○張 橋

隨著全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，困擾我國幾千年的絕對貧困問題得到徹底解決，貧困治理事業(yè)進(jìn)入新階段。習(xí)近平總書記指出：“全部脫貧并不是沒有貧困了就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困的問題永遠(yuǎn)存在，我們幫扶困難群體的任務(wù)永無止境?！盵1]絕對貧困治理是解決人民物質(zhì)生活需求的貧困，相對貧困治理則是解決人民對美好生活追求同不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾的需要；前者是為解決生存性的問題，后者是為解決發(fā)展性的問題[2]。要實現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，必須高度重視相對貧困及其治理。

一、相對貧困及治理研究述評

（一）相對貧困的界定

相對貧困概念最早是英國學(xué)者彼得·湯森在上世紀(jì)70年代提出的，他基于相對剝奪概念提出：“貧困還包含了社會排斥和社會剝奪的維度，即個人或群體被排除在其所生活的社會常態(tài)的生活模式、風(fēng)俗習(xí)慣與活動之外，該個人或群體就處于相對貧困的狀態(tài)?！盵3]此后，阿瑪?shù)賮啞ど瓘目尚心芰θ笔У囊暯翘岢隽藱?quán)利貧困和能力貧困，拓展了相對貧困的外延；羅伯特·坎勃將“脆弱性”“無話語權(quán)”概念引入到相對貧困之中；劉易斯則提出貧困文化的概念，進(jìn)一步豐富了相對貧困的內(nèi)涵。

近年來，國內(nèi)學(xué)者也圍繞相對貧困問題開展了大量研究。張琦等認(rèn)為，相對貧困至少有三層內(nèi)涵：一是個人或群體僅能滿足生存需求，但其生活狀態(tài)低于社會平均水平；二是個人或群體缺乏社會參與機會；三是個人或群體遭受風(fēng)險后，難以進(jìn)行社會再生產(chǎn)[4]。董帥兵等認(rèn)為，相對貧困是一種多維貧困狀態(tài)，至少包含經(jīng)濟、政治、社會、心理等維度[5]。王國敏等認(rèn)為，相對貧困是同一時期不同地區(qū)或階層間基于主觀認(rèn)定的生存水平差別而形成的貧困[6]。

結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對相對貧困治理理論的研究、基于對共同富裕的理解，我們可以將相對貧困定義為“在特定區(qū)域內(nèi)，個人或群體依靠現(xiàn)有資源僅能實現(xiàn)某種生存需要，但是與之生存的特定區(qū)域的平均生活狀態(tài)相比還處于較低的水平”。相對貧困治理就是提高相對貧困的個人和群體的福祉及縮小他們與之生存的特定區(qū)域人群的平均生活狀態(tài)的差距。相對貧困治理的主要對象是邊緣貧困人口。邊緣貧困人口是在國家貧困線上下波動、處于相對貧困狀態(tài)的人口，主要由三部分構(gòu)成：一是經(jīng)濟生活水平略高于當(dāng)?shù)刎毨Ь€未被納入貧困幫扶的人口，二是已經(jīng)脫貧但脫貧效果不明顯的人口，三是已穩(wěn)定脫貧因為突發(fā)情況再度致貧的人口。

（二）相對貧困的顯著特征

治理相對貧困是時代賦予貧困治理的新任務(wù)。相對貧困具有以下顯著特點。

一是多維性。馬斯洛需要層次理論把人類的需求劃分為生理、安全、健康、尊重、自我實現(xiàn)5個層次?；隈R斯洛需求層次理論，可較為客觀地解釋相對貧困的多維性，即人們在滿足基本的生存需求后，對發(fā)展提出了更多和更高的要求。具體而言，貧困人口滿足了“兩不愁，三保障”之后，在醫(yī)療、教育、社會參與、發(fā)展機會等方面存在著需求難以滿足而導(dǎo)致貧困多元化問題。

二是不確定性。當(dāng)前，對相對貧困的測量還沒有一套被國際國內(nèi)完全公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，相對貧困的邊界確定有待于理論界和實務(wù)部門繼續(xù)探索。同時，由于社會經(jīng)濟文化等處于不斷變化之中，相對貧困個人或群體的界定也會隨著這些變化而變化，這也加劇了相對貧困的不確定性。

