鄭林如

(中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872)

一、引言

支持兒童及其家庭的福祉和發(fā)展是國(guó)家福利政策的優(yōu)先事項(xiàng)，建立健全多層次的兒童社會(huì)保障體系亦是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。對(duì)于兒童個(gè)體而言，經(jīng)濟(jì)逆境會(huì)對(duì)兒童身心健康發(fā)展造成重大、持久且負(fù)面的影響；貧困會(huì)降低父母在經(jīng)濟(jì)上和情感上養(yǎng)育孩子的能力，從而導(dǎo)致對(duì)兒童基本需求的忽視。(1)See Berliana, S. M., Augustia, A. W., Rachmawati, P. D., Pradanie, R., Efendi, F., and Aurizki, G. E.,“Factors associated with child neglect in Indonesia: Findings from National Socio-Economic Survey”, in Children and Youth Services Review, 106, 2019, Article e104487.兒童缺乏包括營(yíng)養(yǎng)、保健和教育在內(nèi)的基本必需品，可能會(huì)面臨更高的死亡風(fēng)險(xiǎn)(2)See Welch, G. L., and Bonner, B. L.，“ Fatal child neglect: Characteristics, causation, and strategies for prevention”，in Child Abuse & Neglect, 37,2013,pp.745-752.，導(dǎo)致創(chuàng)傷障礙(3)See Norman, R. E., Byambaa, M., De, R., Butchart, A., Scott, J., and Vos, T., “The long-term health consequences of child physical abuse, emotional abuse, and neglect: A systematic review and meta-analysis”, in PLoS Medicine, 9,2012,Article e1001349.、酗酒和藥物濫用(4)See Vanderminden, J., Hamby, S., David-Ferdon, C., Kacha-Ochana, A., Merrick, M.,Simon, T. R., Turner, H., “Rates of neglect in a national sample: Child and family characteristics and psychological impact”, in Child Abuse & Neglect, 88,2019,pp.256-265.，并在長(zhǎng)大后延續(xù)父輩的貧困狀態(tài)(5)See Esping-Anderson, G., and Sarasa, S.,“The generation conflict reconsidered”, in Journal of European Social Policy, 12,2002,pp.5-21.。民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，中國(guó)共有困境兒童688.9萬名(6)參見中華人民共和國(guó)民政部：《民政部關(guān)于加強(qiáng)困境兒童權(quán)益保障，精準(zhǔn)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的提案答復(fù)的函》，http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=14750&mtype=4，訪問時(shí)間：2021年7月9日。，約占所有兒童數(shù)量的2.93%(7)注：2019年中國(guó)0-14歲兒童數(shù)量為23492萬人，數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2020年版，第33頁。，其中約有548.4萬名16周歲以下貧困家庭兒童(8)參見中華人民共和國(guó)民政部：《民政部對(duì)“關(guān)于進(jìn)一步改善農(nóng)村留守兒童工作意見的建議”的答復(fù)》，http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=12560&mtype=4，訪問時(shí)間：2021年7月20日。，占所有困境兒童數(shù)量的79.6%。由此可見，貧困家庭兒童已經(jīng)成為我國(guó)困境兒童中數(shù)量最多、也是所有兒童中最為典型的弱勢(shì)群體，尤其需要福利政策的關(guān)注和支持。

從更加宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)層面出發(fā)，人口和家庭結(jié)構(gòu)的雙重變遷亦使得貧困家庭兒童面臨著持續(xù)貧困帶來的疊加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)常態(tài)化和家庭福利提供日益式微的現(xiàn)實(shí)背景下，脆弱家庭往往面臨著家庭福利供給缺位和兒童福利需求之間的嚴(yán)峻矛盾。兒童困境與家庭的貧困風(fēng)險(xiǎn)相互交織，貧困家庭兒童更有可能面臨失學(xué)、重病、殘疾等發(fā)展困境。然而，在家庭需求與功能結(jié)構(gòu)不匹配的情況下，傳統(tǒng)的核心家庭、非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)共同體已無法彌合貧困家庭兒童的福利缺失(9)參見吳帆、李建民：《家庭發(fā)展能力建設(shè)的政策路徑分析》，《人口研究》2012年第4期。，亟需以國(guó)家為主導(dǎo)的社會(huì)福利政策的干預(yù)和介入。同時(shí)，宏觀的社會(huì)轉(zhuǎn)型也帶來了兒童福利需要的拓展。

黨的十九大以來，社會(huì)主要矛盾的變化表明個(gè)人的福利需要已經(jīng)從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。2020年我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，也對(duì)建立社會(huì)保障和社會(huì)福利制度的長(zhǎng)效機(jī)制提出了更高的制度目標(biāo)要求。防止貧困的代際傳遞，并在有效滿足兒童生活保障、教育、醫(yī)療健康、權(quán)利保護(hù)等方面的需求基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)兒童在安全、環(huán)境等方面更高質(zhì)量的發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)未來建設(shè)普惠型兒童福利政策體系的關(guān)鍵和新時(shí)代的福利發(fā)展目標(biāo)。通過構(gòu)建兒童福利制度體系給予貧困家庭兒童額外的資源，從而縮小收入差距對(duì)兒童身心層面的影響，降低兒童基本需要被剝奪的可能性，維護(hù)社會(huì)公平，業(yè)已成為我國(guó)繼實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)后建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。

基于此，有必要對(duì)我國(guó)貧困家庭兒童福利政策的發(fā)展進(jìn)行研究，通過對(duì)不同時(shí)期的貧困家庭兒童政策內(nèi)容進(jìn)行縱向考量，總結(jié)我國(guó)兒童福利政策演進(jìn)的基本邏輯規(guī)律，進(jìn)而為我國(guó)兒童福利的未來發(fā)展提出政策建議。

