王 芬

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。國(guó)家為了國(guó)防建設(shè)和人民生活水平提高的需要,把一些尚未解決的科學(xué)問題和技術(shù)問題委托給科研人員來完成?？蒲腥藛T本身是國(guó)家公職人員,已經(jīng)享受了工資待遇,就應(yīng)該按政府的要求解決指派的科學(xué)問題或技術(shù)問題。實(shí)際上,作為承擔(dān)一定“解決問題”任務(wù)的科研人員或科研單位,不可能具備親自解決問題所需要的全部人力、物力、條件等,難免要借助他人的條件才能完成既定工作,所以爭(zhēng)取科研經(jīng)費(fèi)的目的就是實(shí)現(xiàn)科研人員對(duì)外力的借助。這樣,科研經(jīng)費(fèi)的管理就自然成為科研活動(dòng)的組成部分,換句話說,針對(duì)“科研經(jīng)費(fèi)管理”的財(cái)務(wù)行為也屬于科研活動(dòng)的范圍。

由于各自的崗位職責(zé)不同,在科研經(jīng)費(fèi)開支和報(bào)銷活動(dòng)中難免產(chǎn)生矛盾。在機(jī)構(gòu)設(shè)置比較大的農(nóng)業(yè)科研單位,財(cái)務(wù)屬于機(jī)關(guān)職能部門,科研屬于業(yè)務(wù)部門,科研人員感到很委屈,甚至有些科研人員向財(cái)務(wù)人員發(fā)火“你們不是在審單據(jù),而是在侮辱我們?nèi)烁瘛！毕喾?在一些機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)較小的農(nóng)業(yè)科研單位,沒有設(shè)置單獨(dú)的財(cái)務(wù)部門,財(cái)務(wù)工作在科研活動(dòng)中顯得無足輕重,財(cái)務(wù)人員感到低人一等,很委屈。筆者認(rèn)為,這兩種極端行為都不利于科研工作的正常開展,應(yīng)該是“你中有我,我中有你;一榮俱榮,一損俱損”。

筆者在國(guó)有大型企業(yè)從事財(cái)務(wù)工作9年,又在基層農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)副科長(zhǎng)和科長(zhǎng)崗位上連續(xù)工作21年,在此期間碰到了很多經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的問題,其中有來自不同部門的文件不一致、預(yù)算與開支不一致、科研人員與財(cái)務(wù)人員對(duì)同一文件理解不一致,等等。在“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的大背景下,為了更好地解決矛盾,促使科研工作有序推進(jìn),筆者通過交流、調(diào)研、文件學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),分析了科研經(jīng)費(fèi)管理中的一些問題,提出一些膚淺想法,以供分享。但要說明的是,在“全額預(yù)算”管理模式下,依托單位制定的經(jīng)費(fèi)管理辦法“從嚴(yán)從細(xì)”,其目的是“堵漏洞、避腐敗”,然而無論多么“嚴(yán)密”的管理辦法都有“漏洞”。以“堵漏洞”為目的的管理辦法可能已不適合今天以人為本、對(duì)“人”支持的需要。本文的思考基于“相信科研人員清白”為前提,只為經(jīng)費(fèi)管理更加有利于科研活動(dòng)的有效開展,暫不考慮腐敗問題在內(nèi)。

一、科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)政策回顧

過往25年,我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理大致經(jīng)過了“放—收—放管服”的改革過程。20世紀(jì)90年代后期,國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理總體上是“放”,表現(xiàn)為“包干制”,超支不補(bǔ),結(jié)余留用,依托單位對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用統(tǒng)籌空間較大。2000年左右,國(guó)家開始逐漸推行“全額預(yù)算”管理,實(shí)行全過程監(jiān)控,專款專用,限制勞務(wù)費(fèi)比率,收回結(jié)余經(jīng)費(fèi),加大財(cái)務(wù)審計(jì)力度等措施,經(jīng)費(fèi)使用以項(xiàng)目為單位進(jìn)行審計(jì),沒有統(tǒng)籌空間,依托單位則實(shí)行“嚴(yán)格審批,多層把關(guān)”。從2016年起,國(guó)家推行“放管服”改革,探索分類管理,總體趨勢(shì)表現(xiàn)為“小放—試點(diǎn)—再放”,由于政策措施沒有定型,依托單位也不敢“放”,為“保險(xiǎn)”起見,仍然保持“嚴(yán)審批”的慣性。政策在執(zhí)行過程中總體表現(xiàn)為:國(guó)家要求“放”,地方上“放”得慢;國(guó)家要求“收”,地方上“收”得快?；鶎涌蒲袉挝恢苯邮艿胤截?cái)政和科技部門管理,實(shí)際執(zhí)行與國(guó)家政策存在一定差距。

