季 晨 溦

(南京市社會科學(xué)院 城市發(fā)展研究所,江蘇 南京 210018)

近年來,隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展,形成了越來越多的經(jīng)濟(jì)區(qū)域,流域治理、傳染病防治、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等大量跨行政區(qū)劃的公共問題也日益凸顯,如何打破各行政區(qū)劃間的行政壁壘、加強(qiáng)跨界執(zhí)法合作成為區(qū)域法治發(fā)展進(jìn)程中必須面對的現(xiàn)實(shí)課題。就消除區(qū)域合作障礙而言,采取大范圍調(diào)整行政區(qū)劃進(jìn)而建立統(tǒng)一的區(qū)域管制機(jī)構(gòu)的做法并不可行,(1)李煜興：《區(qū)域行政治理的模式轉(zhuǎn)換與機(jī)制重構(gòu)》，公丕祥主編：《變革時(shí)代的區(qū)域法治發(fā)展》，北京：法律出版社，2014年，第186-196頁。在維持既有行政區(qū)劃和地方權(quán)限現(xiàn)狀的前提下,對行政管理體制、機(jī)制和方式進(jìn)行改革與適調(diào),使合作各方通過區(qū)域行政協(xié)議、磋商、溝通等形式對區(qū)域公共事務(wù)加以分層化、精細(xì)化治理,更契合我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)情和國家結(jié)構(gòu)形式。對此,黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出,要健全區(qū)域合作互助機(jī)制,加強(qiáng)城市群內(nèi)部城市間的緊密合作,積極探索建立城市群協(xié)調(diào)治理模式。

目前,在實(shí)踐中廣泛應(yīng)用的區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃等法律治理形式已得到行政法學(xué)界越來越多的關(guān)注,但對區(qū)域行政協(xié)助這一新型行政協(xié)同模式的研究仍相對薄弱,專門探討區(qū)域行政協(xié)助的理論基礎(chǔ)和具體制度構(gòu)建的研究成果甚少。而反觀現(xiàn)有制度安排,對地方政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)尚缺乏系統(tǒng)明確的法律規(guī)范,容易導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)助的實(shí)踐陷入無序狀態(tài)?；诖?本文先從區(qū)域行政協(xié)助的概念與基本功能的分析入手,再就我國區(qū)域行政協(xié)助實(shí)踐面臨的法治困境及消解路徑進(jìn)行初步探討,以期為區(qū)域行政協(xié)助實(shí)踐被納入法治化軌道,使其作用得到充分發(fā)揮提供理論指引。

一、區(qū)域行政協(xié)助的概念界定與功能分析

鑒于傳統(tǒng)的行政區(qū)行政模式在應(yīng)對大量跨界公共問題上愈加陷入“治理失靈”的困境,推動政府行政由行政區(qū)行政模式向區(qū)域合作行政模式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)行政區(qū)和跨行政區(qū)法治創(chuàng)新發(fā)展勢在必行。作為一項(xiàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新,區(qū)域行政協(xié)助在優(yōu)化政府部門跨域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與管理方面發(fā)揮著不可替代的作用。只有對區(qū)域行政協(xié)助的概念和基本功能形成清晰的認(rèn)識,才能進(jìn)一步探討如何保障其在區(qū)域合作行政模式下的有效運(yùn)作。