二、概念界定與分析框架

兒童福利的內(nèi)涵及其外延與兒童價(jià)值的社會(huì)取向相關(guān)，也與國(guó)家保護(hù)兒童責(zé)任的定位相關(guān)，對(duì)兒童福利概念的界定直接影響著兒童福利制度的框架設(shè)計(jì)和福利項(xiàng)目?jī)?nèi)容。根據(jù)2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中對(duì)“困境兒童”的概念定義，困境兒童主要是指由于“兒童自身(比如殘疾、重病)”和“自身之外(家庭、外界)”一系列原因?qū)е绿幱诶Ь车膬和?，一共包括三種類型：第一，因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童；第二，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童；第三，因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。結(jié)合各地實(shí)施細(xì)則，本文所說的貧困家庭兒童一般是指“法定撫養(yǎng)人有撫養(yǎng)能力但遭遇突發(fā)性事件，或因其他特殊原因?qū)е录彝セ旧钕萑肜Ь车膬和?。也就是說，“貧困家庭兒童”屬于“困境兒童”的范疇，同時(shí)與因自身殘疾、重病而導(dǎo)致困境的兒童存在群體重疊。與困境兒童的概念相比，貧困家庭兒童的對(duì)象范圍更小，更強(qiáng)調(diào)家庭在兒童福利中的主體角色及其所承擔(dān)的責(zé)任。基于上述對(duì)貧困家庭兒童概念的界定，本文將貧困家庭兒童福利政策定義為政府根據(jù)不同時(shí)期貧困家庭兒童的現(xiàn)實(shí)需要，為保證貧困家庭兒童健康成長(zhǎng)，減少和消除因家庭收入限制所導(dǎo)致的兒童受剝奪情況，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)性和服務(wù)性等國(guó)家干預(yù)手段，為貧困家庭兒童提供的預(yù)防、志愿和補(bǔ)救性福利政策，它又可以進(jìn)一步劃分為貧困家庭兒童的權(quán)利保護(hù)、生存保障和發(fā)展福利三種類型。

從貧困家庭兒童及其福利政策的概念出發(fā)：一方面，由于貧困家庭兒童的福利制度脫胎于社會(huì)福利體系，是基于社會(huì)人口屬性的資格條件而設(shè)定的一種特殊人群福利，這種以個(gè)人身份確定申領(lǐng)資格的福利分配以規(guī)范性需求為基礎(chǔ)，因而也受到各個(gè)時(shí)期制度環(huán)境和社會(huì)政策目標(biāo)的影響，在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治意識(shí)形態(tài)下呈現(xiàn)出不同的特征。因此，在對(duì)貧困家庭兒童福利政策進(jìn)行分析時(shí)，尤其要重視不同時(shí)期我國(guó)社會(huì)福利政策體系的整體變遷情況。另一方面，貧困家庭兒童的福利制度又從屬于兒童政策，是針對(duì)家庭收入不足而面臨困境的兒童的一種政策干預(yù)舉措，尤其要關(guān)注家庭在兒童福利提供中的主體性作用。綜上所述，對(duì)于貧困家庭兒童福利政策的研究既需要在我國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的宏觀進(jìn)程中進(jìn)行梳理，又需要特別重視貧困家庭兒童群體需求的特殊性。

社會(huì)分配的基礎(chǔ)(who)、社會(huì)福利的類型(what)、輸送策略(delivered)和籌資方式(financed)是社會(huì)福利政策分析框架的四個(gè)基本維度，如同提出者尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)等所言，這四個(gè)維度相互依存，既是社會(huì)福利政策設(shè)計(jì)的不同階段和要素，也是社會(huì)福利政策分析的重要框架。(10)參見[美]尼爾·吉爾伯特等：《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，黃晨熹、周燁、劉紅譯，華東理工大學(xué)出版社2003年版。從確定享受福利的成員資格范圍，即福利分配的基礎(chǔ)來說，不論在哪一個(gè)階段，針對(duì)貧困家庭兒童的福利始終是一種選擇性福利，貧困家庭兒童受到家庭收入的限制而面臨發(fā)展困境，相較于其他兒童的生活境況存在脆弱性。而現(xiàn)金和實(shí)物的二分法則奠定了社會(huì)福利分配內(nèi)容的基礎(chǔ)，相較于服務(wù)類的社會(huì)福利，現(xiàn)金和實(shí)物是一種更為明確且具體的福利供給形式，無條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付也是目前中國(guó)貧困家庭兒童最主要的生存保障項(xiàng)目之一。

如何將福利送到接受者的手中，涉及社會(huì)福利的服務(wù)輸送問題，要求福利輸出主體彼此之間或輸出主體與受益者之間形成有組織的輸送安排。根據(jù)斯皮克(Paul Spicker)的劃分方法，福利輸出主體包括公共部門(政府)、市場(chǎng)部門(營(yíng)利性商業(yè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人)、志愿部門(非營(yíng)利機(jī)構(gòu))、互助團(tuán)體和非正式部門(朋友、鄰舍和家庭)等多元福利主體。就貧困家庭兒童的福利而言，作為一種狹義概念范圍下的選擇性福利政策，政府始終主導(dǎo)著福利的生產(chǎn)、組織和輸送的整個(gè)過程，這種通過政府采取集體干預(yù)的形式所制定的規(guī)章制度也被稱為“規(guī)制福利”，有利于社會(huì)福利計(jì)劃的發(fā)展和實(shí)施及社會(huì)福利目的的達(dá)成。(11)參見[美]尼爾·吉爾伯特等：《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，黃晨熹、周燁、劉紅譯，華東理工大學(xué)出版社2003年版。同時(shí)，在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，以差序格局為基本特征的文化形塑了人們對(duì)責(zé)任義務(wù)和資格權(quán)利的價(jià)值觀，因而也影響到社會(huì)福利政策的制度安排。從社會(huì)福利的角度來看，家庭不僅是兒童社會(huì)化的場(chǎng)所，也始終承擔(dān)著重要的福利生產(chǎn)責(zé)任。因此，福利的家國(guó)責(zé)任互動(dòng)亦構(gòu)成了我國(guó)兒童福利研究的重要內(nèi)容。福利的籌資方式，即福利成本由誰來承擔(dān)，也是福利輸送策略中需要解答的關(guān)鍵問題。作為一種狹義福利框架下的選擇性兒童福利，針對(duì)貧困家庭兒童的福利籌資方式與福利提供主體緊密相關(guān)，因此，本文將輸送策略和籌資方式的分析統(tǒng)一于對(duì)貧困家庭兒童福利責(zé)任主體的分析之中。

