)派遣人員，這些人數(shù)遠(yuǎn)高于在編人數(shù)，按行政單位通用辦公設(shè)備配置標(biāo)配的辦公條件達(dá)不到科研業(yè)務(wù)工作基本需求；個(gè)別審計(jì)單位將勞務(wù)派遣人員工資中代扣的工會(huì)經(jīng)費(fèi)也不予確認(rèn)等，導(dǎo)致公益性科研單位在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)有所顧忌，經(jīng)費(fèi)支出從嚴(yán)從緊，不能切實(shí)落實(shí)好“放管服”政策。

（五）科研人員關(guān)注“放”，未能理解“放管服”真正含義

近幾年“放管服”政策不斷出臺(tái)，每次都有新的亮點(diǎn)，非常吸引眼球，科研人員的著眼點(diǎn)基本都落在“放”的方面，對(duì)放開的前提條件關(guān)注較少，有些科研人員甚至對(duì)必須履行的基本內(nèi)控程序置之不顧，例如在差旅費(fèi)執(zhí)行中，管理辦法明確規(guī)定了單位要建立健全公務(wù)出差審批制度，出差必須按規(guī)定報(bào)經(jīng)單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，從嚴(yán)控制出差人數(shù)和天數(shù)，但個(gè)別科研人員往往出差前不履行審批手續(xù)，報(bào)銷時(shí)后補(bǔ)審批，把審批作為可有可無的環(huán)節(jié)；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支相關(guān)性不強(qiáng)的支出、專家咨詢費(fèi)支出單據(jù)咨詢內(nèi)容填寫不詳，咨詢時(shí)間填寫不細(xì)等，認(rèn)為相關(guān)事項(xiàng)為經(jīng)費(fèi)執(zhí)行中應(yīng)“放”的內(nèi)容。

（六）預(yù)算管理績(jī)效指標(biāo)設(shè)置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)財(cái)難以融合

簡(jiǎn)化預(yù)算是落實(shí)“放管服”政策的重要內(nèi)容。歷經(jīng)幾年，雖不斷出臺(tái)預(yù)算簡(jiǎn)化政策，但實(shí)際工作中預(yù)算仍比較繁雜：一是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和經(jīng)濟(jì)分類支出不統(tǒng)一，科技計(jì)劃項(xiàng)目與部門項(xiàng)目預(yù)算管理也不一致，科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)直接經(jīng)費(fèi)簡(jiǎn)化為設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三個(gè)科目，而部門預(yù)算項(xiàng)目需同時(shí)編制功能分類和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算，經(jīng)費(fèi)支出時(shí)需要細(xì)化到會(huì)計(jì)核算的所有支出科目。預(yù)算執(zhí)行中，“類”及“款”級(jí)科目不能超預(yù)算執(zhí)行。二是績(jī)效指標(biāo)設(shè)置缺乏統(tǒng)一規(guī)范性指導(dǎo)，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，績(jī)效自評(píng)難以充分對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)。從2016年開始，入庫項(xiàng)目必須編制績(jī)效指標(biāo)，經(jīng)過幾年修正，績(jī)效指標(biāo)的完整性和規(guī)范性有很大程度提高，但可考核性仍存在差距，原因是部門預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行期和中期規(guī)劃期難以有效銜接，缺乏統(tǒng)一謀劃。另一方面，財(cái)務(wù)人員和科研人員都難以確定指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，往往是財(cái)務(wù)人員傳達(dá)布置，科研人員被動(dòng)編制指標(biāo)，匯總形成上報(bào)文本，后期的績(jī)效監(jiān)控和自評(píng)難度較大，耗費(fèi)大家很多精力。

二、持續(xù)推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策落地的幾點(diǎn)思考

2021年5月28日，習(xí)近平總書記在“兩院”院士大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化規(guī)劃政策引導(dǎo)，給予科研單位更多自主權(quán)，賦予科學(xué)家更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機(jī)制束縛中解放出來”。通過學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)政策，筆者結(jié)合實(shí)際提出如下改進(jìn)建議。

（一）盡快出臺(tái)有針對(duì)性的配套實(shí)施細(xì)則

2021年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)），政策的相關(guān)內(nèi)容如“擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)實(shí)施包干范圍，鼓勵(lì)有關(guān)部門和地方在從事基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究的獨(dú)立法人科研機(jī)構(gòu)開展經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)”，這一點(diǎn)需要項(xiàng)目主管部門和地方的具體措施；“擴(kuò)大穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)提取獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)范圍。將穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)提取獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到所有中央級(jí)科研院所。允許中央級(jí)科研院所從基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、中科院戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、有關(guān)科研院所創(chuàng)新工程等穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)中提取不超過20%作為獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)”，這一實(shí)質(zhì)內(nèi)容最為激動(dòng)人心，主管部門需盡快制定具體措施和要求；“合理核定績(jī)效工資總量”亦需有明確的操作流程等。諸如此類，建議政策制定部門和上級(jí)單位廣泛調(diào)研，盡快制定細(xì)化實(shí)化操作性強(qiáng)的配套措施。

（二）切實(shí)做到上下政策有效銜接

一是科研機(jī)構(gòu)主管部門、地方科研管理單位及項(xiàng)目管理部門在政策制定上把國(guó)家大政方針落到實(shí)處，細(xì)節(jié)上遵循“放”的原則，針對(duì)部門或地方的特殊情況，提出“放”的政策支持及“管”的對(duì)策，力爭(zhēng)在“減”字上下功夫，有利于創(chuàng)新和執(zhí)行；二是在經(jīng)費(fèi)支出細(xì)節(jié)上遵照項(xiàng)目承接主體的管理規(guī)定，有利于遵循科研活動(dòng)發(fā)展規(guī)律和經(jīng)費(fèi)需求的實(shí)際情況。