(一)區(qū)域行政協(xié)助的概念界定

區(qū)域行政協(xié)助在區(qū)域合作執(zhí)法實(shí)踐中廣泛存在,但這一概念很少被清晰界定。從詞義的角度看,“行政協(xié)助”是其中的核心概念,“區(qū)域”則限定了“行政協(xié)助”發(fā)生的范圍。所謂行政協(xié)助,即基于實(shí)現(xiàn)公共利益的需求,一方行政主體請求無隸屬關(guān)系的其他行政主體予以配合,以排除因法律或事實(shí)原因帶來的執(zhí)法障礙,通過各地行政主體在職權(quán)范圍內(nèi)的合作與協(xié)助來完成行政任務(wù)的一項(xiàng)行政法律制度。而“區(qū)域”則是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵與廣泛外延、涉及諸多學(xué)科和層面的綜合性概念。法學(xué)視野下“區(qū)域”的含義基于行政區(qū)劃又超脫于行政區(qū)劃之上,主要涵蓋以行政轄區(qū)層級為基礎(chǔ)的省域、市域和縣域三個(gè)層面的地區(qū)單元,以及以地緣關(guān)系為紐帶的若干相同行政轄域?qū)蛹壍牡貐^(qū)共同體。(2)公丕祥：《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義——一種哲學(xué)方法論上的初步分析》，公丕祥主編：《變革時(shí)代的區(qū)域法治發(fā)展》，北京：法律出版社，2014年，第108-135頁。其與“區(qū)際”的區(qū)別在于:前者涵蓋的是處于同一主權(quán)國家之內(nèi)、同一法域的經(jīng)濟(jì)區(qū)域,如長三角城市群、南京都市圈;后者涵蓋的則是位于同一主權(quán)國家之內(nèi)、數(shù)個(gè)法域的地方,如粵港澳大灣區(qū)?？梢?區(qū)域行政協(xié)助屬于行政協(xié)助的子范疇,是指一方行政主體為順利達(dá)成既定行政目標(biāo)而請求處于同一法域經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)但位于不同地方的另一方行政主體給予協(xié)助的制度。

相比于同一行政區(qū)劃內(nèi)的行政協(xié)助,區(qū)域行政協(xié)助因具有跨界特質(zhì)而表現(xiàn)出更為復(fù)雜的特點(diǎn),應(yīng)從以下幾個(gè)方面來把握其內(nèi)涵。

一是區(qū)域行政協(xié)助的雙方為處于同一法域的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)、無隸屬關(guān)系的行政主體。首先,行政協(xié)助的請求主體與被請求主體均為行政主體,包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。學(xué)界有種觀點(diǎn)，將行政相對人也納入行政協(xié)助的主體范疇,甚至認(rèn)為行政協(xié)助是社會組織或公民對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的協(xié)助。(3)黃學(xué)賢、周春華:《行政協(xié)助概念評析與重塑》,《法治論叢》2007年第3期,第79-87頁。本文認(rèn)為,行政主體之間的協(xié)助與行政相對人對行政主體的協(xié)助,在實(shí)施主體和法律依據(jù)上均有區(qū)別,將兩者歸入同一概念之中會導(dǎo)致規(guī)范行政主體的法律架構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜,徒增法律適用的難度,而將后者納入社會協(xié)助的范疇,則有助于區(qū)別規(guī)范不同主體實(shí)施的行為。其次,區(qū)域行政協(xié)助的請求主體與被請求主體之間無隸屬關(guān)系,且以處于同一法域經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)但屬于同一行政系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)為主。行政協(xié)助在有隸屬關(guān)系的行政主體間沒有適用空間,因以“命令-服從”的方式即可實(shí)現(xiàn)行政目的,故實(shí)無一方主體根據(jù)另一方主體的請求提供協(xié)助的必要。(4)唐震：《行政協(xié)助行為研究》，北京：中國法制出版社，2017年，第39頁。由于區(qū)域行政協(xié)助的請求主體與被請求主體為處于經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)不同地方的行政主體,雙方之間不存在隸屬關(guān)系,故符合行政協(xié)助的基本要求?？紤]到區(qū)域行政協(xié)助產(chǎn)生于跨行政區(qū)劃的行政機(jī)關(guān)之間,若雙方既不在同一行政區(qū)劃內(nèi),又不在同一系統(tǒng)內(nèi),則會給溝通交流帶來諸多不便,所以區(qū)域行政協(xié)助的主體多為同一系統(tǒng)內(nèi)的行政機(jī)關(guān)。(5)曾鵬：《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下區(qū)域行政執(zhí)法合作》，廣州：廣東教育出版社，2015年，第191頁。

