秘曉敏 中國青少年研究中心

引言

隨著社會的進(jìn)步發(fā)展，信息化管理成為未來發(fā)展的主要趨勢，在事業(yè)單位大力推進(jìn)預(yù)算管理的背景下，由于預(yù)算管理涉及的專業(yè)、領(lǐng)域及數(shù)據(jù)較多，為保證數(shù)據(jù)來源的真實可靠，提高管理效率，預(yù)算管理一體化建設(shè)勢在必行。預(yù)算管理一體化相較于傳統(tǒng)預(yù)算管理理念，其基于系統(tǒng)科學(xué)的原理和相關(guān)方法，以預(yù)算項目為中心，將預(yù)算制度融入項目業(yè)務(wù)流程中，整合資源與業(yè)務(wù)，實現(xiàn)預(yù)算管理的全流程、全過程控制。這一管理模式的實施會提升事業(yè)單位財務(wù)管理水平，促進(jìn)管理會計在事業(yè)單位中的有效應(yīng)用，推動事業(yè)單位財務(wù)管理轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、預(yù)算管理一體化建設(shè)的特點及意義

（一）特點

1.規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)流程，提高綜合預(yù)算管理水平

推進(jìn)事業(yè)單位全渠道收支管理，將各級事業(yè)單位的財政資金收支、業(yè)務(wù)經(jīng)費收支、經(jīng)營收支以及其他形式的收支全部納入預(yù)算管理體系，有效解決部分事業(yè)單位資金不足，資金使用不規(guī)范等問題；提高事業(yè)單位各部門資金預(yù)算和大局意識；加大了對事業(yè)單位財政資金的監(jiān)管力度，提高資金利用率；加強(qiáng)了橫向和縱向業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性，增加中央預(yù)算監(jiān)管，可以實時掌握資金使用情況，提高上下級預(yù)算的銜接；實時跟進(jìn)預(yù)算管理進(jìn)度，提高事業(yè)單位預(yù)算管理的透明度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。

2.將預(yù)算系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)相銜接

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將多個獨立系統(tǒng)嵌入整體系統(tǒng)模塊中，有效解決各系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)共享傳遞不及時的問題，確保數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)一性，提高了各系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)各部門之間的協(xié)調(diào)配合，有利于提高財務(wù)人員的工作效率。

3.將預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)有效銜接

預(yù)算一體化可以實現(xiàn)將預(yù)算編制、預(yù)算審批以及預(yù)算執(zhí)行等過程相銜接。在編制預(yù)算過程中，以預(yù)算項目為基礎(chǔ)，根據(jù)項目特點，制定預(yù)算指標(biāo)，并將預(yù)算收入與支出納入預(yù)算管理體系。預(yù)算執(zhí)行過程中需要調(diào)整預(yù)算的，要有相關(guān)依據(jù)，以提高項目預(yù)算管理質(zhì)量。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在審核預(yù)算時，要保證預(yù)算編制數(shù)據(jù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)來源一致，確保預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。在預(yù)算執(zhí)行過程中，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，細(xì)化形成預(yù)算執(zhí)行計劃，經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)和財政部門審核通過后方可支付，各項用款項目都應(yīng)嚴(yán)格按照計劃執(zhí)行，便于了解資金的使用情況。

4.提高信息管理效率

首先，建設(shè)預(yù)算一體化，可以提高內(nèi)部信息共享效率。例如，在預(yù)算調(diào)整過程中，傳統(tǒng)的做法是通過填報預(yù)算調(diào)整申請單，經(jīng)過層層審批后，由相關(guān)技術(shù)人員在國庫集中支付系統(tǒng)中進(jìn)行調(diào)整，不僅流程繁雜，造成大量人力、時間的浪費，而且整個調(diào)整過程都無法追根溯源。其次，預(yù)算一體化系統(tǒng)還能實現(xiàn)與外部系統(tǒng)的有效聯(lián)通，可以實時從政府其他部門提取相關(guān)預(yù)算信息，確保信息獲取口徑、來源一致，有利于保證各項數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，還能實時進(jìn)行數(shù)據(jù)更新。

（二）意義

1.響應(yīng)新政策的實際要求

為推動預(yù)算制度的深化改革，實現(xiàn)預(yù)算的精細(xì)化管理，響應(yīng)政府相關(guān)號召，提高財政資源的利用率，提高預(yù)算機(jī)制對各項公共資源的管理能力，事業(yè)單位應(yīng)加大預(yù)算管理力度，重視預(yù)算項目的投入效益，不僅是新形勢下的迫切要求，也是推動我國治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的重要途徑。

