孔麗華

（山丹縣馬營(yíng)河流域管理處，甘肅 山丹 734100）

2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕17號(hào)）規(guī)定了水庫(kù)移民持續(xù)20年的扶持期。為保障“十四五”時(shí)期水庫(kù)移民后期扶持工作收官順利，水利部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（后簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），為水庫(kù)移民后期扶持工作的開(kāi)展提供了思路，為后期扶持政策順利落實(shí)奠定了基礎(chǔ)[1]。

1 “十四五”背景下的水庫(kù)移民后期扶持新要求

“十四五”時(shí)期是水庫(kù)移民后期扶持的收官階段，為高效落實(shí)水庫(kù)移民扶持政策，必須做好后期扶持項(xiàng)目，明確“十四五”背景下的水庫(kù)移民后期扶持新要求。

1.1 時(shí)代發(fā)展的宏觀要求

新時(shí)代社會(huì)建設(shè)給水庫(kù)移民后期扶持工作提出了新要求，應(yīng)盡可能縮短水庫(kù)移民與其他人民間的發(fā)展差距，緩解發(fā)展不平衡問(wèn)題，同時(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出驅(qū)動(dòng)著水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。由于水庫(kù)移民區(qū)域大部分屬于農(nóng)村范圍，因此，對(duì)水庫(kù)移民進(jìn)行扶持時(shí)，不僅需完成搬遷安置規(guī)劃工作，還需按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，幫助水庫(kù)移民建設(shè)美麗家園，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與水庫(kù)移民后期扶持政策能夠協(xié)同落實(shí)。除此之外，新時(shí)代社會(huì)法治建設(shè)又給水庫(kù)移民后期的扶持工作提出了法律約束，在《土地管理法》《民法典》等重要法律中，均對(duì)水庫(kù)移民后期扶持相關(guān)的移民安置補(bǔ)償、土地征收征用內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，在全面依法治國(guó)背景下，水庫(kù)移民后期扶持工作需按照法律規(guī)定逐步落實(shí)，實(shí)現(xiàn)依法移民、合理扶持[2]。

1.2 補(bǔ)全短板的實(shí)踐要求

我國(guó)水資源豐富但人均占有量少，且存在時(shí)空分布不均特征，使產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與水資源分布之間存在一定矛盾，我國(guó)水利工程隨著社會(huì)的發(fā)展而逐漸進(jìn)步，但相較于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與生活水平的提高，水利設(shè)施建設(shè)工作成為社會(huì)發(fā)展的一塊短板。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2014-2020年間共實(shí)施了172項(xiàng)重大水利工程。2020年水利部副部長(zhǎng)葉建春在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中表示，2020-2022年將陸續(xù)推進(jìn)150項(xiàng)重大水利工程，涉及智慧水利、水生態(tài)修復(fù)、灌溉節(jié)水、供水配置、防洪減災(zāi)等方面，且水利工程投資規(guī)模日漸增多，水利工程短板逐漸被補(bǔ)全[3]。但在重大水利工程開(kāi)展過(guò)程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)移民安置問(wèn)題，而“十四五”時(shí)期的水庫(kù)移民后期扶持情況將為上述重大水利工程移民安置工作的開(kāi)展提供參考，因此，“十四五”時(shí)期對(duì)水庫(kù)移民后期扶持提出了補(bǔ)全短板的實(shí)踐要求。

1.3 政策落實(shí)到現(xiàn)實(shí)要求

2006年提出水庫(kù)移民20年扶持期的主要目的在于脫貧致富，幫助水庫(kù)移民建設(shè)美麗家園，以水庫(kù)移民安置為切入點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為水利工程的建設(shè)工作提供保障。從2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》實(shí)施至2020年底，大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目涉及2 502萬(wàn)人，經(jīng)“十一五”“十二五”“十三五”努力后，20年扶持進(jìn)入后期階段，經(jīng)過(guò)移民群眾與各級(jí)政府的共同努力，水庫(kù)移民生活水平日漸提升，移民安置區(qū)域服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，在保障水庫(kù)移民生活基礎(chǔ)上，安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境得以改善。“十四五”作為水庫(kù)移民后期扶持的最后階段，該階段扶持效果可直接決定扶持政策綜合效益，因此在水庫(kù)移民后期扶持過(guò)程中，應(yīng)充分解讀《指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)移民扶持產(chǎn)生新的認(rèn)知，使后期扶持內(nèi)容能夠更好地帶動(dòng)水庫(kù)移民安置區(qū)域的發(fā)展。