在上述對(duì)貧困家庭兒童群體及其福利分析框架綜述的基礎(chǔ)上，本文的研究框架如圖1所示：

圖1 中國(guó)貧困家庭兒童福利分析框架

三、貧困家庭兒童福利政策的發(fā)展歷程

在不同歷史時(shí)期，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形式和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的不同把握，我國(guó)福利政策有著不同的定位，并存在不同的政策目標(biāo)。因此，有必要將貧困家庭兒童福利政策的概念放在具體的歷史語境中來加以理解?；谏鐣?huì)環(huán)境變遷與不同階段兒童福利的具體政策目標(biāo)，我國(guó)兒童福利政策的發(fā)展歷程大致可以劃分為三個(gè)階段：從新中國(guó)成立到改革開放前兒童福利政策的探索階段，從改革開放后到21世紀(jì)初期兒童福利政策的基本定型階段，進(jìn)入21世紀(jì)后兒童福利的全面發(fā)展階段。據(jù)此，對(duì)貧困家庭兒童的福利政策可以相應(yīng)劃分為五個(gè)時(shí)期：孕育萌芽期(1949—1957)、初步發(fā)展期(1958—1978)、轉(zhuǎn)型期(1979—2000)、制度化建設(shè)期(2001—2010)和新歷史時(shí)期(2011至今)。

(一)統(tǒng)合公平下的選擇性福利：貧困家庭兒童福利政策的探索階段

新中國(guó)成立后到改革開放前這一時(shí)期是兒童福利政策的探索階段。從1949年到1957年，我國(guó)針對(duì)貧困家庭兒童的救助政策基本處于孕育萌芽期。由于當(dāng)時(shí)國(guó)家工作的重心是戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，面對(duì)積貧積弱的國(guó)家現(xiàn)狀和頻繁侵襲的自然災(zāi)害，這一時(shí)期政府關(guān)注的更多的是因戰(zhàn)亂、災(zāi)荒而失去家庭依托、需要國(guó)家兜底的孤殘、流浪兒童。通過主管福利的內(nèi)務(wù)部門設(shè)立兒童福利機(jī)構(gòu)的形式，政府為集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰提供替代照料服務(wù)。(12)參見黃樹賢主編：《民政改革40年》，中國(guó)社會(huì)出版社2019年版，第100頁。這一時(shí)期，少量涉及兒童權(quán)利保護(hù)的政策也都內(nèi)嵌于其他法律規(guī)章之中。例如1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中提出的“推廣衛(wèi)生醫(yī)藥事業(yè)，并注意保護(hù)母親、嬰兒和兒童的健康”“改革舊的教育制度、教育內(nèi)容和教學(xué)法”，強(qiáng)調(diào)了對(duì)兒童教育、醫(yī)療權(quán)益的保護(hù)。1954年頒布的首部《中華人民共和國(guó)憲法》，同樣明確規(guī)定了“婚姻、家庭、母親和兒童受國(guó)家的保護(hù)”。除此之外，并未出臺(tái)其他有關(guān)兒童福利的具體政策。

1958年到1978年是我國(guó)貧困家庭兒童福利政策的初步發(fā)展時(shí)期。隨著這一時(shí)期“三大改造”的完成和我國(guó)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)針對(duì)兒童的福利政策也逐步建立起來。這一時(shí)期的兒童福利政策建立在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之上，服從國(guó)家的指令性計(jì)劃安排，形成了具有明顯城鄉(xiāng)地域差異的“國(guó)家—單位/集體福利保障模式”(13)陸士楨等編著：《中國(guó)兒童政策概論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第162頁。。福利作為社會(huì)主義的基本要求，面向全體國(guó)民。而在普遍公平之下，政府也針對(duì)有特殊需求的貧困家庭提供臨時(shí)救濟(jì)，兒童則依附于家庭，必須首先依靠家庭及非正式的親人、集體網(wǎng)絡(luò)來保障自身的生存與發(fā)展需求，或是根據(jù)家庭的情況獲得相應(yīng)的福利和救濟(jì)。

