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        食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行問(wèn)題研究

        2022-11-25 03:47:38
        食品安全導(dǎo)刊 2022年29期
        關(guān)鍵詞:裁量權(quán)監(jiān)管食品

        黃 一

        (焦作市馬村區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局,河南焦作 454000)

        隨著人們生活水平的提高,對(duì)食品的要求更加注重吃得安全。習(xí)近平總書記也曾提出:“各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門要全面做好食品安全工作,堅(jiān)持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé),增強(qiáng)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性,切實(shí)提高食品安全監(jiān)管水平和能力。[1]”隨著法治政府建設(shè)不斷推進(jìn),我國(guó)食品安全監(jiān)管經(jīng)歷了從無(wú)到有,從單一到多元的發(fā)展過(guò)程[2]。在大部制改革背景下,我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制體制不斷完善,伴隨著“史上最嚴(yán)”《中華人民共和國(guó)食品安全法》的頒布和實(shí)施,我國(guó)的食品安全相關(guān)法律法規(guī)也在進(jìn)一步完善。然而,頻發(fā)的食品安全事件、食品安全監(jiān)管矛盾以及食品安全基層監(jiān)管困境等也反映出我國(guó)監(jiān)管機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)仍然存在不足。食品安全監(jiān)管一線執(zhí)法人員直接履行著行政監(jiān)管、行政稽查、行政處罰等執(zhí)法職責(zé),是典型的基層執(zhí)法人員,其在食品安全的政策執(zhí)行中起著舉足輕重的作用。

        1 基層食品安全監(jiān)管人員的特征

        基層食品安全監(jiān)管人員作為市場(chǎng)一線食品安全監(jiān)管的執(zhí)法者,具有以下特征。①基層性。食品安全監(jiān)管的核心在基層,基層執(zhí)法人員處于食品安全監(jiān)管的一線,直接面對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體,履行食品安全日常監(jiān)管責(zé)任。②執(zhí)行性?;鶎邮称钒踩O(jiān)管人員作為一線執(zhí)法者,處于食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行的最末端,屬于“授命執(zhí)行”的角色,承擔(dān)著向食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者宣傳和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、上級(jí)決策等各類職責(zé)[3]。③再?zèng)Q策性。一般而言,基層食品安全監(jiān)管人員的政策執(zhí)行需要遵守既定目標(biāo)、程序等,但是在實(shí)際工作中,部分政策落實(shí)需要依賴于自身的判斷。其在不違反相關(guān)政策的基礎(chǔ)上,往往會(huì)按照自身所處的環(huán)境、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀等開展食品安全監(jiān)管。④代表性?;鶎訄?zhí)法者主導(dǎo)著大眾對(duì)政府的評(píng)價(jià),由于直接面向基層群眾提供服務(wù),對(duì)當(dāng)?shù)氐氖称钒踩ぷ髫?fù)主要責(zé)任,故而其工作質(zhì)量往往決定著當(dāng)?shù)氐氖称钒踩珷顩r,進(jìn)而影響著人們的滿意度和當(dāng)?shù)卣块T的形象。

        2 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行問(wèn)題影響因素

        2.1 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性

        ①基層食品安全監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜?;鶎邮称钒踩O(jiān)管的對(duì)象基本上都屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶,普遍存在經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、位置分布廣、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)普遍不高以及經(jīng)營(yíng)環(huán)境普遍較差等問(wèn)題。②基層地方政治環(huán)境復(fù)雜。地方政府承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展任務(wù),其關(guān)注點(diǎn)包括環(huán)保、招商引資、安全生產(chǎn)等,當(dāng)?shù)卣诓煌瑫r(shí)期的關(guān)注點(diǎn)也不盡相同。如果基層政府加大對(duì)食品安全的關(guān)注度,將食品安全納入政府工作重點(diǎn),提供財(cái)政保障,加大經(jīng)費(fèi)投入,必將有助于加大提升食品安全政策執(zhí)行力度。

        2.2 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行內(nèi)容的不完善性

        食品安全監(jiān)管政策部分內(nèi)容本身尚不夠完善,基層食品安全監(jiān)管人員在政策執(zhí)行過(guò)程中,常會(huì)出現(xiàn)食品安全監(jiān)管因缺乏相關(guān)政策導(dǎo)致的執(zhí)法困難、部分政策內(nèi)容實(shí)際操作性不強(qiáng)導(dǎo)致難以落實(shí)以及部分政策規(guī)定不夠嚴(yán)厲導(dǎo)致缺乏威懾力等現(xiàn)象。例如,在食品安全監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn),食品安全相關(guān)法律法規(guī)的部分條款責(zé)任過(guò)于嚴(yán)苛或者規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),導(dǎo)致落實(shí)起來(lái)困難重重。此外,我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形式?jīng)Q定了城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管環(huán)境的差異性,然而我國(guó)現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)并沒(méi)有明確區(qū)分城市和農(nóng)村,而其相關(guān)政策的制定主要是針對(duì)于城市的食品安全監(jiān)管,這將導(dǎo)致部分條款在農(nóng)村落實(shí)相對(duì)比較困難。

