曲天任，張坤，李金榮

（1.長春新區(qū)審計(jì)局，長春 130102；2.科爾沁左翼中旗現(xiàn)代星旗生物質(zhì)發(fā)電有限公司，內(nèi)蒙古 科爾沁 029399；3.長春科技學(xué)院，長春 130600）

1 全面實(shí)施預(yù)算績效審計(jì)的背景

加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)黨中央關(guān)于深化財(cái)稅體制改革重大部署善作善成的必然要求，實(shí)施績效管理也是黨的十九大“關(guān)于全面實(shí)施績效管理”和十九屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中“強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”的決策部署和預(yù)算法要求。全面實(shí)施績效審計(jì)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)各級政府“力爭用3～5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。

預(yù)算績效審計(jì)，是聚焦主責(zé)主業(yè)，構(gòu)建審計(jì)促進(jìn)新發(fā)展格局中重要作用的體現(xiàn)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行側(cè)重于對本級各部門財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，而作為效益性的體現(xiàn)之一，績效審計(jì)是國家審計(jì)中對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)關(guān)注的一個關(guān)鍵方面，有效的績效審計(jì)能夠?qū)ω?cái)政資金的使用進(jìn)行了解、控制、篩選、使用，在對資金的使用過程當(dāng)中能夠進(jìn)行一定的監(jiān)督預(yù)測和審核控制，對資金的使用方向、配置方向具有一定的引導(dǎo)作用。根據(jù)我國新《預(yù)算法》的要求，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是法定要求，《預(yù)算法》明文規(guī)定，第十二條“以績效為原則”、第三十二條“各級政府：將績效目標(biāo)管理作為預(yù)算編制的重要依據(jù)之一”、第三十二條“部門預(yù)算：參考績效評價(jià)結(jié)果編制預(yù)算”、第四十九條“人大審議：對改進(jìn)預(yù)算管理提出意見和建議”、第五十七條“政府及職能機(jī)構(gòu)：對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)”、第七十九條“決算環(huán)節(jié)：重點(diǎn)審查績效情況”等規(guī)定，在制度層面上將預(yù)算績效管理納入法定財(cái)政管理工作中，作為政治任務(wù)被高度重視。

2 預(yù)算績效審計(jì)的內(nèi)涵

績效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的重要標(biāo)志，是當(dāng)今審計(jì)的主流，促進(jìn)政府良治、服務(wù)國家治理的有效手段，也是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的一個發(fā)展方向。從預(yù)算和績效審計(jì)的區(qū)分來看，預(yù)算是政府按照公共政策以及規(guī)定的程序，按照預(yù)算編制原則，對財(cái)政資金的收支情況進(jìn)行規(guī)劃，在預(yù)算收入和預(yù)算支出上進(jìn)行統(tǒng)籌管理，具有財(cái)政資金的公共性、計(jì)劃性和法定性。所謂績效審計(jì)就是對項(xiàng)目的投入產(chǎn)出進(jìn)行的對比分析，體現(xiàn)的是價(jià)值和成果，投入表現(xiàn)為時間、人力、財(cái)力、物力等物質(zhì)資源，產(chǎn)出表現(xiàn)為項(xiàng)目在結(jié)果、效用、數(shù)量及質(zhì)量方面所達(dá)到的效果。從過程上看，預(yù)算績效就是從結(jié)果上把握過程，從結(jié)果上審視目標(biāo)，是一種從結(jié)果看初始的思維方式，在確定財(cái)政管理所要達(dá)到的目標(biāo)后，從而進(jìn)行科學(xué)、合理的預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行的過程中進(jìn)行必要的評價(jià)，對預(yù)算績效成果進(jìn)行科學(xué)的評估，權(quán)責(zé)明確，獎優(yōu)罰劣。在具體工作上，由預(yù)算部門編制預(yù)算計(jì)劃目標(biāo)，上報(bào)需要投入的資金和實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出，財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算執(zhí)行過程中資金的全過程跟蹤評價(jià)績效實(shí)現(xiàn)的效果，對照結(jié)果對預(yù)算投入產(chǎn)出和達(dá)到的價(jià)值效果在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行分析總結(jié)，給予具體的評價(jià)，預(yù)算的績效管理在內(nèi)涵上是一種先進(jìn)的管理理念、一種有效的技術(shù)工具以及一種創(chuàng)新的預(yù)算管理模式。