在人人平等的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)下，社會(huì)城鄉(xiāng)集體福利被視為社會(huì)主義優(yōu)越性的具體表現(xiàn)。城市以普遍就業(yè)政策為基礎(chǔ)，建立了基于工作身份的“單位制”職工福利體制。單位通過支持家庭為兒童提供了基本生活保障，還設(shè)立了門類齊全的基本社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如學(xué)校、醫(yī)務(wù)所、托兒所、幼兒園等。同樣，在農(nóng)村地區(qū)，由于實(shí)施了生產(chǎn)資料集體所有制，集體按照一定周期(一般是一月或者一季度)給予生活困難兒童固定數(shù)額的救濟(jì)金或救濟(jì)糧等實(shí)物，一定程度上保障了兒童的基本生存。(14)參見潘華：《改革開放40年來我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展成就、歷程與經(jīng)驗(yàn)》，《市場(chǎng)論壇》2018年第12期。但在這種城鄉(xiāng)集體福利制度下，那些被排除在集體福利之外的困難群體，例如城市中的“三無人員”和農(nóng)村中“五保戶”，只能得到政府的應(yīng)急性救濟(jì)。對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困家庭成員，救濟(jì)政策強(qiáng)調(diào)自食其力和生產(chǎn)自救，無勞動(dòng)能力但有家庭或集體支持的貧困家庭成員則需要優(yōu)先發(fā)揮家庭或集體的保障作用。只有在面臨災(zāi)荒時(shí)，國(guó)家才會(huì)以災(zāi)民荒情救濟(jì)的方式給予貧困家庭臨時(shí)救濟(jì)，通過救災(zāi)和扶貧措施緩解特殊時(shí)期的兒童貧困問題。而在“文化大革命”的特殊時(shí)期，雖然受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治等因素的影響，內(nèi)務(wù)部和地方民政部門被撤銷，針對(duì)兒童的其他福利政策也基本陷入停滯(15)參見廉婷婷、喬?hào)|平：《中國(guó)兒童福利政策發(fā)展的邏輯與趨向》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》2021年第1期。，但這些救助政策仍在緩慢發(fā)展。

總體而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的貧困家庭兒童福利呈現(xiàn)出明顯的補(bǔ)缺型特征，政策目標(biāo)停留在基本生存保障層面，與社會(huì)救濟(jì)制度并行，是在統(tǒng)合公平下的選擇性福利。一方面，兒童福利遵循“國(guó)家—單位/集體”的運(yùn)行模式，依靠單位和集體對(duì)社會(huì)福利資源進(jìn)行自上而下的配置(16)參見成海軍：《計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)社會(huì)福利制度的歷史考察》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2008年第5期。，存在著鮮明的城鄉(xiāng)分野。另一方面，兒童照料責(zé)任的家庭化傾向弱化了貧困家庭兒童的社會(huì)福利需求，困難兒童救濟(jì)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度安排的一個(gè)部分，遵循以家庭、鄰里為主的照料和服務(wù)規(guī)則。加之這一時(shí)期的家庭貧困往往是由自然災(zāi)害或家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失勞動(dòng)能力造成的，這些家庭又被排斥在單位和集體福利之外，這就導(dǎo)致家庭承擔(dān)了絕大部分兒童福利服務(wù)的責(zé)任，面向貧困家庭兒童的社會(huì)化福利服務(wù)極度匱乏。

(二)公私責(zé)任共擔(dān)的選擇性福利：貧困家庭兒童福利政策的基本定型階段

改革開放到21世紀(jì)初期是我國(guó)兒童福利政策的基本定型階段。在以發(fā)展為導(dǎo)向的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，伴隨著所有制結(jié)構(gòu)的多元化和分配原則的效率化，公有制經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的社會(huì)福利項(xiàng)目被視為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一系列“去國(guó)家化”“去單位制”的福利改革措施成為這一階段中國(guó)社會(huì)福利制度改革初期的主要內(nèi)容。(17)參見韓克慶：《中國(guó)社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展》，《教學(xué)與研究》2015年第2期。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的瓦解、國(guó)有企業(yè)改革與單位制的解體，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期處于國(guó)家和單位制保護(hù)下的兒童福利理念及政策均發(fā)生了變化。在救濟(jì)之余，真正意義上的兒童福利體系開始建立。兒童福利的政策目標(biāo)不再停留在保障基本生存層面，而是向著更多維的福利拓展，政策的具體內(nèi)容也在法律、教育、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革得以發(fā)展和基本定型。而伴隨著人口流動(dòng)現(xiàn)象的常態(tài)化，貧困家庭原有的非正式社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)變得更加脆弱和疏離，這進(jìn)一步強(qiáng)化了家庭在兒童福利中的主體責(zé)任。因此，政府和家庭的責(zé)任共擔(dān)成為這一階段兒童福利的重要特征。

1979年到2000年是我國(guó)貧困家庭兒童福利政策的轉(zhuǎn)型時(shí)期。由社會(huì)轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益增加，貧困家庭的致貧原因也從前一階段的戰(zhàn)亂、災(zāi)荒等自然因素轉(zhuǎn)變?yōu)橄聧?、失地等社?huì)因素，貧困家庭兒童的對(duì)象范圍較前一階段有所拓寬。1992年《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，要“保護(hù)處于困難條件下的兒童”。以1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》和1991年《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》為基礎(chǔ)，這一時(shí)期國(guó)家開始密集出臺(tái)涉及兒童司法保護(hù)的法律條款，充分展現(xiàn)出我國(guó)對(duì)兒童權(quán)利保護(hù)的重視。在兒童基本生存保障方面，以1993年上海市對(duì)于城市居民最低生活保障制度的試點(diǎn)設(shè)立為起點(diǎn)，1999年國(guó)務(wù)院正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》，直至2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，我國(guó)最低生活保障制度在城市和鄉(xiāng)村完全建立，這也意味著針對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭兒童的生活救助制度完全建立。福利政策開始以家庭作為基礎(chǔ)和基本單元，向有需要的兒童提供相關(guān)的生存保障。相關(guān)研究表明，有兒童和其他弱勢(shì)人群的貧困家庭可以獲得比其他家庭略高的補(bǔ)助，這一補(bǔ)助的比例通常是最低生活救助金的5%—30%。(18)See Zhang Haomiao,“ Social assistance for poor children in urban China: A qualitative study from the recipients' perspective”,in Children and Youth Services Review,64,2016,pp.122-127.與前一階段的臨時(shí)性和應(yīng)急性救濟(jì)相比，針對(duì)貧困家庭的最低生活保障制度救助水平更高、救助范圍更廣、財(cái)政投入更大，管理體制和程序也更加完善，對(duì)于緩解貧困家庭經(jīng)濟(jì)壓力、保障兒童基本生存條件發(fā)揮了更為穩(wěn)定和重要的制度作用。