        2.3 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體的趨利性

        基層執(zhí)法人員作為食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體,有的在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)帶有一定的趨利性。由于受到機(jī)構(gòu)規(guī)格以及職位名額的因素限制,多數(shù)基層食品安全監(jiān)管人員獲得提升的機(jī)會(huì)有限,職務(wù)晉升的稀缺性導(dǎo)致其長(zhǎng)時(shí)間在基層工作。為了使工作環(huán)境更加安全和輕松,個(gè)別基層執(zhí)法人員會(huì)靈活運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)。

        2.4 食品安全政策執(zhí)行手段的片面性

        基層食品安全監(jiān)管手段主要有日常監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、“雙隨機(jī),一公開”監(jiān)管等,食品安全監(jiān)管部門雖然比較注重監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé),但對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管對(duì)象自身應(yīng)具備的主體責(zé)任要求較低。尤其是在“放、管、服”背景下,為了降低準(zhǔn)入門檻,對(duì)進(jìn)入食品安全行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體審批要求降低,這樣就會(huì)造成部分不符合市場(chǎng)要求的監(jiān)管對(duì)象輕易進(jìn)入食品安全行業(yè),給后期監(jiān)管工作帶來(lái)一定的困難。

        3 加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管建議

        3.1 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境

        食品安全工作量大,監(jiān)管環(huán)境相對(duì)復(fù)雜,新形勢(shì)下通過(guò)完善激勵(lì)制度以及食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制,有助于食品安全監(jiān)管主體擺脫與監(jiān)管對(duì)象的利益糾紛,從而完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境。

        3.1.1 完善激勵(lì)制度

        ①?gòu)?qiáng)化物質(zhì)激勵(lì),對(duì)于長(zhǎng)期堅(jiān)守市場(chǎng)一線的、無(wú)私奉獻(xiàn)的、政績(jī)突出的基層食品安全監(jiān)管人員,采取發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)助、福利等形式,激勵(lì)先進(jìn),鞭策落后。②強(qiáng)化精神激勵(lì),可采取樹立榜樣、評(píng)先評(píng)優(yōu)、授予榮譽(yù)稱號(hào)等手段,給予精神獎(jiǎng)勵(lì),激發(fā)內(nèi)在活力,以調(diào)動(dòng)基層食品安全監(jiān)管人員的工作積極性[4]。此外,對(duì)工作中敢于擔(dān)當(dāng)、任勞任怨、能夠長(zhǎng)期堅(jiān)守基層的工作人員要大力進(jìn)行表彰,積極探索多種獎(jiǎng)勵(lì)措施,優(yōu)化職位晉升渠道,使其有更多機(jī)會(huì)得到提升。

        3.1.2 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

        政策執(zhí)行離不開有效的社會(huì)監(jiān)督,要進(jìn)一步促進(jìn)和支持新聞?shì)浾摫O(jiān)督、群眾自發(fā)監(jiān)督、行業(yè)部門監(jiān)督等,不斷完善監(jiān)督機(jī)制。尤其鼓勵(lì)媒體在合理合法的制度范圍內(nèi),最大限度地使用輿論監(jiān)督優(yōu)勢(shì),發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)曝光,促進(jìn)地方食品安全監(jiān)管。此外,要發(fā)動(dòng)廣大消費(fèi)者積極主動(dòng)參與,強(qiáng)化其法律意識(shí)和監(jiān)督意識(shí),全面監(jiān)督基層食品安全監(jiān)管人員的政策執(zhí)行行為。

        3.2 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行相關(guān)內(nèi)容

        食品安全相關(guān)政策的制定和執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、需要不斷調(diào)整和完善的過(guò)程,要通過(guò)健全和完善食品相關(guān)法規(guī)政策、在大市場(chǎng)監(jiān)管背景下整合相關(guān)食品類法律法規(guī)、健全食品安全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)限等多個(gè)途徑,完善政策主體,使得有規(guī)可循。