2 水庫(kù)移民后期扶持關(guān)鍵問(wèn)題的解決方案

為增強(qiáng)水庫(kù)移民后期扶持工作研究實(shí)效，結(jié)合甘肅省張掖市山丹縣水庫(kù)移民后期扶持情況展開(kāi)分析。山丹縣水庫(kù)移民共947人，按政策給予項(xiàng)目扶持918人，直補(bǔ)資金29人，旨在按照政策指導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)“十四五”水庫(kù)移民后期扶持工作。對(duì)水庫(kù)移民后期扶持相關(guān)資源進(jìn)行整合后，選取了關(guān)鍵問(wèn)題討論解決方案。

2.1 水庫(kù)移民的家園建設(shè)問(wèn)題

水庫(kù)移民20年扶持期政策的主要目的在于幫助水庫(kù)移民更好地緊跟時(shí)代步伐建設(shè)家園，在“十四五”期間，應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)該政策，幫助水庫(kù)移民真正解決其家園建設(shè)問(wèn)題。對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，挖掘政策文件內(nèi)涵，總結(jié)出以下解決水庫(kù)移民家園建設(shè)問(wèn)題的有效措施。

（1）突出重點(diǎn)。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，選取移民人數(shù)較多或移民比較集中的村落建設(shè)美麗家園，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)扶持，逐步推進(jìn)水庫(kù)移民安置區(qū)域的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。而對(duì)于尚未納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的移民安置區(qū)，則需提供相關(guān)支持，幫助該部分移民安置區(qū)盡快加入到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中?！笆奈濉睍r(shí)期的水庫(kù)移民后期扶持工作應(yīng)立足于實(shí)際情況確定扶持側(cè)重點(diǎn)，以此確保扶持內(nèi)容切實(shí)符合各個(gè)水庫(kù)移民安置區(qū)域的實(shí)際需求。（2）因地制宜。開(kāi)展水庫(kù)移民美麗家園建設(shè)工作是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要部分，但后期扶持資金投入以及后期扶持人才隊(duì)伍力量有限，為切實(shí)推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，區(qū)域范圍內(nèi)的水庫(kù)移民后期扶持工作不應(yīng)單打獨(dú)斗、自成體系，而需因地制宜，結(jié)合移民安置區(qū)實(shí)際情況調(diào)整美麗家園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高移民生活水平的同時(shí)，突出當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)特色。（3）保障資金。采用整村推進(jìn)的形式展開(kāi)建設(shè)，整體布局，全面提升移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，此外，應(yīng)結(jié)合移民安置區(qū)家園建設(shè)情況合理安排后期扶持資金，采用跨時(shí)空集中應(yīng)用的方式，以村為單元集中使用五年的扶持資金，力圖最大化發(fā)揮出扶持資金的作用。在規(guī)劃后期扶持方案時(shí)，需深入基層、做足功課，合理利用后期扶持資金，爭(zhēng)取讓更多的水庫(kù)移民安置區(qū)歸入到地方鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中，繼而吸引更多資金用來(lái)進(jìn)行水庫(kù)移民的美麗家園建設(shè)。