3 預(yù)算績效審計(jì)的流程和步驟

預(yù)算績效審計(jì)是一種綜合審計(jì)，是對公共部門或者公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的審計(jì)，一般稱之為“3E”審計(jì)。首先，從預(yù)算審計(jì)的全流程來看，對預(yù)算項(xiàng)目的事前分析是十分必要的，預(yù)算部門在提交預(yù)算時應(yīng)該充分考慮項(xiàng)目的可行性、投入資金的合理性以及預(yù)算實(shí)施方案的充分性，有條件的預(yù)算部門可以成立預(yù)算執(zhí)行委員會，充分考慮預(yù)算單位各具體單位的意見，也可以設(shè)立專家?guī)炻犎＜业囊庖娮鳛閰⒖家罁?jù)。其次，對預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行審計(jì)，著重分析預(yù)算整體目標(biāo)和部門目標(biāo)，將二者達(dá)到總體和部分的有效銜接，從產(chǎn)出、成本、效益、可持續(xù)性影響及滿意度等方面對政策及項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，在安排預(yù)算前可以作為預(yù)算安排的可參考因素，同時下達(dá)預(yù)算的目標(biāo)，使預(yù)算實(shí)施更具可行性。最后，對預(yù)算評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行審計(jì)，單位開展自評和重點(diǎn)評價(jià)機(jī)制，財(cái)政推進(jìn)抽查復(fù)核和重點(diǎn)評價(jià)，將預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)完成情況進(jìn)行對比，對預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算結(jié)果情況進(jìn)行雙向監(jiān)督，全過程進(jìn)行項(xiàng)目績效分析、項(xiàng)目資金使用分析及預(yù)算項(xiàng)目清理與預(yù)算資金收回的動態(tài)機(jī)制。

作為預(yù)算績效審計(jì)的主體單位，審計(jì)部門是重中之重，財(cái)政部門作為預(yù)算執(zhí)行部門也具有重要作用。審計(jì)部門在確定對預(yù)算績效審計(jì)項(xiàng)目開展審計(jì)后，審計(jì)人員應(yīng)了解審計(jì)項(xiàng)目的背景和意義，相關(guān)文件和政策的具體要求，預(yù)算編制的重點(diǎn)和編報(bào)說明，在財(cái)政部門預(yù)算工作的實(shí)施過程中，還需要本級監(jiān)察等部門的協(xié)同配合進(jìn)行多方面監(jiān)督，使績效管理的監(jiān)督更全面，評價(jià)更公正。按照“誰申請資金，誰設(shè)置目標(biāo)；誰花錢，誰報(bào)告；誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標(biāo)”的方式具體進(jìn)行預(yù)算績效審計(jì)操作。審計(jì)部門要關(guān)注審計(jì)的重點(diǎn)和切入點(diǎn)，在構(gòu)建預(yù)算績效的評價(jià)指標(biāo)體系時綜合客觀評價(jià)影響預(yù)算執(zhí)行的因素，使預(yù)算計(jì)劃得到有效執(zhí)行。

對于預(yù)算目標(biāo)設(shè)置內(nèi)容的審計(jì)，可以根據(jù)財(cái)政部門建立的績效指標(biāo)框架進(jìn)行分級審計(jì)，以便對預(yù)算執(zhí)行過程中的效果進(jìn)行定性、定量分析，作出客觀的審計(jì)評價(jià)。設(shè)置一級、二級、三級指標(biāo)，附帶指標(biāo)目標(biāo)值。一級目標(biāo)對產(chǎn)出情況、效益情況和滿意度情況進(jìn)行評價(jià)，產(chǎn)出情況包含數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本情況等二級指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)可以與預(yù)算、計(jì)劃直接對應(yīng)，在數(shù)量上與計(jì)劃完成數(shù)量和子項(xiàng)目對應(yīng)，質(zhì)量上與產(chǎn)出應(yīng)該達(dá)到的規(guī)格、公共服務(wù)品質(zhì)相對應(yīng)，時效上評價(jià)是否按照預(yù)算績效目標(biāo)的要求進(jìn)度完成，成本上從單位服務(wù)成本控制情況進(jìn)行評價(jià)。效益情況是從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)及可持續(xù)影響等方面對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。其中經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)主要是從經(jīng)濟(jì)影響角度考慮項(xiàng)目創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、投資回報(bào)水平、企業(yè)產(chǎn)值及稅收情況。社會效益指標(biāo)就是考慮項(xiàng)目完成后對特定及不特定人群的綜合社會效益，在社會文明、公平公正及穩(wěn)定等方面進(jìn)行評價(jià)。生態(tài)指標(biāo)就是從人與自然和諧相處的角度，促進(jìn)山水林田、草木、土壤、大氣等自然環(huán)境的和諧發(fā)展?？沙掷m(xù)影響指標(biāo)就是從長遠(yuǎn)角度考慮，制定長期發(fā)展規(guī)劃，從人員配備、配套設(shè)施、溝通協(xié)調(diào)、信息化建設(shè)、基本建設(shè)項(xiàng)目的持續(xù)年限等長效機(jī)制方面考慮。滿意度情況可以包含服務(wù)對象滿意度指標(biāo)，主要從受益對象和服務(wù)對象方面考慮。