2.有利于提高預(yù)算制度的科學(xué)性

事業(yè)單位以往的預(yù)算制度缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)預(yù)算管理模式存在很大差異，預(yù)算制度也不完善，過于重視財政撥款，缺乏對其他收入支出的管理，難以發(fā)揮資金的價值。而且，各層級、環(huán)節(jié)之間的銜接性較差，預(yù)算管理缺乏透明度。預(yù)算一體化建設(shè)可以實現(xiàn)預(yù)算編制、審核、執(zhí)行以及分析的一體化管理，整合預(yù)算管理中的各個流程，制定統(tǒng)一的預(yù)算制度，從而提高預(yù)算管理制度的規(guī)范性和科學(xué)性。

3.有利于提高事業(yè)單位工作效率

隨著財政體制的深化改革，對預(yù)算管理工作提出了更高的要求，但是，由于各系統(tǒng)相互獨立，工程流程復(fù)雜，編制各種報表需要花費大量的人力和時間，無疑增加了事業(yè)單位財務(wù)人員的工作量和工作難度，同時，財政部門和各級主管部門的審核工作量也有所增加，這種情況下，大大降低了事業(yè)單位的工作效率。而預(yù)算一體化建設(shè)則可以將各系統(tǒng)進(jìn)行有效銜接，整合各項資源，實現(xiàn)各層級、部門、系統(tǒng)之間的信息溝通，不僅滿足了預(yù)算管理工作的切實需求，也大大減輕了工作人員的工作量，提高了事業(yè)單位的工作效率。

二、事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算管理一體化應(yīng)用的路徑

（一）完善預(yù)算管理體系

現(xiàn)階段，部分事業(yè)單位的預(yù)算管理體系仍然存在一些缺陷，導(dǎo)致預(yù)算管理一體化建設(shè)受阻，對此，事業(yè)單位應(yīng)采取相應(yīng)措施完善預(yù)算管理體系，以推動預(yù)算管理一體化的有效應(yīng)用。具體措施如下：

1.預(yù)算關(guān)口前移

首先，事業(yè)單位財務(wù)人員應(yīng)積極做好預(yù)算管理一體化建設(shè)的準(zhǔn)備工作，加大相關(guān)宣傳力度，提高事業(yè)單位各部門及所有人員的預(yù)算意識，以獲得所有領(lǐng)導(dǎo)及人員對預(yù)算管理一體化建設(shè)工作的支持，樹立“先有項目再有資金”的思想理念。做好項目前期規(guī)劃，推動預(yù)算管理關(guān)口前移。其次，預(yù)算管理一體化背景下，事業(yè)單位要做好基礎(chǔ)信息的管理工作。根據(jù)人員信息，合理預(yù)測人員類費用；根據(jù)費用支出標(biāo)準(zhǔn)和單位情況，測算公用經(jīng)費項目，經(jīng)審核后納入項目庫?；陧椖繋旃芾砟Ｊ?，可以有效解決以往的定額管理下公用經(jīng)費不足的問題。同時，事業(yè)單位要做好項目庫動態(tài)管理工作，將需要資金支持的項目納入項目庫中。最后，要明確各預(yù)算項目的負(fù)責(zé)人以及主要負(fù)責(zé)部門。由財務(wù)人員與項目負(fù)責(zé)人對接項目預(yù)算情況，指導(dǎo)項目的預(yù)算執(zhí)行，并對項目的執(zhí)行情況進(jìn)行績效評價。

2.優(yōu)化預(yù)算編制組織架構(gòu)、責(zé)任劃分以及指標(biāo)設(shè)計

首先，構(gòu)建完善的預(yù)算管理組織體系。事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算組織體系建設(shè)，成立預(yù)算管理小組，小組由相關(guān)業(yè)務(wù)部門及財務(wù)部門共同組成。其次，對比分析各項資金支出，根據(jù)計算模型，將各類支出按照重要等級和緊急程度劃分級別。對于培訓(xùn)費、招待費等項目要堅持零基預(yù)算思想；對于關(guān)乎單位業(yè)務(wù)量的費用支出，可以利用彈性預(yù)算的方法；在預(yù)算編制過程中，要盡量避免使用增量預(yù)算或者固定預(yù)算等編制方法進(jìn)行編制。最后，建立預(yù)算指標(biāo)分解機(jī)制。事業(yè)單位要對辦公費、差旅費等公共管理費用建立預(yù)算指標(biāo)分解機(jī)制，將預(yù)算指標(biāo)分解落實到日常管理工作中，實現(xiàn)預(yù)算的常態(tài)化管理，為預(yù)算執(zhí)行考核評價提供參考依據(jù)。