伴隨著低保制度的逐步成熟，從2001年到2010年，我國(guó)貧困家庭兒童福利政策進(jìn)入制度化建設(shè)時(shí)期。兒童的福利立法相較于前一時(shí)期有所完善，涵蓋基本生活、醫(yī)療健康、義務(wù)教育、法律保護(hù)等多個(gè)層面的兒童權(quán)益保護(hù)法律體系得以構(gòu)建。在兒童權(quán)利保護(hù)方面，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2001—2010 年)》明確提出“兒童優(yōu)先”原則，要求“保障兒童生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利”，“優(yōu)化兒童成長(zhǎng)環(huán)境，使困境兒童受到特殊保護(hù)”，通過兒童發(fā)展綱要建立起對(duì)于兒童福利的宏觀規(guī)劃，以福利資金和服務(wù)為基本取向的綜合福利建設(shè)思路得到相關(guān)法律和制度層面的支持。(19)參見高麗茹、萬國(guó)威：《中國(guó)兒童福利制度: 時(shí)代演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)框架和改革路徑》，《河北學(xué)刊》2016年第2期。面向貧困家庭兒童的其他綜合性、多層次社會(huì)福利政策體系也隨之發(fā)展起來，項(xiàng)目?jī)?nèi)容趨于多樣。在教育方面，經(jīng)過十余年的發(fā)展，面向貧困家庭兒童的教育政策形成了以“獎(jiǎng)、貸、勤、補(bǔ)、減”為主要手段的福利舉措，對(duì)低保家庭和其他低收入家庭兒童免除學(xué)費(fèi)和其他雜費(fèi)并提供津補(bǔ)貼，為降低貧困家庭兒童的輟學(xué)率、提升人力資本奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

此外，隨著戶籍制度的松動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的逐步完善，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)成為我國(guó)社會(huì)福利改革的又一重要制度背景。由于未取得當(dāng)?shù)貞艏?，大部分進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女成為流入地福利覆蓋的邊緣群體，無法享受城市地區(qū)的社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，因而面臨貧困、失學(xué)和歧視困境。針對(duì)這一問題，國(guó)家也出臺(tái)了相應(yīng)的義務(wù)教育促學(xué)保障政策，如2003年《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》明確規(guī)定，“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主”，打破了過去以“借讀”為主的流動(dòng)兒童就學(xué)方式。以2007年《關(guān)于貫徹落實(shí)中央指示精神積極開展關(guān)愛農(nóng)村留守流動(dòng)兒童工作的通知》發(fā)布為起點(diǎn)，政府開始將流動(dòng)、留守的貧困家庭兒童納入兒童福利保障的體系范圍，并通過強(qiáng)制報(bào)告和健康狀況監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，在戶籍、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和救助等方面予以照顧，逐步確立針對(duì)貧困流動(dòng)、留守兒童的保障機(jī)制。

總體而言，這一階段的貧困家庭兒童福利政策在“再家庭化”和國(guó)家責(zé)任兜底的整合中呈現(xiàn)出公私責(zé)任共擔(dān)的特征。一方面，國(guó)家基本建構(gòu)起與社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的，涉及兒童基本生存、兒童發(fā)展等多方面需求滿足的兒童福利體系，在專項(xiàng)資金支持的現(xiàn)金給付和提供法律保護(hù)、促進(jìn)個(gè)人權(quán)利的形式之余，針對(duì)不同類型的貧困家庭兒童提供各類社會(huì)福利服務(wù)。另一方面，隨著兒童福利從集體領(lǐng)域中脫離，這一階段兒童照顧責(zé)任出現(xiàn)“隱性家庭化”(20)岳經(jīng)綸、范昕：《中國(guó)兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。的取向，以家庭為基本單元，政府通過建立相關(guān)的救助制度支持家庭恢復(fù)再生產(chǎn)能力，以此滿足貧困家庭兒童的各項(xiàng)福利需求。

(三)邁向普惠進(jìn)程中的選擇性福利：貧困家庭兒童福利的全面發(fā)展階段

進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的發(fā)展階段，增進(jìn)民生福祉被定位為社會(huì)建設(shè)的根本目的。在“幼有所育”的政策目標(biāo)導(dǎo)向下，我國(guó)兒童福利政策更關(guān)注兒童的需要和權(quán)利，強(qiáng)調(diào)“兒童的本體性價(jià)值”(21)喬?hào)|平、廉婷婷、蘇林偉: 《中國(guó)兒童福利政策新發(fā)展與新時(shí)代政策思考——基于 2010 年以來的政策文獻(xiàn)研究》，《社會(huì)工作與管理》2019年第3期。，貧困家庭兒童的福利政策在已有的制度框架下得到更充分的發(fā)展，福利的政策對(duì)象、項(xiàng)目類型和福利水平都得到了一定程度的擴(kuò)展和提高。