以某區(qū)城市建設(shè)審計(jì)項(xiàng)目為例，其項(xiàng)目目標(biāo)為改善鄉(xiāng)村出行條件，提升居民生活質(zhì)量。所要達(dá)到的效果目標(biāo)為：涵蓋出行困難村屯49 個，受益群眾戶數(shù)7 866 戶，自然村屯公路硬化率100%，群眾滿意度不低于85%。從產(chǎn)出目標(biāo)上新增瀝青路面和新增水泥路面公路里程分別為350 千米和160 千米，質(zhì)量指標(biāo)為瀝青路面寬度大于等于5 米，水泥路面寬度大于等于5 米，驗(yàn)收合格率達(dá)到100%，時效指標(biāo)上開工時間、完工時間和投入使用時間均按照合同簽訂時所要求的具體時間執(zhí)行。成本指標(biāo)，水泥路面（3.5 米寬）每千米市場成本60 萬元，瀝青路面（4 米寬）每千米市場成本110 萬元，按照瀝青路350 千米、水泥路160 千米計(jì)算，總計(jì)成本48 100 萬元，年初預(yù)算按此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中可以針對年初的指標(biāo)設(shè)置進(jìn)行分析。

在績效目標(biāo)設(shè)置上績效指標(biāo)應(yīng)注意名稱規(guī)范，如“項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)美化市容環(huán)境的目標(biāo)”?？冃е笜?biāo)考察內(nèi)容過于寬泛，如“項(xiàng)目完成率”“項(xiàng)目完成質(zhì)量”?？冃е笜?biāo)分類錯誤，如產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)計(jì)“預(yù)算執(zhí)行率”“群眾滿意度”。績效指標(biāo)難以客觀評價(jià)考察，如“人民群眾收入提高程度”“環(huán)境改善情況”?？冃е笜?biāo)目標(biāo)值不清晰或不量化，如用百分比代替絕對值。項(xiàng)目信息填報(bào)不具體，如實(shí)施計(jì)劃交代不清、項(xiàng)目保障措施不明確。

預(yù)算績效需要動態(tài)監(jiān)控，可以提升預(yù)算評價(jià)的水平，及時針對預(yù)算實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況進(jìn)行調(diào)整，可以在確定預(yù)算績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目的信息進(jìn)行定期或者不定期的收集、匯總，在歸納分析后，系統(tǒng)地對預(yù)算完成情況進(jìn)行評價(jià)，與預(yù)算執(zhí)行部門及時溝通，了解預(yù)算執(zhí)行過程中與預(yù)算目標(biāo)設(shè)定時存在的差異原因，找到解決辦法，改進(jìn)工作方式，必要時及時調(diào)整預(yù)算目標(biāo)。

運(yùn)行監(jiān)控作為全過程績效審計(jì)中的一環(huán)，是保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。根據(jù)監(jiān)控結(jié)果，年初設(shè)定目標(biāo)不合理的調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整預(yù)算；目標(biāo)合理但存在偏差的采取措施糾正偏差?？冃н\(yùn)行監(jiān)控的目標(biāo)是監(jiān)控的起點(diǎn)，也是重要依據(jù)。缺乏階段性目標(biāo)的績效運(yùn)行監(jiān)控容易流于形式。根據(jù)階段性目標(biāo)及項(xiàng)目特點(diǎn)選擇監(jiān)控時點(diǎn)，一般監(jiān)控和重點(diǎn)監(jiān)控。一般監(jiān)控由預(yù)算單位自我監(jiān)控，針對所有項(xiàng)目，常態(tài)化實(shí)施，主管部門、財(cái)政部門審核監(jiān)控成果，督促完善整改；重點(diǎn)監(jiān)控由部門或財(cái)政委托第三方監(jiān)控評價(jià)，監(jiān)控結(jié)果用于上報(bào)政府、人大，或公開、問責(zé)、單位整改等，重點(diǎn)監(jiān)控除了反映階段性目標(biāo)完成情況，還必須關(guān)注年度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)性。績效監(jiān)控的過程中可以單獨(dú)應(yīng)用定性分析或定量分析方法或者將兩種方法相結(jié)合對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行比較分析，對績效實(shí)際完成情況、預(yù)算組織實(shí)施情況、資金使用情況等方面進(jìn)行評價(jià)。在時點(diǎn)上績效運(yùn)行監(jiān)控一般在每年6 月底至10 月初實(shí)施。