3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，落實考核評價

首先，要建立預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過程監(jiān)管，重點關(guān)注預(yù)算指標(biāo)的使用和執(zhí)行情況；審核預(yù)算計劃執(zhí)行過程中流程、手續(xù)以及資料的完整性，確保預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。其次，加強(qiáng)專項預(yù)算項目的監(jiān)管，重視專項預(yù)算資金的使用、執(zhí)行進(jìn)度等情況，防止出現(xiàn)超支、挪用的現(xiàn)象，并對預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行考核評價。最后，將預(yù)算執(zhí)行考核評價結(jié)果作為事業(yè)單位內(nèi)部年終考核、獎勵的重要依據(jù)，同時還可作為下年度預(yù)算編制以及預(yù)算調(diào)整的重要參考依據(jù)。

（二）全力以赴開發(fā)新系統(tǒng)

事業(yè)單位應(yīng)從大局出發(fā)，全力開發(fā)新系統(tǒng)，構(gòu)建符合預(yù)算一體化管理需求的管理系統(tǒng)。

首先，財政部門要根據(jù)規(guī)定要求，組建預(yù)算管理一體化建設(shè)小組，對財政部原有系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，構(gòu)建統(tǒng)一的預(yù)算項目管理體系，建立全區(qū)域統(tǒng)一的項目庫，做好預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)頂層設(shè)計，借助預(yù)算一體化系統(tǒng)推動財政資金管理目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，做好系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)工作。根據(jù)《規(guī)范》要求，制定預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)需求，分析新系統(tǒng)中預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算分析等各環(huán)節(jié)與當(dāng)前預(yù)算業(yè)務(wù)的差異，并針對性調(diào)整現(xiàn)有業(yè)務(wù)，將業(yè)務(wù)管理納入預(yù)算一體化系統(tǒng)中，確保系統(tǒng)與業(yè)務(wù)相匹配。最后，要加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)的團(tuán)隊建設(shè)。組織并引進(jìn)高素質(zhì)研發(fā)團(tuán)隊，根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)范和系統(tǒng)建設(shè)要求，全力以赴開發(fā)新系統(tǒng)。在系統(tǒng)建設(shè)中，要積極引進(jìn)先進(jìn)的信息技術(shù)，發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，提高系統(tǒng)性能。此外，要加強(qiáng)對業(yè)務(wù)人員關(guān)于系統(tǒng)操作能力的培訓(xùn)，以便業(yè)務(wù)人員能夠盡快熟悉并熟練操作預(yù)算一體化系統(tǒng)。

（三）橫縱雙向?qū)嵤﹦討B(tài)監(jiān)控

缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致預(yù)算管理中預(yù)算超支、預(yù)算執(zhí)行不到位、預(yù)算外支出、專項預(yù)算資金被挪用、資金使用效率低等問題普遍存在?；诖?，事業(yè)單位應(yīng)重視預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理。

通過事項儲備項目庫的方式控制事業(yè)單位支出，建立預(yù)算管理閉環(huán)，對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)實行動態(tài)監(jiān)控，并實時反饋，創(chuàng)新預(yù)算管理一體化系統(tǒng)自動生成規(guī)則、追蹤規(guī)則、控制規(guī)則等，實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的雙向動態(tài)監(jiān)控，提高預(yù)算管理的規(guī)范性和效率。預(yù)算管理以項目為支撐，實行先有項目再有資金，所有項目必須納入項目庫統(tǒng)一管理。每個項目由系統(tǒng)自動生成唯一的代碼，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計、資金安排效率。預(yù)算管理中，以預(yù)算項目為主體，囊括項目申報、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析以及決算等多個環(huán)節(jié)，形成完整的預(yù)算管理閉環(huán)，實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)在同級財政部門和預(yù)算部門間的“橫向到邊”傳遞。在上下銜接方面，下級通過系統(tǒng)接收上級的指令，在執(zhí)行上級安排的資金計劃過程中，與上級保持良好的溝通交流。上級通過系統(tǒng)實時掌握資金的使用情況和最終流向，實現(xiàn)“縱向到底”。

（四）做好技術(shù)支持和人力支撐

1.建立自動生成規(guī)則

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與組織部門、人社部門管理系統(tǒng)相互銜接，可以及時獲取人員信息，不需要人工輸入；通過分析人員、單位以及資產(chǎn)等信息，系統(tǒng)會自動生成人員類的預(yù)算和單位公共經(jīng)費預(yù)算。同時，將采購物資與資產(chǎn)管理、政府采購服務(wù)等模塊相關(guān)聯(lián)，從而實現(xiàn)三者預(yù)算的相互生成。

