吳林芳 謝幫生

一、引言

黨的十八屆三中全會提出要積極探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，通過確認、計量、記錄和報告等方法對自然資源進行核算。作為報表要素的自然資源資產(chǎn)是核算的主要內(nèi)容之一，而開展自然資源資產(chǎn)核算、“摸清家底”等計量工作的前提就是資產(chǎn)的會計確認。自然資源資產(chǎn)不同于一般會計意義上的資產(chǎn)，其會計確認包含自然資源資產(chǎn)的確權(quán)和分類兩部分，其中確權(quán)是自然資源資產(chǎn)核算的起點。2019年4月，中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》表示，要清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)邊界。針對農(nóng)村地區(qū)，《意見》強調(diào)要推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，落實承包土地“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押，點明了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的必要性。我國作為人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村土地是保障糧食安全和國計民生的重要基礎性資源，開展農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、保護集體成員自然資源資產(chǎn)合法權(quán)益、發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟的必要舉措。本文將具體探討我國農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的重要意義和現(xiàn)存問題，并為進一步開展和完善農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)工作、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供政策建議。

二、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的重要意義

開展農(nóng)村土地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革步伐的重要推手，其對“三農(nóng)”問題的解決和農(nóng)村土地資源資產(chǎn)的合理利用都具有重要的意義。對農(nóng)村和農(nóng)民主體本身來說，開展土地確權(quán)登記和頒證工作，有利于增強農(nóng)民經(jīng)營土地的主體意識，緩解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難、土地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范的問題；對土地資源資產(chǎn)核算來說，土地確權(quán)是基礎性工作之一。

（一）土地確權(quán)有利于實現(xiàn)農(nóng)民增收

土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，推動農(nóng)民放心、自主地加入土地流轉(zhuǎn)市場，解放農(nóng)村勞動力從事非農(nóng)活動，使得農(nóng)民不僅能從土地流轉(zhuǎn)中獲得經(jīng)營租金和其他收益，并且能夠拓展收入來源，實現(xiàn)增收，縮小城鄉(xiāng)貧富差距。如何穩(wěn)步增加農(nóng)民收入，是解決“三農(nóng)”問題的根本性、關(guān)鍵性問題。只有農(nóng)民的收入增加了，由生存壓力引發(fā)的許多社會問題才能徹底解決。從鄉(xiāng)村振興的角度來說，人力資源是促進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵資源和內(nèi)在動力，農(nóng)民“不走了”或者“走得更近了”，農(nóng)村才會有人，有人才有發(fā)展。解決“三農(nóng)”問題、促進鄉(xiāng)村振興，歸根結(jié)底是要讓農(nóng)民“富起來”，只有物質(zhì)基礎夯實了，農(nóng)民才會心甘情愿地留在農(nóng)村，社會結(jié)構(gòu)才能更加穩(wěn)定，鄉(xiāng)村振興才有源源不斷的內(nèi)生動力。

（二）土地確權(quán)有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育和完善

從商品交易的本質(zhì)來看，交易是物權(quán)的主體變動，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體經(jīng)過一定的等價交換發(fā)生了改變。從這一角度來說，要實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，就必須先明確產(chǎn)權(quán)主體；要加快建立規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，就必須先開展土地資源資產(chǎn)確權(quán)。只有產(chǎn)權(quán)明晰的土地資源資產(chǎn)，才會有更多的交易可能性（羅玉輝等2019）。從農(nóng)民的角度來說，只有經(jīng)歷了確權(quán)登記頒證的流程，農(nóng)民才會真正對自己承包經(jīng)營的土地有產(chǎn)權(quán)主體意識，有“證”在手，農(nóng)民才會有歸屬感和獲得感，也才會更放心地加入土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場。

（三）土地確權(quán)有利于激發(fā)農(nóng)民農(nóng)業(yè)投資和創(chuàng)業(yè)活力

土地確權(quán)將提高土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模和效率，部分農(nóng)戶可能會成為土地經(jīng)營權(quán)的被轉(zhuǎn)讓方，承包經(jīng)營大部分的村集體土地資源，從而有效開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。通過雇傭農(nóng)村剩余勞動力和土地經(jīng)營權(quán)入股、抵押，可以獲得足夠的人力和資本進行農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)活動。由此，將會形成部分帶動整體致富的良性循環(huán)，為解決農(nóng)村剩余勞動力人口就業(yè)和農(nóng)民增收等問題提供有效方案。鄭淋議等（2020）基于浙江大學中國農(nóng)村家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)表明，土地確權(quán)將通過增加雇傭勞動力和農(nóng)業(yè)機械化投資，增強經(jīng)營權(quán)貸款融資可得性，提高農(nóng)戶干事創(chuàng)業(yè)概率。