二是區(qū)域行政協(xié)助的動因是消除行使行政職權(quán)遇到的跨界障礙。因行政協(xié)助本身具有公務(wù)性,無論是提出協(xié)助請求,還是提供協(xié)助,其目的都只能是排除阻卻因素,保障行政職權(quán)的順利行使。因此,作為被請求方的行政主體非出于執(zhí)行公務(wù)的需要對請求方給予幫助,或者不享有行政職權(quán)的主體為請求方完成行政任務(wù)提供便利,均不構(gòu)成行政協(xié)助。(6)黃學(xué)賢、周春華：《行政協(xié)助概念評析與重塑》，《法治論叢》2007年第3期，第79-87頁。就區(qū)域行政協(xié)助而言,其動因在于克服因行政區(qū)劃上條塊分割而造成的執(zhí)法合作地域障礙。在現(xiàn)有行政分權(quán)結(jié)構(gòu)中,地方政府在其管轄區(qū)劃內(nèi)享有相對獨(dú)立的管理權(quán)。作為地方利益的代表,地方政府面對行政區(qū)之間的競爭博弈,往往會片面地將本地區(qū)利益與區(qū)域利益、國家利益對立起來,從而造成區(qū)域行政資源的碎片化。而在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下產(chǎn)生的公共問題,一般具有“外溢性”和“無界化”的特點(diǎn),單憑某一行政區(qū)域的力量往往難以應(yīng)對,加強(qiáng)跨行政區(qū)域的府際合作是解決此類問題的必然選擇。要有效地通過協(xié)調(diào)地方政府間的橫向利益關(guān)系來消減執(zhí)法內(nèi)耗、整合行政資源,從而克服因地域阻隔帶來的成本高昂、效率低下的弊端,有賴于建立相對完備的區(qū)域行政協(xié)助制度。以跨行政區(qū)域水污染治理為例,目前全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已全面建立河長制,依靠黨政主導(dǎo)下的跨部門協(xié)同治理,在很大程度上解決了省級行政區(qū)域內(nèi)不同監(jiān)管部門之間因權(quán)力分割而出現(xiàn)的協(xié)助配合不足的問題。但基于河湖水資源的流動性,在對流域上下流水環(huán)境進(jìn)行綜合治理時(shí),河長制的運(yùn)作還需要區(qū)域行政協(xié)助等配套的跨省界府際合作執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制作支撐。同時(shí),考慮到河長制主要是運(yùn)用黨委、政府負(fù)責(zé)人的政治和行政資源優(yōu)勢,以實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有體制中環(huán)境公共權(quán)力某種程度的“集中”,其運(yùn)作中難免存在集權(quán)弊端以及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的臨時(shí)性問題,無法從根本上避免因各地區(qū)利益沖突和碎片化管理而產(chǎn)生的“協(xié)作”失靈現(xiàn)象,仍需通過加強(qiáng)區(qū)域府際協(xié)作來彌補(bǔ)河長制的不足;(7)林潔：《河長制中跨行政區(qū)域水污染府際協(xié)作治理的困境與對策——以浙江省為樣本》，《法學(xué)》2021年第1期，第129-138頁。構(gòu)建規(guī)范化、長效化的區(qū)域行政協(xié)助制度,明確協(xié)助主體、條件、程序、爭議處理、法律責(zé)任承擔(dān)和費(fèi)用負(fù)擔(dān),有助于進(jìn)一步理順各地區(qū)各部門在水環(huán)境治理方面的權(quán)責(zé)關(guān)系,使其能夠長期穩(wěn)定地開展協(xié)作,形成高效的執(zhí)行合力。