        3.2.1 健全和完善食品安全相關(guān)法規(guī)政策

        ①注重調(diào)查研究。進(jìn)一步加強(qiáng)政策制定者和基層政策執(zhí)行者之間的直接聯(lián)系,政策制定者應(yīng)通過(guò)調(diào)研了解基層執(zhí)法現(xiàn)狀和面臨的困境,政策執(zhí)行者也要理解政策制定的最終目標(biāo),減少二者之間的目標(biāo)差異性。②完善現(xiàn)有政策。要注重實(shí)現(xiàn)政策的完整性,尤其是對(duì)于個(gè)別有法無(wú)罰的相關(guān)食品安全監(jiān)管法律條款,要及時(shí)加以完善。③及時(shí)清理、調(diào)整不合時(shí)宜的相關(guān)法規(guī)政策,推動(dòng)食品安全政策法規(guī)的“瘦身”以及健康發(fā)展。

        3.2.2 健全食品安全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)限

        少數(shù)基層食品安全監(jiān)管人員在執(zhí)法過(guò)程中,會(huì)依靠掌握的自由裁量權(quán)造成政策執(zhí)行偏差[5]。為此,要加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制和監(jiān)督,不斷健全監(jiān)督機(jī)制,規(guī)范制約權(quán)力。此外,要在法律法規(guī)范圍內(nèi),進(jìn)一步細(xì)化食品安全監(jiān)管自由裁量權(quán)基準(zhǔn)。例如,針對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng),要進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)范圍、違法情節(jié)、違法時(shí)間等相關(guān)細(xì)節(jié)的規(guī)定,可以有效減少政策偏差。

        3.3 提升食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體素養(yǎng)

        3.3.1 增強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)

        在強(qiáng)化基層食品安全監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)時(shí),要充分考慮到隊(duì)伍的專業(yè)化要求,補(bǔ)充基層監(jiān)管力量時(shí)要更多的考慮專業(yè)背景。要進(jìn)一步提高基層食品安全監(jiān)管人員的依法行政能力,通過(guò)定期開展法律講座、案例分析、法規(guī)政策考核等方式,增強(qiáng)食品安全監(jiān)管人員法律意識(shí),減少自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用。同時(shí)還要加大食品安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度,不斷提升其專業(yè)素質(zhì)。

        3.3.2 提升道德觀

        ①加強(qiáng)個(gè)人道德素養(yǎng)?;鶎訄?zhí)法人員個(gè)人道德素養(yǎng)的高低,影響著在政策執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)法行為。為此,要強(qiáng)化基層執(zhí)法人員的思想政治教育,通過(guò)深入開展豐富多彩的理想信念教育、社會(huì)主義道德教育,不斷提升其道德素養(yǎng)。②加強(qiáng)職業(yè)道德培養(yǎng)。食品安全監(jiān)管人員應(yīng)選用有相關(guān)學(xué)歷背景、品行一致、忠于職守、責(zé)任心強(qiáng)的人員,通過(guò)學(xué)習(xí)教育,增強(qiáng)職業(yè)道德培養(yǎng),嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律,規(guī)范執(zhí)法行為,不斷優(yōu)化和提升基層執(zhí)法隊(duì)伍的整體素養(yǎng)。

        3.4 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行手段

        3.4.1 完善信息公開制度

        通過(guò)完善信息公開制度,打破信息不對(duì)稱的桎梏。食品安全監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位或消費(fèi)者相比,有著一定的政策信息資源優(yōu)勢(shì),在基層食品安全監(jiān)管部門政策執(zhí)行過(guò)程中,難免會(huì)涉及部門自身利益或者涉及執(zhí)法監(jiān)管人員利益,這就容易造成政策執(zhí)行偏差。通過(guò)信息公開,不但可以提高食品安全監(jiān)管透明度,保障人們對(duì)食品安全監(jiān)管工作的知情權(quán),也有利于外部監(jiān)督。

        3.4.2 落實(shí)監(jiān)管對(duì)象主體責(zé)任長(zhǎng)效機(jī)制

        ①加強(qiáng)食品安全監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部質(zhì)量管理,在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位建立食品安全管理機(jī)構(gòu),配置相應(yīng)管理人員。②推行質(zhì)量安全自查報(bào)告制度,及時(shí)排查整治食品安全隱患,建立問(wèn)題食品處理制度和辦法。③推進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管對(duì)象誠(chéng)信體系建設(shè),食品安全監(jiān)管部門依法將有關(guān)食品安全行政處罰信息記錄統(tǒng)一納入企業(yè)信用信息平臺(tái),實(shí)行聯(lián)合懲戒,使失信者“一處失信,處處受制”。

        4 結(jié)語(yǔ)

        基層食品安全監(jiān)管問(wèn)題歸根結(jié)底是食品安全監(jiān)管人員對(duì)有關(guān)食品安全的政策執(zhí)行問(wèn)題。本文從政策執(zhí)行角度來(lái)探索基層食品安全監(jiān)管問(wèn)題,希望有助于控制基層食品安全監(jiān)管人員的自由裁量權(quán),調(diào)動(dòng)其工作積極性,提高其監(jiān)管效力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食品安全機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。

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