2011年，國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)正式公布了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》，首次增加“兒童與福利”專章，提出要“建立和完善適度普惠的兒童福利體系”，并要求“擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”，這標(biāo)志著我國(guó)的兒童福利制度翻開了全面發(fā)展的嶄新歷史篇章。以此為依據(jù)，在貧困家庭兒童的生存保障方面，除城鄉(xiāng)最低生活保障政策外，國(guó)家開始建立專門的兒童生活補(bǔ)助制度。2011年直接發(fā)放的兒童福利支出達(dá)到40億元，較前一年增長(zhǎng)了4.19倍，占當(dāng)年社會(huì)福利費(fèi)支出的17.23%，這也是近年來兒童福利支出占民政福利支出的最高比例，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)發(fā)展新時(shí)期兒童福利的高度重視。(22)參見中華人民共和國(guó)民政部：《民政統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2012年版，第94、95頁。2016年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中再次明確規(guī)定，“對(duì)于法定撫養(yǎng)人有撫養(yǎng)能力但家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童，符合最低生活保障條件的納入保障范圍并適當(dāng)提高救助水平。對(duì)于遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難家庭的兒童，按規(guī)定實(shí)施臨時(shí)救助時(shí)要適當(dāng)提高對(duì)兒童的救助水平”(23)中華人民共和國(guó)中央人民政府：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm,訪問時(shí)間：2021年6月29日。。貧困家庭兒童的基本生存得到了保障。

在兒童的發(fā)展福利方面，教育扶貧和教育救助政策為義務(wù)教育階段貧困家庭兒童補(bǔ)齊了教育資源上的短板。在落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”等經(jīng)費(fèi)保障措施的基礎(chǔ)上，建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、貧困家庭兒童的教育資助體系不斷完善，基本上形成了覆蓋各教育階段的資助體系。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》，明確規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來自政府財(cái)政撥款，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生補(bǔ)助生活費(fèi)用，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女可以與本地居民子女同等享受義務(wù)教育，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問題得到了根本性解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012—2019年各教育階段全國(guó)累計(jì)資助資金總額達(dá)到12032.6億元，累計(jì)資助7.6億人次，為保障貧困家庭兒童的平等受教育權(quán)利奠定了資金基礎(chǔ)。(24)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院：《中國(guó)兒童福利與保護(hù)政策報(bào)告2020》。同時(shí)，嬰幼兒營(yíng)養(yǎng)包和在校學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐等服務(wù)也通過營(yíng)養(yǎng)供應(yīng)極大地改善了貧困家庭和貧困地區(qū)兒童的身體健康狀況。從2011年秋季學(xué)期起啟動(dòng)實(shí)施的“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”在9年間相繼出臺(tái)了8個(gè)規(guī)范性文件。截止到2020年，全國(guó)共有29個(gè)省份、1762個(gè)縣(市區(qū))實(shí)施了營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，覆蓋農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校14.57萬所，占農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)?？倲?shù)的84.12%，受益學(xué)生達(dá)4060.82萬人，占農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的42.4%。(25)參見《4000萬農(nóng)村娃吃上了營(yíng)養(yǎng)餐》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年9月18日第19版。醫(yī)療保險(xiǎn)的推動(dòng)與普及也保障了貧困家庭兒童健康服務(wù)的優(yōu)先提供，兒童早期綜合服務(wù)及預(yù)防成為貧困家庭兒童衛(wèi)生健康福利的重點(diǎn)。從2010年起，兒童大病醫(yī)療救助制度逐步完善，2012年，城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)推行，兒童重特大疾病被納入國(guó)家醫(yī)療保障體系。至2019年，兒童先天性心臟病、白血病、淋巴瘤、地中海貧血、唇腭裂、尿道下裂等嚴(yán)重疾病均被納入專項(xiàng)救治病種范圍。(26)參見聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院：《中國(guó)兒童福利與保護(hù)政策報(bào)告2020》。2016年起，伴隨著統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的逐步建立，城鄉(xiāng)兒童醫(yī)療保障的醫(yī)?；I資和待遇實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。由此，兒童醫(yī)療救助形成了由基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、扶貧資金、財(cái)政兜底、社會(huì)慈善等組成的多重保障體系。

貧困家庭兒童福利政策的全面發(fā)展還體現(xiàn)在職能部門的設(shè)立上。2019年民政部下轄機(jī)構(gòu)兒童福利司設(shè)立，并自上而下地在省、市、縣民政部門設(shè)立起管理兒童福利事務(wù)的專職機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度。2020年，城鄉(xiāng)社區(qū)“兒童之家”和“兒童主任”實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，民政兒童福利工作體系基本形成，打通了兒童福利體系建設(shè)的“最后一公里”。

總體而言，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、兒童價(jià)值理念的變化和社會(huì)建設(shè)目標(biāo)及其路徑的清晰化，我國(guó)針對(duì)貧困家庭兒童的社會(huì)福利制度框架已基本形成。這一階段的貧困家庭兒童福利政策受益范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，在低保制度的基礎(chǔ)上增加了針對(duì)兒童個(gè)人的津貼，保障人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)也趨于優(yōu)化。中央和地方通過設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，保護(hù)了兒童基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。而這一時(shí)期的福利遞送也從政府部門和家庭的責(zé)任共擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌?chǎng)、社會(huì)和家庭等多元主體相結(jié)合的福利輸送形態(tài)。福利項(xiàng)目類型也更加多樣化和具體化，津貼與服務(wù)的類型從基本生活費(fèi)逐步向教育、醫(yī)療、康復(fù)等不同領(lǐng)域拓展，在整體兒童福利朝著普惠型方向發(fā)展的過程中，我國(guó)貧困家庭兒童福利也成為其中不可或缺的基礎(chǔ)組成部分。