二、全額預(yù)算管理模式下農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)遇到的困境

“全額預(yù)算”管理從理論上說來最為正確,因?yàn)榻?jīng)費(fèi)屬于國(guó)家所有,科研人員受國(guó)家委托開支經(jīng)費(fèi),這種管理模式下科研人員最辛苦,繁雜的財(cái)務(wù)表格占用了科研人員大量時(shí)間?？蒲腥藛T并非財(cái)務(wù)專業(yè)出身,填報(bào)財(cái)務(wù)表格顯得力不從心。同時(shí),由于財(cái)務(wù)審計(jì)甚嚴(yán),財(cái)務(wù)人員只能根據(jù)預(yù)算“按部就班”,“不敢越雷池半步”。實(shí)際上科研活動(dòng)本身存在諸多不確定性,再退一步講,項(xiàng)目的一般執(zhí)行期為3～5年,社會(huì)在進(jìn)步,市場(chǎng)在變化,幾年前的預(yù)算根本不可能在幾年后還能保持不變。這就歸咎于科研人員“預(yù)算不認(rèn)真,不細(xì)致,要做什么工作心中無數(shù)”,因而一再要求經(jīng)費(fèi)預(yù)算“細(xì)化再細(xì)化”,而且要證明經(jīng)費(fèi)預(yù)算的“必要性、合法性、真實(shí)性”。實(shí)際上,一些探索性的課題,科研人員僅有一個(gè)思路而已。

農(nóng)業(yè)在一定程度上是“靠天吃飯”,在實(shí)施過程中難免碰到自然災(zāi)害,還有諸多不可控的因素影響科研活動(dòng)進(jìn)行,當(dāng)初設(shè)計(jì)好的方案可能要調(diào)整,或者重新再做一遍,所以最終的決算與預(yù)算會(huì)存在較大差異。為了保證審計(jì)安全和項(xiàng)目驗(yàn)收順利,只能“調(diào)整”或“犧牲”科研活動(dòng)來滿足“經(jīng)費(fèi)安全”,這實(shí)際是本末倒置。在全額預(yù)算管理模式下,項(xiàng)目驗(yàn)收的前提是財(cái)務(wù)驗(yàn)收,對(duì)于大項(xiàng)目先進(jìn)行財(cái)務(wù)驗(yàn)收合格后,再進(jìn)行科研業(yè)務(wù)驗(yàn)收,對(duì)于小項(xiàng)目二者可同時(shí)驗(yàn)收,由一位財(cái)務(wù)專家對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行驗(yàn)收。往往項(xiàng)目驗(yàn)收過程中一些邏輯性錯(cuò)誤令科研人員十分惱火。例如,筆者參加過一個(gè)項(xiàng)目驗(yàn)收活動(dòng),有些科目的決算與預(yù)算相同,財(cái)務(wù)專家提出質(zhì)疑“你是神仙”,懷疑造假;有些科目進(jìn)行了預(yù)算調(diào)整,決算與調(diào)整后的額度也不一致,財(cái)務(wù)專家又提出“預(yù)算調(diào)整了還不按預(yù)算開支”,須知調(diào)整預(yù)算也還是預(yù)算（按規(guī)定預(yù)算調(diào)整需提前審批）;有些科目的決算與調(diào)整后的預(yù)算相同,財(cái)務(wù)專家又提出“這明顯就是先開支后調(diào)整審批”。結(jié)論就是“決算=預(yù)算”屬于造假,“決算≠預(yù)算”屬于違規(guī)。另外,還有一項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)有些預(yù)算科目超支了,項(xiàng)目委托方批評(píng)“叫你們不要超支,還要超支”。大家都知道,在項(xiàng)目總預(yù)算不變的條件下,部分科目超支,部分科目結(jié)余,“總決算=總預(yù)算”應(yīng)該合情合理;如果科目預(yù)算允許結(jié)余,不允許超支,還要求“總決算=總預(yù)算”,這不是自相矛盾嗎?