（四）土地確權(quán)有利于加強自然資源核算和監(jiān)管

土地確權(quán)是土地資源資產(chǎn)核算的基礎性工作，開展土地確權(quán)有利于明確資源的經(jīng)營使用者、所有者以及管理者各自的權(quán)利義務，加強自然資源資產(chǎn)的核算和管理?！皺?quán)責不明、家底不清”是我國自然資源普遍存在的問題，為此，黨中央自十八屆三中全會到十九大報告、“十四五”規(guī)劃一直在強調(diào)要加快自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，解決當前自然資源管理者缺位、資源粗放利用的問題，通過探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立起生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)等產(chǎn)權(quán)制度改革實踐，加快了土地管理法的修訂步伐，它從法律上保護了農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)益，同時也明確了權(quán)利主體開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)的要求；推進了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)核算體系的構(gòu)建和形成，促使自然資源資產(chǎn)管理部門初步掌握了我國農(nóng)村承包經(jīng)營土地的數(shù)量和質(zhì)量等情況，為后續(xù)建立起常態(tài)化的土地資源資產(chǎn)實物量統(tǒng)計和價值量核算工作奠定了基礎，有利于推動建立適應國情的土地資源資產(chǎn)核算體系，加強土地資源監(jiān)督管理。

三、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)尚存的問題

雖然按照中央文件的規(guī)定，2018年底我國基本完成了農(nóng)村土地的確權(quán)工作，但土地資源資產(chǎn)確權(quán)尚存在許多仍待解決的問題，需要進一步明確。

（一）土地確權(quán)登記內(nèi)容不完備

筆者從對江西鄱陽湖平原地區(qū)農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的土地確權(quán)僅僅是對農(nóng)民承包經(jīng)營土地的具體地塊、四至面積進行了登記，并沒有對各戶的各類土地等級進行統(tǒng)一的評估、登記。但我國國土遼闊，各地的自然地理環(huán)境和土地條件都有差別，甚至同一村集體的土地也有質(zhì)量等級的差別，應當加以記載區(qū)分。當前的土地確權(quán)成果較為粗放，只是簡單地對每戶承包經(jīng)營的土地數(shù)量和大概情況進行了登記，土地確權(quán)工作還需要進一步細化，產(chǎn)出更加明細、清晰的工作成果。

（二）土地確權(quán)進度地區(qū)差異大

由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和政府部門、基層組織工作效率的差異化問題，全國范圍的土地確權(quán)進度參差不齊，甚至有些偏遠地區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)工作實際上毫無進展。而且，中央和地方在工作中存在相互推諉的情況，中央希望地方能在實際工作中總結(jié)經(jīng)驗以便進一步完善政策方針，地方不明確具體工作的自由裁量權(quán)范圍在哪兒，以至于工作中縮手縮腳，形成了相互推諉型的央地關(guān)系（孫德超等2018）。這些因素都導致我國當前農(nóng)村土地確權(quán)工作進展緩慢，見效不明顯，需要在地方和政府以及地方政府和農(nóng)村基層組織的工作配合中再向前推進。

（三）土地確權(quán)成果轉(zhuǎn)化不明顯

農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)目前尚未達到預期的促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展資源配置效率、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標，成果轉(zhuǎn)化不明顯。農(nóng)村土地確權(quán)工作基本完成以后，發(fā)揮的作用并不顯著。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，土地確權(quán)雖然從法律上保障了農(nóng)戶的主體權(quán)益，但實際上并沒有有效促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。就江西省部分農(nóng)村地區(qū)相關(guān)調(diào)研結(jié)果而言，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不完善，農(nóng)民缺乏相應的市場知識和溝通渠道，在實際經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中缺乏議價的能力，往往會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)公司給多少租金、農(nóng)民就只能接受多少的被動局面。甚至在部分地區(qū)，承包經(jīng)營耕地的公司往往會想當然地“先耕后補”。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是，村集體組織在早期家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶時，考慮到耕地質(zhì)量的天然差異，為了體現(xiàn)公平往往會分散分配，以至于農(nóng)戶承包的地塊相對較零散。同一個村集體的耕地如果要實現(xiàn)大規(guī)模地經(jīng)營，往往需要大多數(shù)農(nóng)戶的同意。而農(nóng)業(yè)公司會擔心部分零散農(nóng)戶由于經(jīng)營租金不合理或者其他原因，拒絕當年承包經(jīng)營而影響整個地塊的規(guī)模化耕種，因此會出現(xiàn)“先耕后補”的不合理現(xiàn)象。這一現(xiàn)象實際反映了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中合同契約意識的淡薄，流轉(zhuǎn)的期限和經(jīng)營租金沒有以法律形式確定下來，造成了農(nóng)戶聽憑農(nóng)業(yè)公司出價的不合理現(xiàn)象，也間接反映了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范以及缺乏必要的管理和監(jiān)督等問題。就優(yōu)化資源配置效率、促進農(nóng)民增收、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而言也是如此。由于農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場不健全，導致土地確權(quán)的工作成果沒辦法發(fā)揮效力。土地確權(quán)和完善農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度，實際是互為因果而不是單向的促進關(guān)系，為了鞏固土地確權(quán)成果、實現(xiàn)工作目的，二者必須同時開展。不能單純指望著依靠土地確權(quán)，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場自發(fā)建立和規(guī)范起來，這是不切實際的。