以某區(qū)教育信息化和教育裝備提升工程目標(biāo)為例，將項(xiàng)目分為二級指標(biāo)分類，對產(chǎn)出目標(biāo)和效果目標(biāo)進(jìn)行績效評價(jià)，時間段分為全年目標(biāo)值和6 月底目標(biāo)值，按照實(shí)際完成情況填列完成值，并分析偏差原因。產(chǎn)出目標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量和時效，數(shù)量指標(biāo)中學(xué)生機(jī)購置數(shù)和教師機(jī)購置數(shù)分別為300 臺和1 000 臺，6月底目標(biāo)值分別為300 臺和1 000 臺，實(shí)際完成值均為0 臺，原因?yàn)椴少忂M(jìn)度滯后。錄播教室建設(shè)數(shù)年度目標(biāo)15 個，6 月底目標(biāo)值為0，完成值為10 個，屬于超前完成，數(shù)字化學(xué)習(xí)試點(diǎn)學(xué)校數(shù)（所）目標(biāo)值為5 個，6月底目標(biāo)值為5 個，完成值為5 個，按數(shù)量要求完成。從質(zhì)量指標(biāo)上看，驗(yàn)收合格率要求達(dá)到100%，實(shí)際完成值為0%，分析原因?yàn)樯形打?yàn)收。時效指標(biāo)上對設(shè)備購置及時性要求9 月前完成，錄播教室建設(shè)9 月前完成100%，超前完成。效果目標(biāo)上，設(shè)備投入使用率、校園網(wǎng)絡(luò)覆蓋率、基礎(chǔ)教育學(xué)校數(shù)字化校園建成率、基礎(chǔ)教育專網(wǎng)接入率、無線寬帶上網(wǎng)實(shí)現(xiàn)率分別要求達(dá)到100%、100%、60%、100%和90%，其中校園網(wǎng)絡(luò)覆蓋率僅達(dá)到40%，其偏差原因分析主要是部分學(xué)校正處于改擴(kuò)建中，不具備布線條件，滿意度指標(biāo)暫未進(jìn)行評價(jià)，可以設(shè)計(jì)、發(fā)放調(diào)查問卷進(jìn)行師生滿意度評價(jià)。可持續(xù)影響指標(biāo)對設(shè)備使用培訓(xùn)率和運(yùn)行維護(hù)機(jī)制健全性分別設(shè)置100%和健全兩項(xiàng)要求，但是由于學(xué)校未建立相關(guān)制度，可以要求學(xué)校對此加以完善。

在績效審計(jì)的評價(jià)上，應(yīng)以國家法律、法規(guī)為依據(jù)，以法治觀念看待預(yù)算績效審計(jì)評價(jià)，關(guān)注各級政府制定的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和方針政策，依據(jù)預(yù)算單位的預(yù)算管理制度、財(cái)務(wù)制度、會計(jì)相關(guān)資料和部門規(guī)章制度，同時參考預(yù)算部門的工作計(jì)劃和工作總結(jié)，財(cái)政部門的預(yù)決算執(zhí)行情況和預(yù)決算批復(fù)，年度審計(jì)報(bào)告和各項(xiàng)檢查報(bào)告，都作為預(yù)算審計(jì)評價(jià)的參考依據(jù)。

在對改進(jìn)意見和后續(xù)整改跟蹤過程中，審計(jì)人員可站在宏觀和全局的角度，推進(jìn)建立科學(xué)、合理的預(yù)算管理長效機(jī)制，以預(yù)算績效為抓手，聚焦主責(zé)主業(yè)，使國家政策真正落實(shí)到位，更好地體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的效益和效果。針對后續(xù)整改過程中執(zhí)行的情況，了解預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，以及被審計(jì)部門和政府相關(guān)部門對審計(jì)意見的采納情況，必要時可以在以后的預(yù)算執(zhí)行過程中修改調(diào)整預(yù)算績效審計(jì)項(xiàng)目的內(nèi)容，及時解決預(yù)算制定中的機(jī)制、體制問題，以及政策制定過程中的管理漏洞問題。

4 結(jié) 論

綜上，預(yù)算績效審計(jì)在實(shí)際應(yīng)用過程中應(yīng)該把握預(yù)算的全過程，尤其在事前績效審計(jì)評估階段，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的合理性、可行性、科學(xué)性。預(yù)算績效審計(jì)的核心內(nèi)容和基礎(chǔ)就是績效目標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)實(shí)施“雙監(jiān)控”，及時糾偏和整改，調(diào)整預(yù)算，同時對績效進(jìn)行自評價(jià)，關(guān)注預(yù)算的適應(yīng)性、資金使用和管理情況、項(xiàng)目運(yùn)行管理情況、制度保障情況、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)完成情況、問題及改進(jìn)建議，爭取實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理，建立符合中國國情的全覆蓋的預(yù)算績效審計(jì)管理體系。