三是區(qū)域行政協(xié)助由一系列具有關(guān)聯(lián)性、承接性和區(qū)域性的行為構(gòu)成。作為一種跨域合作治理的活動方式,區(qū)域行政協(xié)助須由分屬不同行政區(qū)劃的主體作出的數(shù)個(gè)相互銜接關(guān)聯(lián)的行為來共同完成。其中,既包括請求主體作出的原行政行為與求助行為,也包括被請求主體作出的回應(yīng)行為與協(xié)助行為。相對于請求主體作出的原行政行為,被請求主體實(shí)施的協(xié)助行為具有被動性和輔助性的特征。被動性是指協(xié)助行為必須基于請求而產(chǎn)生,若一方未經(jīng)請求而主動給予協(xié)助的,則構(gòu)成公法意義上的無因管理。(8)唐震:《行政協(xié)助行為研究》，北京：中國法制出版社，2017年，第40頁。輔助性是指協(xié)助行為的存在必定是以請求主體作出的原行政行為為前提,其效用只是配合和幫助請求主體完成行政任務(wù),而不能取代請求主體的原行政行為。區(qū)域行政協(xié)助相關(guān)行為的區(qū)域性主要表現(xiàn)為:因協(xié)助事項(xiàng)涉及不同行政區(qū)劃的公共利益,無論是請求主體還是被請求主體作出的行為,均有可能產(chǎn)生跨越疆界的外部效應(yīng),即一方所采取的政策或行動所帶來的后果會由另一方所在地的政府和民眾來共同承擔(dān)。(9)汪偉全：《地方政府合作》，北京：中央編譯出版社，2013年，第11頁。

(二)區(qū)域行政協(xié)助制度的功能分析

囿于行政權(quán)區(qū)域性配置,跨行政區(qū)劃的行政任務(wù)僅憑單個(gè)地方政府力量很難順利完成,必須借助于區(qū)域行政協(xié)助來達(dá)成行政目的。對這項(xiàng)制度的基本功能,可從以下幾個(gè)方面來認(rèn)識:

第一,提高區(qū)域行政力量整合程度,遏制地方保護(hù)主義。妥善處理行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的矛盾是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。行政區(qū)域因地域管轄、級別管理與事務(wù)管轄的限定而呈現(xiàn)出條塊分割的特性,將關(guān)注焦點(diǎn)放在行政區(qū)劃內(nèi)部的公共事務(wù)上,較少關(guān)注區(qū)域公共問題;而經(jīng)濟(jì)區(qū)域則強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性、系統(tǒng)性與互補(bǔ)性,要求淡化行政區(qū)劃的剛性束縛,以協(xié)作協(xié)調(diào)的方式代替各自為政的傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式。(10)曾鵬：《論從行政區(qū)行政到區(qū)域合作行政及其法治保障》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期，第16-23頁。長期以來,在條塊分割的行政管理體制下,地方政府間的競爭與沖突無所不在,各行政區(qū)的政府行為也難以擺脫地方保護(hù)主義的影響,對市場要素的跨行政區(qū)流動和地區(qū)整合設(shè)置行政障礙成為常態(tài),最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競爭等一系列市場分割效應(yīng)。(11)葉必豐、何淵、李煜興，等：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究》，北京：法律出版社，2010年，第67頁?？梢哉f,基于行政區(qū)行政產(chǎn)生的地方保護(hù)主義嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,且絕大多數(shù)地方保護(hù)政策是通過行政執(zhí)法來加以實(shí)施的。因此,實(shí)現(xiàn)對地方保護(hù)主義的遏制應(yīng)從各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)入手,來加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法合作與協(xié)調(diào)。(12)楊樺：《論區(qū)域行政執(zhí)法合作——以珠三角地區(qū)執(zhí)法合作為例》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第4期，第26-32、161-162頁。積極有效的區(qū)域行政協(xié)助能夠?yàn)榈胤秸g的溝通協(xié)作提供良好的保障,通過理清執(zhí)法主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系,可以避免執(zhí)法權(quán)沖突和執(zhí)法混亂無序,促進(jìn)執(zhí)法合力的形成,進(jìn)而打破經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的行政壁壘,消減因條塊分割所導(dǎo)致的行政延誤與缺位,維護(hù)市場的統(tǒng)一性。