每次科研人員來報(bào)銷經(jīng)費(fèi)都有一大堆理由支持自己的“正確性,合理性”,往往責(zé)怪財(cái)務(wù)人員“死板”“不信任”“不靈活”,財(cái)務(wù)人員既要“靈活”,還要“合法合規(guī)合預(yù)算”,真是苦不堪言。財(cái)務(wù)人員與科研人員矛盾重重,每次經(jīng)費(fèi)報(bào)銷都可能“唇槍舌劍”,每個(gè)項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)都是如履薄冰。

三、“放管服”改革正在進(jìn)行時(shí)

為了滿足創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的需要,2016年起,國(guó)家推行“放管服”改革,從“重物輕人”向“尊重人才”轉(zhuǎn)變,探索分類管理,總體趨勢(shì)表現(xiàn)為“小放—試點(diǎn)—再放”。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2018〕4號(hào)）中提出“尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點(diǎn)”;李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中提出“科技創(chuàng)新本質(zhì)上是人的創(chuàng)造性活動(dòng)。要充分尊重和信任科研人員,賦予創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才更大的人財(cái)物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)。進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比,開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn),不設(shè)科目比例限制,由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用”“大力簡(jiǎn)除煩苛,使科研人員潛心向?qū)W、創(chuàng)新突破”。國(guó)家自然科學(xué)基金委于2019年對(duì)杰出青年基金項(xiàng)目實(shí)行“包干制”試點(diǎn),對(duì)面上項(xiàng)目和地區(qū)項(xiàng)目仍然實(shí)行“定額補(bǔ)助”,但明確“直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外,其他科目預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放給依托單位”;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年對(duì)熱作種質(zhì)資源保護(hù)項(xiàng)目實(shí)行“政府購(gòu)買服務(wù)”,也可以認(rèn)為是“包干”;科技部針對(duì)不同的項(xiàng)目類型制訂不同的管理制度,總體上是“適當(dāng)放權(quán)”給項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員,同時(shí)對(duì)一些同類科目進(jìn)行合并,實(shí)行分類總額控制,明確指出材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)等合四為一,勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、會(huì)議費(fèi)/差旅費(fèi)/國(guó)際合作交流費(fèi)、其他支出等合四為一,可以理解為小范圍內(nèi)的包干。根據(jù)云南省科技廳和財(cái)政廳2020年5月19日下發(fā)的《關(guān)于開展部分省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”試點(diǎn)工作的通知》,在部分定額資助省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目中開展科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革試點(diǎn)工作,實(shí)現(xiàn)預(yù)算包干、目標(biāo)包干、責(zé)任包干。

習(xí)近平總書記2020年9月在科學(xué)家座談會(huì)上的講話時(shí)指出“要加快科技管理職能轉(zhuǎn)變,把更多精力從分錢、分物、定項(xiàng)目轉(zhuǎn)到定戰(zhàn)略、定方針、定政策和創(chuàng)造環(huán)境、搞好服務(wù)上來。要加快推進(jìn)科研院所改革,賦予高校、科研機(jī)構(gòu)更大自主權(quán),給予創(chuàng)新領(lǐng)軍人才更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)”;習(xí)近平總書記于2021年5月28日召開的“院士大會(huì)”上再次指出,科技管理改革不能只做“加法”,要善于做“減法”。要拿出更大的勇氣推動(dòng)科技管理職能轉(zhuǎn)變,按照抓戰(zhàn)略、抓改革、抓規(guī)劃、抓服務(wù)的定位,轉(zhuǎn)變作風(fēng),提升能力,減少分錢、分物、定項(xiàng)目等直接干預(yù),強(qiáng)化規(guī)劃政策引導(dǎo),給予科研單位更多自主權(quán),賦予科學(xué)家更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán),讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機(jī)制束縛中解放出來。

科技部、財(cái)政部、教育部、中科院、工程院、自然科學(xué)基金委于2020年共同制定發(fā)布了《新形勢(shì)下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點(diǎn)舉措》（國(guó)科辦基〔2020〕38號(hào)）特別說明:“完善適應(yīng)基礎(chǔ)研究特點(diǎn)和規(guī)律的經(jīng)費(fèi)管理制度,堅(jiān)持以人為本,增加對(duì)‘人’的支持”,“落實(shí)科研人員在立項(xiàng)選題、經(jīng)費(fèi)使用以及資源配置的自主權(quán)”,“加快推進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’的落實(shí)落地”。