2.2 產(chǎn)業(yè)后續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)問(wèn)題

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展短板，并限制著水庫(kù)移民的持續(xù)增收，在此情況下，扶持產(chǎn)業(yè)成為廣大移民群眾最主要的期盼，同樣是各級(jí)移民工作者的努力方向。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，需持續(xù)推進(jìn)庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加大產(chǎn)業(yè)扶持力度。為良好解決水庫(kù)移民安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，做好后續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，可從以下方面入手：（1）立足優(yōu)勢(shì)。主要資源優(yōu)勢(shì)及具有當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，依托于優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)幫助水庫(kù)移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。部分水庫(kù)移民村落具有特色產(chǎn)品或自然資源優(yōu)勢(shì)，可幫助水庫(kù)移民挖掘資源優(yōu)勢(shì)，突出產(chǎn)品特色，逐步增大產(chǎn)業(yè)扶持力度，從特色種植、特色養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型建設(shè)。（2）拓展空間。部分水庫(kù)移民安置區(qū)交通不便、人多地少、山高坡陡，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相對(duì)困難，針對(duì)該部分安置區(qū)，應(yīng)幫助其拓展空間，跳出庫(kù)區(qū)的限制性特色產(chǎn)業(yè)挖掘與發(fā)展，支持和鼓勵(lì)他們積極探索物業(yè)經(jīng)濟(jì)、飛地經(jīng)濟(jì)等。（3）因地制宜。水庫(kù)移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持需杜絕“一刀切”現(xiàn)象，盡可能不做具體規(guī)定，發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)、發(fā)展多大規(guī)模，可由各縣、鄉(xiāng)、村結(jié)合自身情況自主決定，采用因地制宜的方式保障產(chǎn)業(yè)特色多樣性。

2.3 后期扶持資金額度問(wèn)題

水庫(kù)移民扶持安置工作是全社會(huì)共同的責(zé)任，對(duì)于后期扶持資金額度問(wèn)題，應(yīng)做好資源整合，集中相關(guān)力量，合力幫扶水庫(kù)移民。后期扶持資金多來(lái)源于國(guó)家專項(xiàng)類資金、現(xiàn)有政府性資金、大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)資金、大中型水庫(kù)移民后期扶持資金及其他資金，在“十四五”后期扶持工作中，水庫(kù)移民后期扶持資金應(yīng)按照當(dāng)?shù)卣?guī)劃情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排，為后期扶持資金規(guī)范應(yīng)用提供保障。在山丹縣水庫(kù)移民扶持工作中，可將資金用途劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施兩大部分，并按照每人每年600元的后期扶持標(biāo)準(zhǔn)確定項(xiàng)目扶持投資規(guī)模，并依據(jù)區(qū)域移民人數(shù)及條件困難后確定資金數(shù)額范圍，在此基礎(chǔ)上參考“十三五”投資強(qiáng)度明確最終后期扶持資金額度。

2.4 后期扶持投資估算問(wèn)題

從投資角度來(lái)看，“十四五”后期扶持工作并非是由下而上的項(xiàng)目投資，而是限額規(guī)劃。面對(duì)后期扶持投資估算問(wèn)題，首先需明確后期扶持目標(biāo)，理清問(wèn)題，劃分出重難點(diǎn)任務(wù)，按照“十三五”后期扶持資金額度經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來(lái)“十四五”五年的資金總額度進(jìn)行估算，在此基礎(chǔ)上確定重點(diǎn)扶持任務(wù)的資金使用比例。例如：山丹縣水庫(kù)移民后期扶持工作中，直補(bǔ)資金、美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)建設(shè)分被占資金總額度的30%、30%、39%、1%。為更好地完成水庫(kù)移民后期扶持目標(biāo)，應(yīng)立足于實(shí)際確定移民安置村落的具體扶持內(nèi)容與方向，以產(chǎn)業(yè)扶持為例，需具體到移民安置村落的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)扶持產(chǎn)業(yè)，在山丹縣水庫(kù)移民后期扶持中，某移民安置村落所扶持的產(chǎn)業(yè)則為特色種植業(yè)。明確移民安置村落具體扶持內(nèi)容與方向后，運(yùn)用綜合單價(jià)或類比的方式估算后期扶持資金應(yīng)用情況。例如：以外業(yè)情況為依據(jù)，初步估算山丹縣扶持特色種植業(yè)約2萬(wàn)畝，畝均綜合投資約5 000元，若該部分全部運(yùn)用后期扶持資金進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，則后期扶持資金的估算值為1億元。完成各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持資金的匯總工作后，需根據(jù)資金使用比例進(jìn)行資金調(diào)整，以此得出水庫(kù)移民扶持資金的使用情況。從整體來(lái)看，水庫(kù)移民后期扶持資金的估算過(guò)程實(shí)際上在一定程度上代表了后期扶持的戰(zhàn)略意圖，即重點(diǎn)扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，估算時(shí)的資金占比則會(huì)相應(yīng)增大。以縣為單位完成后期扶持投資估算工作后，需根據(jù)具體移民安置村落實(shí)情況確定扶持資金、內(nèi)容與方向，進(jìn)一步提高水庫(kù)移民后期扶持的針對(duì)性。