第二,促進(jìn)區(qū)域行政資源的優(yōu)化配置,提高整體行政效率。行政效率本是行政管理學(xué)研究的基本問題,但在現(xiàn)代行政的發(fā)展過程中,行政效率逐漸成為行政法的重要價(jià)值追求。(13)黃達(dá)強(qiáng)：《行政管理學(xué)》，北京：高等教育出版社，1997年，第48頁。在公共行政活動中,行政效率表現(xiàn)為投入行政資源與取得行政效益之間的比率關(guān)系,這對行政主體最大限度地利用行政資源、獲取行政利益提出了較高的要求。美國行政法理論中的“代理成本理論”認(rèn)為,行政組織體系本身的存在就是一個(gè)社會負(fù)擔(dān),只有當(dāng)行政主體的執(zhí)法行為最為便捷時(shí),其才有合理存在的社會基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)。(14)Michael C. Jensen and William H. Meckling, “Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Cost and Ownership Structure”，Journal of Financial Economics, vol.3, no.4(1976), p.311.我國《憲法》第27條對國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則的規(guī)定,以及《行政許可法》第6條對實(shí)施行政許可遵循便民原則的規(guī)定也體現(xiàn)了行政權(quán)行使的效率要求。就行政資源而言,其不僅具有有限性和稀缺性的特點(diǎn),還具有地域分布上的不平衡性,因此跨行政區(qū)劃的行政主體在履行各項(xiàng)職能時(shí),尤其需要注意資源的整合,以達(dá)成行政資源的優(yōu)化配置。以專利行政執(zhí)法為例,當(dāng)行政相對人在多個(gè)行政區(qū)域造成侵權(quán)后果時(shí),囿于地域管轄權(quán)的限制、人財(cái)物資源的不足、對執(zhí)法所需的資料和信息掌握得不夠充分、執(zhí)法成本過高等因素,難以通過局部地區(qū)的行政處罰有效打擊違法行為。在此情形下,若采取行政區(qū)行政的方式,由共同的上級機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào),在很大程度上會降低行政機(jī)關(guān)處理跨區(qū)域行政案件的效率。而通過區(qū)域行政協(xié)助,一方行政主體則可直接請求其地域外的行政主體提供協(xié)助,如及時(shí)移送相關(guān)的案件材料、開展深入的調(diào)查和取證、固定違法證據(jù)等,從而使行政障礙得到快速排除,保障行政執(zhí)法的高效。

第三,保障區(qū)域行政權(quán)力的合理行使,維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。行政權(quán)職能的地域劃分是保持行政權(quán)力平衡、維護(hù)行政執(zhí)法公正的必要條件。但行政權(quán)的分散化會帶來管轄權(quán)交叉問題,且給單個(gè)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立完成行政任務(wù)增加了難度。而區(qū)域行政協(xié)助制度的建立,既肯定了不同地域行政機(jī)關(guān)擁有獨(dú)立行使行政權(quán)資格和機(jī)會,又針對區(qū)域合作執(zhí)法中的具體問題來調(diào)整地方政府間的橫向協(xié)作關(guān)系,從而克服了因行政分權(quán)導(dǎo)致行政系統(tǒng)缺乏機(jī)動性的弊端,維持了行政系統(tǒng)內(nèi)部的整體性。通常意義上,區(qū)域行政協(xié)助是基于行政主體內(nèi)部關(guān)系產(chǎn)生的,因而被視作一種內(nèi)部行政行為,但實(shí)踐表明,其可能因內(nèi)部行政行為外部化而對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。區(qū)域行政協(xié)助這項(xiàng)制度可以通過將提供協(xié)助的一方定位為履行義務(wù)的行政主體,來強(qiáng)化區(qū)域行政合作,遏制地方政府偏袒本地區(qū)行政利益的行為,進(jìn)而解決不同地方行政機(jī)關(guān)相互推諉、不積極作為的問題,保障行政相對人的合法權(quán)益不受損害。

二、我國區(qū)域行政協(xié)助實(shí)踐面臨的法治困境

目前,在環(huán)境治理、疫情防控、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域,區(qū)域行政協(xié)助的適用愈加廣泛,但在實(shí)際操作中仍面臨諸多法治困境。囿于我國區(qū)域行政協(xié)助實(shí)踐尚未完全制度化,跨行政區(qū)劃的執(zhí)法合作往往因缺乏法律保障而流于松散、臨時(shí)或不穩(wěn)定,使其功能難以得到充分發(fā)揮。