四、進一步開展農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的建議

從目前農(nóng)村情況來看，土地確權(quán)在促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育，穩(wěn)定農(nóng)村人口，促進農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、增收等方面確實發(fā)揮了重要作用，事實證明黨中央的這一決策是十分英明和具有前瞻性的。我國雖然已經(jīng)基本完成了農(nóng)村土地的確權(quán)工作，但后續(xù)仍有許多工作要做，土地確權(quán)的地區(qū)化差異大、土地確權(quán)登記內(nèi)容不完備、土地確權(quán)成果轉(zhuǎn)化效力低這些問題亟待解決。通過文獻分析和實地調(diào)研，本文認為，未來仍需從以下幾個方面著手，進一步完善農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)。

（一）建立多部門聯(lián)合工作機制

土地確權(quán)是涉及廣闊農(nóng)村和龐大農(nóng)民群體的復雜工程，單靠中央強調(diào)、地方政府摸底是遠遠不能達到良好效果的，必須要從市場、技術(shù)、現(xiàn)實環(huán)境等多角度深化土地確權(quán)。土地的分類、測量、定價、流轉(zhuǎn)需要不同政府部門的協(xié)調(diào)，只有發(fā)揮各部門的工作所長，才能從各方面完善集體土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，更好地實現(xiàn)政策目標，保障農(nóng)民主體權(quán)益。

（二）鼓勵地區(qū)聯(lián)動與交流改革經(jīng)驗

深化我國廣大農(nóng)村地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革尤其是土地產(chǎn)權(quán)改革，不僅是某一地區(qū)的事情，必須鼓勵各地區(qū)相互交流改革經(jīng)驗和教訓，取長補短、共同進步。在長期的土地確權(quán)工作實踐中，部分地區(qū)逐步探索出了適應地區(qū)實際的制度模式，例如安徽省阜陽市開展的檔案管理、預指界、績效管理三項創(chuàng)新；貴州省三地開展的“三變”和“三權(quán)”制度創(chuàng)新，都取得了顯著的成果。要深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革、進一步鞏固土地確權(quán)成果和加快成果擴展轉(zhuǎn)化、建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，必須優(yōu)先樹立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革示范點，發(fā)揮取得先進成果地區(qū)的示范作用，鼓勵改革進度緩慢、成果不顯著的地區(qū)學習先進經(jīng)驗，探索適合本區(qū)域?qū)嶋H的產(chǎn)權(quán)制度改革道路，以期早日形成全國范圍的土地確權(quán)制度體系和各地因地制宜的有效工作模式。

（三）發(fā)揮基層村集體組織的功能作用

村集體組織在農(nóng)村長期發(fā)展中已然成為引導農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要基層組織。雖然在社會主義市場經(jīng)濟的環(huán)境中，農(nóng)民受村集體的約束變小，但受長期生活習慣和群體觀念的影響，村集體組織在農(nóng)村政策落實、工作推進方面仍然發(fā)揮著重要作用。進一步開展農(nóng)村集體土地資源資產(chǎn)確權(quán)可以利用村集體組織的作用和影響，并通過村民大會收集農(nóng)民的意見和建議，進一步細化土地確權(quán)工作。通過村集體組織向農(nóng)民宣傳土地確權(quán)登記的重要性和積極意義，收集農(nóng)民對建立土地流轉(zhuǎn)制度的需求和建議，能夠事半功倍地推進土地確權(quán)工作。

（四）發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

農(nóng)民是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心力量，也是土地確權(quán)的受益者和主體。目前土地工作甚至其他農(nóng)村工作的開展都是由政府或者集體主導、農(nóng)民被動參與或積極配合的。在這種模式下，政策推進難度大、見效慢，沒有發(fā)揮農(nóng)民的智慧和創(chuàng)造力，忽視了農(nóng)民的主體地位。事實上，農(nóng)民是最了解農(nóng)村問題和土地問題的，如果能夠讓農(nóng)民主動參與到土地確權(quán)工作中來，那么當前存在的許多問題就會迎刃而解。發(fā)展為了人民，也必須依靠人民。

五、結(jié)語

從“三農(nóng)”問題來看，開展農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務，它有利于理順農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，夯實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的地基，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必要保障（胡依潔等2019）。從土地資源的利用和管理來看，土地確權(quán)是“摸清家底”的基礎性工作，只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能夠定義和計量土地資源資產(chǎn)和土地資源負債，厘清利益相關(guān)者的權(quán)利和義務，提高土地資源利用效率，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設。歷史和實踐證明，農(nóng)村土地確權(quán)是中國必然要走的道路，國家也下了很大決心要把這件事做好。雖然目前農(nóng)村土地確權(quán)還存在一定問題，但在相關(guān)各方的積極作為和團結(jié)協(xié)作下，我國農(nóng)村集體土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革一定能取得更大的成果。