四、貧困家庭兒童福利政策的演進(jìn)邏輯

社會(huì)福利制度在一定程度上回應(yīng)了整體社會(huì)環(huán)境和社會(huì)建設(shè)要求。新中國(guó)成立后的30年間，中央指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的再分配公平原則在社會(huì)福利制度上得到了充分體現(xiàn)，使得這一時(shí)期的兒童福利政策帶有鮮明的補(bǔ)缺型特征烙印。改革開放實(shí)現(xiàn)了中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，此后20年，國(guó)家開始逐步重視對(duì)弱勢(shì)兒童的責(zé)任兜底，并拓寬了弱勢(shì)兒童的認(rèn)定范圍，兒童福利從以家庭責(zé)任為主逐漸走向了公私責(zé)任共擔(dān)。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的均衡發(fā)展，民生建設(shè)成為政府的首要目標(biāo)，兒童福利愈發(fā)得到重視，發(fā)展普惠型兒童福利亦成為未來社會(huì)福利制度體系建設(shè)的必然要求。由此可見，無論哪次社會(huì)轉(zhuǎn)型，均對(duì)貧困家庭兒童的福利制度演進(jìn)產(chǎn)生了深刻影響。與此同時(shí)，人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷則進(jìn)一步強(qiáng)化了這種影響。生育率的下降、生活方式的現(xiàn)代化和家庭結(jié)構(gòu)的多樣化進(jìn)一步產(chǎn)生了新的兒童福利需求。在戶籍制度改革尚未取得突破性進(jìn)展的背景下出現(xiàn)的快速人口城市化，特別是數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工和家庭化遷移，亦對(duì)城鄉(xiāng)福利制度產(chǎn)生巨大沖擊，加快了我國(guó)兒童福利制度建設(shè)和改革的進(jìn)程。

概而言之，新中國(guó)成立后，我國(guó)貧困家庭兒童福利政策的受益對(duì)象范圍逐漸拓寬；福利項(xiàng)目類型更加多樣化和具體化，對(duì)服務(wù)形式的福利重視度有所提高；在責(zé)任主體上，形成了以政府兜底為主、家庭參與為重點(diǎn)的福利供給模式。

(一)對(duì)象邏輯：從單一標(biāo)準(zhǔn)到多維取向

從上述政策梳理可以看到，無論是從家庭和個(gè)人的角度，還是從社會(huì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度而言，貧困家庭兒童的內(nèi)涵和外延都在逐步擴(kuò)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，針對(duì)貧困家庭兒童的福利主要是提供給因戰(zhàn)亂、饑荒而導(dǎo)致家庭生活難以為繼的兒童；而隨著改革開放和城市化進(jìn)程的加快，貧困的流動(dòng)、留守兒童逐漸成為貧困家庭兒童福利關(guān)注的重點(diǎn)。黨的十九大以來，伴隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)，多維貧困、相對(duì)貧困和長(zhǎng)期貧困的問題得到重視。家庭致貧成因的巨大差異化和復(fù)雜化要求更加精細(xì)化的福利政策(27)參見蘭劍、慈勤英：《中國(guó)社會(huì)救助政策的演進(jìn)、突出問題及其反貧困突破路向》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。，因此，貧困家庭兒童福利的受益對(duì)象選擇標(biāo)準(zhǔn)也從單一的收入貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向了相對(duì)貧困視域下的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)不同的致貧原因?yàn)閮和峁┫鄳?yīng)的福利保障。

(二)項(xiàng)目邏輯：從保障生存到全方位發(fā)展

隨著對(duì)于兒童價(jià)值認(rèn)識(shí)的不斷深入，在我國(guó)社會(huì)福利政策體系不斷發(fā)展和趨于成熟的同時(shí)，兒童福利的政策理念和實(shí)踐機(jī)制也由過去的療救性和生存性福利走向普惠性和發(fā)展性福利。家庭救助是我國(guó)貧困家庭兒童福利政策中最早出現(xiàn)的部分，也是最基本的部分，對(duì)貧困家庭兒童的基本生存保障起到了關(guān)鍵性作用。但社會(huì)福利并非與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)并行的狹義概念，兒童的健康成長(zhǎng)還涉及教育、健康、環(huán)境、安全等方面的保護(hù)和干預(yù)。從上述的政策梳理中也可以看到，我國(guó)的貧困家庭兒童福利政策已經(jīng)從單一的、局限于生存需要的物質(zhì)救助轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏母＠e措，并向兒童的全生命周期拓展，形成了以生存保障為核心，以教育和健康等發(fā)展福利為重點(diǎn)，并輔之以相關(guān)的權(quán)利保護(hù)的全面福利體系。

(三)主體邏輯：從家庭為主到家國(guó)同構(gòu)

事實(shí)上，包括兒童在內(nèi)的任何社會(huì)個(gè)體福利的綜合，都是由家庭、社會(huì)、市場(chǎng)和國(guó)家可能提供的福利凈值所決定的。(28)參見陸士禎：《建構(gòu)中國(guó)特色的兒童福利體系》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第3期。兒童福利作為社會(huì)福利政策的一種類別，配合著整體的制度環(huán)境和社會(huì)發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，針對(duì)有家庭依托的兒童福利不是最緊迫的制度建設(shè)項(xiàng)目，多數(shù)兒童的福利需求主要通過家庭進(jìn)行滿足。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，集體福利的迅速解體導(dǎo)致福利安排出現(xiàn)缺口。一方面，城市化不斷加快、國(guó)有企業(yè)職工下崗失業(yè)、通貨膨脹、收入差距持續(xù)拉大在客觀上弱化了家庭的抗壓抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而增加了兒童福利的需求。另一方面，家庭結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致福利供應(yīng)嚴(yán)重短缺，倒逼兒童福利體系由國(guó)家兜底。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策；2015年，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《人口與計(jì)劃生育法修正案(草案)》，2016年起實(shí)施全面二孩政策；2021年5月，中共中央政治局召開會(huì)議提出實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女的政策，強(qiáng)調(diào)要通過發(fā)展普惠托育服務(wù)體系完善生育制度調(diào)整戰(zhàn)略。國(guó)家逐步重視通過支持家庭來保障兒童福利，以政府兜底為主、家庭參與為重點(diǎn)的福利供給模式在兒童制度改革的過程中逐漸清晰化。