2.建立追蹤規(guī)則

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是以業(yè)務(wù)預(yù)算管理為主線，通過統(tǒng)一的會計核算規(guī)則，系統(tǒng)對各預(yù)算業(yè)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行核算，完整記錄各業(yè)務(wù)預(yù)算指標(biāo)的審批、細(xì)化分解、傳達(dá)、調(diào)整、執(zhí)行以及結(jié)算等流程，上級管理部門可以通過一體化系統(tǒng)對資金的使用情況進(jìn)行追蹤，預(yù)算管理部門可以實時掌握各預(yù)算項目資金的支付情況，實現(xiàn)預(yù)算的“橫向到邊、縱向到底”管理。

3.建立控制規(guī)則

預(yù)算一體化系統(tǒng)可通過建立控制規(guī)則，以收入控制支出?？傤A(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，預(yù)算一體化系統(tǒng)直接生成各層級相應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，所有費用支出都應(yīng)在預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，嚴(yán)禁沒有預(yù)算指標(biāo)的費用支出，這樣可以有效控制預(yù)算外支出、預(yù)算超支或者支出超過收入情況的發(fā)生，從而有效降低財政風(fēng)險。

（五）做好現(xiàn)代化財政信息支撐

信息化不足，信息技術(shù)應(yīng)用不充分可能影響事業(yè)單位預(yù)算管理信息數(shù)據(jù)的真實性、信息傳遞的時效性，降低管理效率等，不利于預(yù)算管理一體化建設(shè)和應(yīng)用。推進(jìn)財政信息系統(tǒng)化管理，做好現(xiàn)代化財政信息支持，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)。

1.推進(jìn)零基預(yù)算管理系統(tǒng)化

對于事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算編制責(zé)任劃分不明確等問題，事業(yè)單位應(yīng)積極推進(jìn)零基預(yù)算的實行，加快零基預(yù)算管理系統(tǒng)化建設(shè)，在預(yù)算體系中建立以重要程度、成熟性以及績效管理等為考核指標(biāo)的預(yù)算項目評分機(jī)制，對各項目的預(yù)算進(jìn)行評分，再結(jié)合資金情況，優(yōu)先對評分較高的項目進(jìn)行預(yù)算安排，打破傳統(tǒng)的預(yù)算基數(shù)規(guī)則，以平衡年度預(yù)算，精簡各項目預(yù)算，優(yōu)化財政資金配置，提高資金使用效益，改變傳統(tǒng)固有資金配置方案，提高預(yù)算管理水平。

2.推進(jìn)預(yù)算績效管理系統(tǒng)化

在全面推進(jìn)預(yù)算一體化建設(shè)的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理系統(tǒng)化建設(shè)的實施，建立健全政府、部門以及事業(yè)單位的總體預(yù)算績效指標(biāo)，客觀全面的對財政資源的配置效率以及事業(yè)單位的業(yè)務(wù)預(yù)算實施效果進(jìn)行評價。加快績效管理信息化建設(shè)進(jìn)程，實現(xiàn)預(yù)算與績效管理目標(biāo)分解、執(zhí)行同步實行的“雙監(jiān)管”。積極探索新型預(yù)算管理方式，加快創(chuàng)新預(yù)算與績效信息化管理一體化發(fā)展。

3.推進(jìn)債券管理系統(tǒng)化

在預(yù)算一體化系統(tǒng)中，推進(jìn)債券管理模塊建設(shè)，使其可以實時反映各級政府及事業(yè)單位的總體債務(wù)情況，包括債務(wù)總額、余額以及債務(wù)中可能存在的風(fēng)險因素等。將事業(yè)單位債務(wù)、單位資產(chǎn)以及預(yù)算相關(guān)聯(lián)，系統(tǒng)會自動計算每年債務(wù)償還金額。同時，通過系統(tǒng)還能防止出現(xiàn)舉債過重的問題，提高風(fēng)險防控能力，加強(qiáng)項目審核，從而有效控制債務(wù)規(guī)模，提高債務(wù)管理水平。

4.推進(jìn)數(shù)據(jù)分析模型的構(gòu)建

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中構(gòu)建數(shù)據(jù)分析功能模塊，充分應(yīng)用數(shù)據(jù)分析技術(shù)，以財政數(shù)據(jù)為主，結(jié)合稅務(wù)及發(fā)改相關(guān)數(shù)據(jù)，推動財政數(shù)據(jù)分析模型的建設(shè)，促進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的相互融合。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對預(yù)算管理中各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，為事業(yè)單位的重要決策提供數(shù)據(jù)支持，促進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的智能化發(fā)展。

結(jié)語

預(yù)算管理一體化體系涵蓋預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，通過整合各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)對預(yù)算項目的全壽命周期的管理，有效降低了財務(wù)人員的工作量，降低了人工核算的錯誤率，提高了預(yù)算管理效率。預(yù)算管理一體化建設(shè)不僅是事業(yè)單位升級發(fā)展的重要要求，也是時代發(fā)展的主要趨勢。