2.5 資金跨時(shí)空使用問(wèn)題

水庫(kù)移民后期扶持資金的跨時(shí)空集中使用現(xiàn)已表現(xiàn)出一定優(yōu)勢(shì)，在山丹縣水庫(kù)移民后期扶持工作中，應(yīng)用該方式開(kāi)展扶持工作。

2.5.1 跨時(shí)間集中使用

部分移民安置村落相對(duì)分散，且水庫(kù)移民中存在部分散居移民，因此扶持資金的使用無(wú)需每年安排，可對(duì)五年內(nèi)資金使用情況進(jìn)行整體規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上將五年的扶持資金進(jìn)行集中使用，以此提升扶持資金的使用效率[4]?？鐣r(shí)間集中使用水庫(kù)移民后期扶持資金時(shí)容易出現(xiàn)以下情況：（1）某項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致每年扶持資金均投資在該項(xiàng)目中；（2）地方采用貸款形式集中使用了后幾年的扶持資金，但在實(shí)際操作中，先運(yùn)用后期扶持資金再進(jìn)行還款，并不能發(fā)揮出扶持資金的真正價(jià)值；（3）前幾年扶持資金并未使用，而是將所有資金用于最后的重大項(xiàng)目中。從運(yùn)作原則上允許采用上述方式跨時(shí)間集中使用扶持資金，但為確保扶持資金切實(shí)應(yīng)用到實(shí)處，縣級(jí)政府需以資金總量為依據(jù)分片推進(jìn)，按照年度規(guī)劃進(jìn)行資金應(yīng)用，以此避免出現(xiàn)資金不合理應(yīng)用情況。

2.5.2 跨空間集中使用

一是指以縣為單位，將多個(gè)散居移民、移民安置村落的扶持資金集中到一起，形成資金池，在明確當(dāng)?shù)胤龀仲Y金使用比例情況下，對(duì)資金池內(nèi)的扶持資金進(jìn)行集中使用。二是指跨域空間，跳出散居移民戶所在地及移民安置村落范圍區(qū)域，只要產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合適，均可發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，不拘泥于空間地點(diǎn)限制，以此提高水庫(kù)移民區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持效果。在現(xiàn)階段資金跨時(shí)空使用實(shí)踐中，均感受到了跨時(shí)空集中使用扶持資金益處，因此，在資金捆綁范圍內(nèi)，適宜以縣為單位跨時(shí)空集中使用扶持資金，以此推動(dòng)當(dāng)?shù)卣w發(fā)展。

2.6 產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目利益分配問(wèn)題

產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目利益分配與水庫(kù)移民切實(shí)利益緊密關(guān)聯(lián)，因此選擇利益分配方式時(shí)必須嚴(yán)謹(jǐn)討論，廣泛聽(tīng)取水庫(kù)移民群眾的意見(jiàn)，謹(jǐn)慎對(duì)待。近年來(lái)。水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目利益分配主要存在以下方式：（1）產(chǎn)業(yè)收益歸為集體，但在分配時(shí)則重點(diǎn)考慮移民的利益；（2）產(chǎn)業(yè)直接由水庫(kù)移民持股，水庫(kù)移民直接受益。各地選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目利益分配方式時(shí)應(yīng)立足于合計(jì)，以實(shí)事求是為原則，不搞“一刀切”，尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在扶持期間逐漸摸索出符合當(dāng)?shù)厍闆r的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目利益分配機(jī)制。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，水庫(kù)移民20年扶持計(jì)劃保障了該部分群體的利益，且更易于進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌管理，引導(dǎo)水庫(kù)移民發(fā)揮區(qū)域特色建設(shè)產(chǎn)業(yè)，以此形成顯著的生態(tài)效益、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。水庫(kù)移民后期扶持工作開(kāi)展過(guò)程中面臨諸多問(wèn)題，需深入解讀《指導(dǎo)意見(jiàn)》，結(jié)合當(dāng)?shù)厮畮?kù)移民實(shí)際情況及區(qū)域條件，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行討論解決，以此確保水庫(kù)移民后期扶持工作有序落實(shí)。