二、相對貧困治理的關(guān)鍵問題

相對貧困治理是在走向共同富裕的新征程上需要面對的新的時代課題，有著諸多需要我們研究和解決的問題。其中，以下幾個方面尤為值得我們關(guān)注和重視。

（一）返貧問題

在脫貧攻堅過程中，絕對貧困的治理得到了各級政府的高度重視，從政策、資金、人員等各方面予以充分保障和支持。但完成對絕對貧困治理之后，在有關(guān)相對貧困治理的政策措施還沒有正式出臺之前，享受國家支持尤其是享有轉(zhuǎn)移性收入而脫貧的群體或人口的返貧風(fēng)險依然很大。同時，受外部環(huán)境不確定性影響，部分靠外出務(wù)工增收實現(xiàn)脫貧的個人或群體可能因為諸如社會分工優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、消費方式升級等導(dǎo)致收入降低甚至失業(yè)，這個問題在大量50后、60后務(wù)工群體上表現(xiàn)更為明顯。由于各種原因，一些地方在脫貧攻堅階段大多選擇“短、平、快”項目，脫貧產(chǎn)業(yè)多集中在初級生產(chǎn)環(huán)節(jié)，結(jié)構(gòu)單一、市場競爭力不足，既未能有效激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟的活力，也很難給貧困人口帶來穩(wěn)定持續(xù)的增收。

（二）多維治理問題

在解決以實現(xiàn)收入增加為核心的絕對貧困后，教育、醫(yī)療、社會保障、精神文化以及各種能力和發(fā)展機會（如信息獲得能力、不受歧視平等機會）等維度的困境，在相對貧困治理中需要特別關(guān)注和解決。因區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡、資源分配不均衡，會加劇發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對貧困個人或群體基本需求層次的不均衡。研究城鄉(xiāng)和地區(qū)間相對貧困的現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，在深度貧困地區(qū)、西部少數(shù)民族貧困地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)等地方，多維治理問題表現(xiàn)明顯，在這些地方更需要關(guān)注人民群眾公共福利的提升。

（三）系統(tǒng)性治理問題

相對貧困的治理不是單一指標(biāo)任務(wù)的完成，也不是一時一地的脫貧攻堅任務(wù)的結(jié)束，它需要方方面面的協(xié)同。這個協(xié)同不僅是主體上的協(xié)同，也是手段、目標(biāo)、過程等多方面的協(xié)同推進(jìn)。過去的貧困治理主要是為解決絕對貧困問題，大多采用運動式的治理模式，調(diào)動一切資源來完成指標(biāo)任務(wù)，取得了良好效果，但相較于多維的相對貧困而言，當(dāng)前系統(tǒng)性治理不夠。過去集中力量解決的是貧困個人或群體的生存性問題，現(xiàn)在則需要花更多力量來研究不同的治理對策，以滿足貧困個人或群體不同的發(fā)展性問題和需求。因此，從政策、資金、人力等方面系統(tǒng)構(gòu)建貧困治理的新目標(biāo)、新手段、新方法非常重要。

三、加快相對貧困治理的建議

在走向共同富裕的道路上，需要我們從貧困治理理念、體系、能力建設(shè)等多方面來推進(jìn)相對貧困治理，讓相對貧困個人和群體擁有更高品質(zhì)的生活。

（一）轉(zhuǎn)變貧困治理理念，實現(xiàn)“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)型

一是構(gòu)建政策銜接機制。保持政策的穩(wěn)定和連續(xù)，全方位考慮絕對貧困治理和相對貧困治理兩個時期的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略性質(zhì)，充分用好絕對貧困治理的成功經(jīng)驗，建立科學(xué)動態(tài)分級監(jiān)測和分級施策機制，特別要注重給予突發(fā)意外個人或群體以各項幫扶政策的銜接，確保治理有序轉(zhuǎn)軌，防止斷崖式返貧。

二是構(gòu)建差異化防護(hù)體系。邊緣人口和特殊人口的脫貧攻堅成果，還需要進(jìn)行鞏固和提高。這些群體主要是通過社會保障兜底來實現(xiàn)了脫貧，僅僅是對脫貧標(biāo)準(zhǔn)的低水平超越，他們是相對貧困治理中最困難的群體。貧困老年個人或群體急需解決的是養(yǎng)老照料，殘障貧困個人或群體幫扶的關(guān)鍵是治療和康復(fù)，貧困兒童個人或群體的核心需求是喂養(yǎng)和教育，需要針對這些差異化的需求設(shè)計差異化的貧困治理政策，為貧困群體提供多樣化脫貧資源。要采取更加多樣化的措施，建立起多維減貧體系，讓社會保障的目標(biāo)和范圍從兜底服務(wù)轉(zhuǎn)變到提供貧困個人或群體發(fā)展需求保障上來。應(yīng)樹立福利治理理念，健全完善普惠性政策，提升非競爭性社會公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。如，探索減免低收入相對貧困個人或群體的支付費用（水、電、燃?xì)獾龋?，以?jié)省他們的生活開支，以用于其他需求。

（二）增強治理能力，著力解決相對貧困的多維治理問題

相對貧困治理要在經(jīng)濟發(fā)展中讓貧困個人或群體得到更穩(wěn)定的增收，但是這個發(fā)展應(yīng)更多地強調(diào)貧困個人或群體的參與性，要在培養(yǎng)貧困個人或群體參與能力中激發(fā)他們治理貧困的內(nèi)生動力，提高其發(fā)展能力。