五、貧困家庭兒童福利政策的未來發(fā)展

受傳統(tǒng)文化的深刻影響，中國(guó)家庭不僅扮演了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)者的角色，同時(shí)還是秩序單元、教化單元和福利單元(29)參見胡湛、彭希哲：《家庭變遷背景下的中國(guó)家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。，家庭以外的社會(huì)福利制度只是不同的福利主體以不同的程度和方式對(duì)家庭責(zé)任的分擔(dān)，無法完全取代家庭的功能(30)參見張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型家庭政策》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。。在面對(duì)壓力沖突時(shí)，家庭風(fēng)險(xiǎn)承受水平是解決個(gè)人問題和社會(huì)問題的根本支撐，只有提高家庭的福利保障能力，才能真正解決貧困家庭兒童的需求滿足問題。因此，建設(shè)以家庭為本的兒童福利體系是未來完全普惠型兒童福利制度發(fā)展的必然走向。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，家庭已成為許多國(guó)家討論公共政策議題的重要出發(fā)點(diǎn)，以家庭為核心的福利支持成為保護(hù)兒童特別是處于經(jīng)濟(jì)逆境中兒童的重要制度設(shè)計(jì)。相比于其他國(guó)家成熟的兒童、家庭支持政策，我國(guó)的家庭政策仍有待完善。對(duì)此，我國(guó)也有學(xué)者提出建立綜合性和系統(tǒng)性的家庭津貼制度(31)參見劉繼同：《中國(guó)兒童福利制度研究》，中國(guó)社會(huì)出版社2017年版，第137-138頁。，或是建立有別于兒童福利的家庭補(bǔ)貼制度，以保障兒童的基本生活(32)參見丁建定、李薇：《試論中國(guó)特色家庭補(bǔ)貼制度的構(gòu)建》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。。因此，對(duì)貧困家庭兒童福利政策的設(shè)計(jì)，不僅需要考慮家庭福利服務(wù)體系建設(shè)，以家庭為本對(duì)兒童福利內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌，還應(yīng)統(tǒng)一納入國(guó)家福利體系范疇，從而實(shí)現(xiàn)福利政策恢復(fù)與提升家庭功能的目標(biāo)?；诖?，本文提出如下發(fā)展貧困家庭兒童福利政策的建議：

首先，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)內(nèi)容。貧困家庭兒童所面臨的困境往往是多方面因素造成的，既存在于家庭環(huán)境中，也存在于更廣闊的社區(qū)環(huán)境、學(xué)校環(huán)境甚至地區(qū)環(huán)境中。在支持家庭的同時(shí)也要充分考慮到不同類型的兒童在家庭中的特殊需求，關(guān)注家庭以及照顧者的需求和服務(wù)，采取積極的措施，維護(hù)、支持和強(qiáng)化家庭的保護(hù)功能，幫助家庭提升履行兒童保護(hù)責(zé)任的能力。

其次，對(duì)貧困家庭提供整體性支持。無論是現(xiàn)金救助還是社會(huì)服務(wù)，都需要將貧困家庭作為一個(gè)整體單元進(jìn)行考量。貧困兒童未來陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)很大程度上取決于代際因素，貧困家庭可能存在的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期照護(hù)需求、家庭關(guān)系問題等都可能影響兒童的福祉，在傳統(tǒng)以家庭為載體的福利提供逐漸式微，尤其是脆弱家庭所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和壓力逐年增加的情況下，有必要將整體性的家庭支持計(jì)劃作為化解貧困家庭兒童風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，通過政府給予家庭更多的幫扶和支持，促進(jìn)家庭的全面發(fā)展以及幫助家庭有效發(fā)揮自身功能，促進(jìn)家庭及其成員自身能力提升，使家庭能夠承擔(dān)相應(yīng)的育兒責(zé)任并發(fā)揮積極作用。(33)參見劉中一：《我國(guó)現(xiàn)階段家庭福利政策的選擇——基于提高家庭發(fā)展能力的思考》，《黨政干部學(xué)刊》2011年第8期。

最后，從福利體系頂層設(shè)計(jì)的角度考量貧困家庭兒童福利政策建設(shè)。目前我國(guó)相關(guān)職能部門存在業(yè)務(wù)混雜的問題，導(dǎo)致社會(huì)福利和社會(huì)救助的制度邊界模糊(34)參見韓克慶：《新中國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展與變遷》，《社會(huì)福利(理論版)》2019年第12期。，兒童福利尤其是貧困家庭兒童的福利更多是以家庭的低保救助身份為資格門檻，仍然表現(xiàn)出重救助而輕福利的特征，而兒童福利作為一種基于人口資格條件的福利制度，理應(yīng)具有普惠性質(zhì)。此外，我國(guó)尚未形成系統(tǒng)、獨(dú)立的兒童福利法，有關(guān)兒童福利的法律法規(guī)散見于各類政策和辦法之中，不利于兒童福利政策的良性、可持續(xù)施行，因此急需出臺(tái)一部專門的兒童福利法，統(tǒng)合城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的兒童福利差異，同時(shí)強(qiáng)化以最大化保護(hù)兒童利益為目標(biāo)的跨部門協(xié)作機(jī)制，為未來我國(guó)完全普惠性兒童福利政策的發(fā)展奠定法律與制度基礎(chǔ)。