（三）進(jìn)一步簡(jiǎn)化經(jīng)費(fèi)支出要求

衡量科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策是否落地的關(guān)鍵是經(jīng)費(fèi)支出環(huán)節(jié)。各級(jí)經(jīng)費(fèi)管理部門應(yīng)認(rèn)真全面研究報(bào)銷流程的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，在保障內(nèi)控必要性的情況下，盡量簡(jiǎn)化報(bào)銷審批環(huán)節(jié)，給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。其次，挖潛“放”的深度，在經(jīng)費(fèi)支出細(xì)節(jié)上做到能減盡減：一是在支出方式上，建議長(zhǎng)期外聘人員及學(xué)生發(fā)生的差旅住宿費(fèi)用及經(jīng)辦的業(yè)務(wù)等使用銀行卡支付，保留結(jié)算痕跡即可，不強(qiáng)制要求使用公務(wù)卡結(jié)算；二是針對(duì)會(huì)議培訓(xùn)支出，建議科研業(yè)務(wù)性會(huì)議、培訓(xùn)根據(jù)科研任務(wù)需要召開，無需前一年編制預(yù)算，報(bào)銷時(shí)無需填報(bào)會(huì)議執(zhí)行對(duì)照表，但執(zhí)行時(shí)要控制標(biāo)準(zhǔn)，禁止在高檔會(huì)所召開，報(bào)銷時(shí)須附會(huì)議支出流水等資料，確保會(huì)議支出真實(shí)，保證內(nèi)控管理需要；三是建議科研及成果轉(zhuǎn)化業(yè)務(wù)租房租地決定權(quán)視業(yè)務(wù)需要而定，弱化以租房租地年度新增資產(chǎn)配置預(yù)算限制業(yè)務(wù)執(zhí)行；四是建議差旅活動(dòng)乘坐飛機(jī)強(qiáng)制要求購(gòu)買公務(wù)機(jī)票，以給科研人員節(jié)約更多時(shí)間?？傊?，建議在風(fēng)險(xiǎn)可控情況下，大力簡(jiǎn)化經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷要求。

（四）明確審計(jì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變檢查理念

對(duì)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)，一般分為上級(jí)主管單位組織的審計(jì)檢查及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)。建議上級(jí)主管部門將審計(jì)檢查重點(diǎn)放在單位內(nèi)部控制的完整性和主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制上，為科研單位在經(jīng)費(fèi)管理和制度執(zhí)行大方向上把脈，突出指導(dǎo)性，協(xié)助解決經(jīng)費(fèi)管理中存在的疑難問題；項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)重點(diǎn)放在考核經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效，而非拘泥于支出細(xì)節(jié)上。例如對(duì)科研項(xiàng)目需要儲(chǔ)存試劑而購(gòu)置的冰箱、執(zhí)行科研任務(wù)主要儀器設(shè)備的維修費(fèi)、勞務(wù)派遣人員相關(guān)的管理費(fèi)用等，這些經(jīng)費(fèi)支出在符合相關(guān)要求的情況下建議予以認(rèn)定。另外項(xiàng)目審計(jì)驗(yàn)收提供的資料應(yīng)該適度精簡(jiǎn)，減輕科研人員和財(cái)務(wù)助理工作負(fù)擔(dān)?？蒲泄芾聿块T及審計(jì)單位應(yīng)共同研究制定符合“放管服”理念的審計(jì)管理規(guī)范，作為項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人項(xiàng)目執(zhí)行和審計(jì)驗(yàn)收的范本。

（五）完善預(yù)算管理科學(xué)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)

一是加強(qiáng)科研項(xiàng)目預(yù)算頂層設(shè)計(jì)，建立適合科研經(jīng)費(fèi)管理的核算體系，國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)分類科目應(yīng)單獨(dú)設(shè)計(jì)，使之適合科研經(jīng)費(fèi)支出核算，解決科研經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算與經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算“兩張皮”問題。二是完善項(xiàng)目預(yù)算及評(píng)審機(jī)制，項(xiàng)目評(píng)審的關(guān)鍵是科研項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)出，科研項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)擬申報(bào)項(xiàng)目和資金需求必須充分醞釀，科學(xué)設(shè)計(jì)技術(shù)路線和產(chǎn)出指標(biāo)，當(dāng)年指標(biāo)與中期指標(biāo)要有效銜接。三是部門預(yù)算項(xiàng)目主管司局應(yīng)對(duì)所管理的項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)做統(tǒng)一規(guī)范性要求，并組織專家對(duì)基層科研單位績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行審核，結(jié)合績(jī)效目標(biāo)核定資金支持。四是合理分配資金，公益性科研單位根據(jù)設(shè)定的產(chǎn)出指標(biāo)和科研業(yè)務(wù)安排等情況分配資金，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)與績(jī)效指標(biāo)有效銜接，保證分配的科研任務(wù)有相應(yīng)的資金支持。五是項(xiàng)目管理單位根據(jù)基層科研單位績(jī)效指標(biāo)完成情況給予資金獎(jiǎng)懲，形成項(xiàng)目績(jī)效和資金匹配的良性循環(huán)。