(一)區(qū)域行政協(xié)助缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)范依據(jù)

區(qū)域行政協(xié)助的實(shí)施需要明確的規(guī)范依據(jù),包括其所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及區(qū)域行政協(xié)議。從現(xiàn)有的規(guī)范依據(jù)來看,主要存在以下幾個(gè)方面的問題:

第一,區(qū)域行政協(xié)助行為本身的規(guī)范依據(jù)較為零散、模糊。不同于西班牙、德國、日本等大陸法系國家制定了統(tǒng)一的行政程序法典對行政協(xié)助問題進(jìn)行規(guī)制,我國尚未出臺統(tǒng)一的《行政程序法》,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也未對行政協(xié)助進(jìn)行規(guī)定,涉及區(qū)域行政協(xié)助的規(guī)定主要散見于有關(guān)應(yīng)急管理、稅務(wù)、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域單行法制度文本中。例如,《突發(fā)事件應(yīng)對法》第52條規(guī)定:“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置突發(fā)事件的人民政府,必要時(shí)可以請求其他地方人民政府提供人力、物力、財(cái)力或技術(shù)支援”;《稅務(wù)稽查案卷管理暫行辦法》第7條對異地協(xié)助類稅務(wù)稽查案卷的相關(guān)問題作出了規(guī)定。上述規(guī)定的調(diào)整范圍限于特定事項(xiàng),對區(qū)域行政協(xié)助的程序也未作具體規(guī)定,且效力層次不一。在地方層面,無論是《湖南省行政程序規(guī)定》《江蘇省行政程序規(guī)定》等行政程序規(guī)定,還是《上海市行政協(xié)助管理辦法(試行)》《廈門市行政協(xié)助管理辦法》等專門調(diào)整行政協(xié)助的行政規(guī)范性文件,都只是對行政協(xié)助的適用情形、責(zé)任承擔(dān)、爭議解決途徑等個(gè)別問題加以規(guī)范,缺乏對行政協(xié)助整個(gè)程序全面、系統(tǒng)的規(guī)定。考慮到這些規(guī)定源于地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件,效力等級較低,且因地域管轄權(quán)限制,難以對區(qū)域行政協(xié)助行為加以規(guī)制。(15)劉云甫、朱最新、任穎:《試論區(qū)域行政協(xié)助的理論邏輯、法治困境與優(yōu)化路徑》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期，第68-75、98頁。雖然將區(qū)域行政協(xié)議作為開展區(qū)域行政協(xié)助的重要依據(jù)在一定程度上可彌補(bǔ)實(shí)定法對行政主體橫向關(guān)系調(diào)整的不足,但因跨域政府間締結(jié)行政協(xié)議尚缺乏明確的法律依據(jù),加之協(xié)議條款內(nèi)容未以權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的規(guī)約形式呈現(xiàn),此類協(xié)議能否順利履行具有較大的不確定性?？梢哉f,目前區(qū)域行政協(xié)議仍是一種制度化程度有待提高的規(guī)范,依靠其調(diào)整區(qū)域行政協(xié)助活動不能當(dāng)然地解決規(guī)范依據(jù)問題,如協(xié)議的履行保障、糾紛解決等問題仍需要法律予以明確規(guī)定。(16)曾鵬：《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下區(qū)域行政執(zhí)法合作》，廣州：廣東教育出版社，2015年，第195頁。