國(guó)家政策改革的方向是明確的,但具體細(xì)節(jié)還在不斷優(yōu)化,甚至出現(xiàn)反復(fù),各省區(qū)市要求地方根據(jù)實(shí)際制定相應(yīng)的“實(shí)施細(xì)則”,所以各地會(huì)存在一些差異。由于當(dāng)今信息傳播網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá),習(xí)近平總書記的講話全國(guó)人民都能聽到,國(guó)家政策剛剛發(fā)布就直接進(jìn)入科研人員的心里,地方的“實(shí)施細(xì)則”往往具有“滯后性”,依托單位的報(bào)銷程序就更“滯后”了。在這一背景下,新的矛盾又產(chǎn)生了。科研人員會(huì)理直氣壯地指出“國(guó)家政策都改革了,你們卻故意為難人”。實(shí)際上,財(cái)務(wù)人員直接接受上級(jí)財(cái)務(wù)、科技、財(cái)政和審計(jì)部門的監(jiān)督,也別無選擇。

四、優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的思考

首先,要明確科研經(jīng)費(fèi)本身是一項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),主要用于科研事業(yè)發(fā)展、科研事業(yè)創(chuàng)新之中。那么,“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”到底“?！钡绞裁闯潭仁呛线m的呢?每個(gè)人把握的程度有所不同。國(guó)家自然科學(xué)基金委明確規(guī)定,“定額補(bǔ)助式”的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)若有結(jié)余,繼續(xù)用于該項(xiàng)目的后續(xù)研究或其它基礎(chǔ)研究。參考這個(gè)規(guī)定,筆者與科研人員進(jìn)行交流得知,農(nóng)業(yè)科研工作具有“長(zhǎng)期性、連續(xù)性和系統(tǒng)性”的特點(diǎn),然而課題設(shè)置受資助領(lǐng)域、資助額度和資助期限等制約,每一個(gè)課題申請(qǐng)只能針對(duì)其中一個(gè)專題或者一個(gè)階段,運(yùn)行較好的研究團(tuán)隊(duì)往往會(huì)同時(shí)執(zhí)行來自不同渠道的多個(gè)課題,在一定程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌。國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)在“十三五”學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告中提出,缺乏與林業(yè)研究特點(diǎn)相配套的長(zhǎng)效科研資助機(jī)制,許多研究因得不到長(zhǎng)期支持而中斷,研究缺乏繼承性和持續(xù)性,導(dǎo)致科研資源浪費(fèi)嚴(yán)重,這說明在缺乏長(zhǎng)期資助的條件下,專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理“?！钡眠^分了,導(dǎo)致事與愿違。筆者認(rèn)為,科研經(jīng)費(fèi)只要是與本項(xiàng)目相關(guān)的科研活動(dòng)都屬于“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的開支范圍,應(yīng)依據(jù)當(dāng)時(shí)的政策和預(yù)算規(guī)定報(bào)銷。

其次,財(cái)務(wù)人員要理解科研人員的實(shí)際需要。一般來說,財(cái)務(wù)人員賬務(wù)處理按規(guī)定執(zhí)行,但是理解“規(guī)定”難免有偏差。例如,關(guān)于使用公務(wù)卡結(jié)算,國(guó)家規(guī)定能使用公務(wù)卡結(jié)算的盡量使用公務(wù)卡結(jié)算。實(shí)際上在一些偏遠(yuǎn)的地區(qū),可能網(wǎng)絡(luò)條件不好或者遇到其他偶然因素臨時(shí)斷網(wǎng)。中石化加油站至今仍然不接受公務(wù)卡支付,在某些路段連續(xù)幾百公里卻只有中石化加油站。再如,關(guān)于勞務(wù)費(fèi)轉(zhuǎn)賬支付,一般情況下是由財(cái)務(wù)通過銀行直接轉(zhuǎn)給提供勞務(wù)的人員,但是科研人員在下鄉(xiāng)過程中臨時(shí)需要請(qǐng)人幫忙,理應(yīng)支付勞務(wù)費(fèi),要想通過銀行轉(zhuǎn)賬就不現(xiàn)實(shí),因?yàn)楸舜瞬徽J(rèn)識(shí)或者對(duì)方根本沒有銀行賬戶。有些依托單位未經(jīng)課題負(fù)責(zé)人同意直接把水電費(fèi)從材料費(fèi)中扣除。還有更荒唐的是,先扣留30%的經(jīng)費(fèi),美其名曰“保證金”,待項(xiàng)目驗(yàn)收后再返還。形形色色的問題不一一列舉。筆者認(rèn)為,財(cái)務(wù)人員要充分理解文件精神并結(jié)合科研工作實(shí)際處理問題,多與科研人員溝通,相互理解,提高科研服務(wù)意識(shí),真正把自己作為科研活動(dòng)的成員來看待。