一是激活貧困個人或群體的內(nèi)生動力。應(yīng)鼓勵相對貧困個人或群體用自己積累的生產(chǎn)能力、經(jīng)濟能力等，以各種形式進(jìn)入市場自由流動，盤活資源，讓他們有更多元的收入。其核心是增加相對貧困個人或群體的工資性（或稱穩(wěn)定性）收入，在提高收入的基礎(chǔ)上獲得更持續(xù)發(fā)展的能力。為相對貧困個人或群體提供免費的義務(wù)教育、職業(yè)培訓(xùn)，在改善他們就業(yè)能力的基礎(chǔ)上，注重對相對貧困個人或群體“可行能力”的培養(yǎng)。

二是發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的引領(lǐng)作用。注重對相對貧困治理的“關(guān)鍵少數(shù)”即鄉(xiāng)村扶貧干部、技術(shù)能人的培訓(xùn)，提高其治理能力和水平。要充分發(fā)揮他們在帶動鄉(xiāng)民致富和精神文明建設(shè)中的引領(lǐng)作用，善于用優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、紅色革命文化和社會主義先進(jìn)文化滿足和提升貧困個人或群體的文化精神需求，改善他們不良的生活方式，提高其經(jīng)營自己生活的能力，提升生活層次和內(nèi)涵。

（三）完善相對貧困治理機制，建立相對貧困治理的綜合體系

相對貧困的多維性、動態(tài)性等特點決定了單一指標(biāo)化、碎片化的貧困治理模式已經(jīng)不能真正解決相對貧困的治理問題。需要從整體出發(fā)，系統(tǒng)建立相對貧困治理的綜合體系。

一是轉(zhuǎn)變治理方式。創(chuàng)新相對貧困治理方式，要整合相對貧困治理多元主體，構(gòu)建由教育、醫(yī)療、民政等部門協(xié)同治理的政府治理體系，發(fā)揮好中央統(tǒng)籌和地方創(chuàng)新兩個積極性，尤其要重視地方的能動性，更好解決地方現(xiàn)實問題。要對行政主導(dǎo)性扶貧的貧困治理方式進(jìn)行調(diào)適，可吸收社會力量下沉相對貧困治理一線，優(yōu)化政社合作的貧困治理方式，彌補政府視角的盲區(qū)。

二是加強區(qū)域協(xié)同。充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，統(tǒng)籌區(qū)域（城鄉(xiāng)）關(guān)系，加強發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的合作、聯(lián)動發(fā)展。一方面，要加強對口支援，擴大支援領(lǐng)域、豐富支援方式，人、財、物等要更傾向于解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實問題，如，路、水、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，要實現(xiàn)貧困個人或群體與外部社會系統(tǒng)的良性互動，將農(nóng)村與城市互動鏈接，注重減少這些區(qū)域相對貧困個人或群體社會排斥和剝奪造成的相對貧困現(xiàn)象[2]。

（四）推進(jìn)相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興有效銜接，提升相對貧困治理的可持續(xù)性

在取得消除絕對貧困的脫貧攻堅成就后，黨中央明確提出將相對貧困治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中統(tǒng)籌開展。相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興在目標(biāo)、內(nèi)容、方法、考評等方面有許多相通之處，需要有機銜接。

一是推動相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興內(nèi)容的銜接。在鄉(xiāng)村振興中開展相對貧困治理可以在更大范圍和層次上拓展貧困治理的廣度和深度，相對貧困的有效治理也可以賦予鄉(xiāng)村振興新的內(nèi)涵和成效。把鄉(xiāng)村振興追求的5大目標(biāo)（產(chǎn)業(yè)興旺、生活宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕）內(nèi)嵌于相對貧困治理之中；把相對貧困治理的要求、手段等內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村振興之中，從產(chǎn)業(yè)、項目等方面做好兩者有機銜接和融合。

二是把握相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興銜接的關(guān)鍵。發(fā)掘與激活經(jīng)濟體發(fā)展動力是相對貧困治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的關(guān)鍵，要依靠市場配置資源，以市場機制引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)布局；同時，要立足脫貧地區(qū)的特色資源稟賦，引導(dǎo)相對貧困個人或群體對接現(xiàn)代生產(chǎn)要素，以促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。此外，還要考慮長遠(yuǎn)，將相對貧困個人或群體利益和訴求嵌入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興之中，構(gòu)建可持續(xù)穩(wěn)定脫貧機制，以達(dá)到相對貧困治理和鄉(xiāng)村振興的雙重目標(biāo)。

總之，相對貧困治理是我國走向共同富裕道路上的艱巨任務(wù)。我國反貧困事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入相對貧困治理的新階段，隨著貧困的性質(zhì)和治理方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，相對貧困治理也會不斷出現(xiàn)新問題和新情況，與時俱進(jìn)地開展研究和進(jìn)行實踐探索任重道遠(yuǎn)。