再次,科研人員要理解財(cái)務(wù)人員的難處。財(cái)務(wù)人員的職責(zé)是管錢,要求賬目清楚,合法合規(guī),否則會(huì)被追究責(zé)任。有人甚至說會(huì)計(jì)是個(gè)“高?！钡穆殬I(yè),接受審計(jì)是財(cái)務(wù)人員最“觸頭”的事情。自2016年以來,國(guó)家把一些權(quán)限逐步下放到依托單位,擴(kuò)大了依托單位和科研人員的自主權(quán),審計(jì)問題相對(duì)較少,但也有報(bào)道說審計(jì)部門在財(cái)務(wù)審計(jì)時(shí)把握尺度不一,依托單位的預(yù)算調(diào)整審批不被認(rèn)可,所以有財(cái)務(wù)“不敢支、不能支”的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)舉一個(gè)關(guān)于“論文發(fā)表費(fèi)”的例子,也許能說明彼此的無奈。審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)有單位報(bào)銷了論文發(fā)表費(fèi),實(shí)際上該論文未發(fā)表,上級(jí)主管部門便要求財(cái)務(wù)人員以發(fā)表論文的頁(yè)面復(fù)印件為依據(jù)轉(zhuǎn)賬支付報(bào)銷,編輯部卻要求“先交費(fèi)后發(fā)表”,而且先后跨度比較長(zhǎng),這是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾;同時(shí)發(fā)表論文也是科研項(xiàng)目的“剛性”指標(biāo)。經(jīng)過一段時(shí)間的“磨合”,以及多次的“討價(jià)還價(jià)”,財(cái)務(wù)只好妥協(xié),為了彼此兼顧,便實(shí)行財(cái)務(wù)依據(jù)版面費(fèi)交費(fèi)通知先匯款,然后再?zèng)_賬,然而有些科研人員就把“沖賬”這件事徹底忘記了,導(dǎo)致財(cái)務(wù)不能“平賬”,而后續(xù)彌補(bǔ)卻非易事。

最后,科研人員與財(cái)務(wù)人員的良好配合?？蒲腥藛T持有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和技術(shù)選用決定權(quán)。國(guó)家實(shí)行“放管服”和“包干制”,那么科研單位要“接得下,管得住”,這是一個(gè)系統(tǒng)工程。經(jīng)費(fèi)開支的主體是科研人員,一般由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人掌握,根據(jù)科研任務(wù)統(tǒng)籌使用;財(cái)務(wù)人員可以看作是科研團(tuán)隊(duì)的組成部分,充當(dāng)“管家”的角色,職責(zé)是管錢?？蒲腥藛T和財(cái)務(wù)人員都是為了一個(gè)共同的目標(biāo)而工作,僅是分工不同而已。筆者建議,財(cái)務(wù)人員在“管錢”過程中,要多替科研人員著想,協(xié)助科研人員專業(yè)地有效地用好每一分錢;遇到問題時(shí)要勇敢面對(duì),力戒只用“不能”二字將工作拒之門外,而是要彼此尋求如何“能”的解決辦法。同時(shí)筆者也建議,科研人員在作經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí),認(rèn)真學(xué)習(xí)項(xiàng)目委托方的預(yù)算說明書,盡量減少“經(jīng)費(fèi)預(yù)算”與“實(shí)際需要”的差異;經(jīng)費(fèi)開支過程中,適當(dāng)進(jìn)行“開支記錄”,做到心中有數(shù);如果碰到自己拿不定主意的額外開支需求時(shí),則提前與財(cái)務(wù)人員溝通,達(dá)成共識(shí)后再實(shí)施。