第二,區(qū)域行政協(xié)助中原行政行為的規(guī)范依據(jù)存在不協(xié)調(diào)甚至沖突的現(xiàn)象。由于協(xié)助行為具有從屬性,協(xié)助行為的法律效力應(yīng)當(dāng)在整個(gè)區(qū)域行政協(xié)助過程中予以一體化的評價(jià),因此協(xié)助行為與原行政行為的依據(jù)在效力上是一體適用的,僅在請求主體所在地有效適用的調(diào)整原行政行為的規(guī)范不能作為被請求主體實(shí)施協(xié)助行為的依據(jù)。(17)唐震：《行政協(xié)助行為基本要素解析》，《政治與法律》2013年第4期，第68-76頁。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,各省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市以及自治州均享有立法權(quán),各立法主體可以按照本地實(shí)際情況制定具有地方特色的法規(guī)規(guī)章。因各行政區(qū)的利益訴求各異,根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定的法規(guī)規(guī)章對原行政行為的規(guī)定難免存在不協(xié)調(diào)甚至沖突的現(xiàn)象,使請求主體實(shí)施原行政行為的依據(jù)與被請求主體實(shí)施協(xié)助行為的依據(jù)難以對接。例如,長三角地區(qū)“三省一市”各自適用的大氣污染防治條例在部分核心條文的內(nèi)容表述上有較大差別,主要表現(xiàn)為:上海市與浙江省的《大氣污染防治條例》涉及“惡臭污染”,安徽省與江蘇省的相關(guān)條例則未提及;上海市的《大氣污染防治條例》規(guī)定了“全面禁止露天焚燒秸稈”,而安徽省的相關(guān)條例僅規(guī)定了禁燒區(qū),并未全面禁止露天焚燒秸稈，等等。(18)汪彬彬：《長三角區(qū)域立法協(xié)同研究》，《人大研究》2021年第3期，第24-32頁。在處理跨省域大氣污染重大案件中,由于長三角地區(qū)“三省一市”各自適用的法規(guī)在規(guī)范的污染物種類、防治污染采取的措施等方面存在明顯差異或沖突,省際行政執(zhí)法協(xié)助的順利開展難免會遇到障礙,當(dāng)一地向另一地請求實(shí)施協(xié)助時(shí),很可能面臨法律依據(jù)不足的問題,最終影響區(qū)域間大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實(shí)際效果?？梢哉f,相比于同一行政區(qū)內(nèi)的行政協(xié)助,區(qū)域行政協(xié)助需要更多地關(guān)注請求方與被請求方所在地的法律依據(jù)對接問題,因?yàn)橐圆粎f(xié)調(diào)甚至相互沖突的原行政行為的規(guī)范作為實(shí)施協(xié)助行為的依據(jù),極易產(chǎn)生區(qū)域行政協(xié)助合法性問題,進(jìn)而阻礙執(zhí)法協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。

(二)區(qū)域行政協(xié)助的費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則缺位

行政協(xié)助的費(fèi)用負(fù)擔(dān)事關(guān)被請求主體提供協(xié)助的積極性。在僅存在單一利益的前提下,如同一行政區(qū)內(nèi)不同政府部門之間的行政協(xié)助,協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題可在同一財(cái)政預(yù)算內(nèi)解決。(19)葉必豐：《區(qū)域協(xié)同的行政行為理論資源及其挑戰(zhàn)》，《法學(xué)雜志》2017年第3期，第79-89頁。但在區(qū)域行政協(xié)助中,請求主體與被請求主體之間利益未必一致,也不一定有統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算,如何處理協(xié)助費(fèi)用承擔(dān)問題就相對復(fù)雜,對此要考慮緊急協(xié)助和普通協(xié)助兩種不同情況。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第31條和《國家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》4.2條的相關(guān)規(guī)定,在緊急協(xié)助的情況下,提供協(xié)助產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入財(cái)政預(yù)算,不需要區(qū)域行政協(xié)助的請求主體與被請求主體承擔(dān)。因此,這里需要探討的應(yīng)是在普通協(xié)助情況下的費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題。目前,我國相關(guān)法律、行政法規(guī)基本上未涉及普通協(xié)助的費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題,只有個(gè)別地方制定的規(guī)范性文件作了簡要規(guī)定。例如,《西安市行政程序規(guī)定》第20條第2款規(guī)定,由請求機(jī)關(guān)承擔(dān)被請求機(jī)關(guān)實(shí)施行政協(xié)助行為而支出的費(fèi)用,這一條款僅確定了費(fèi)用負(fù)擔(dān)的主體,未涉及費(fèi)用負(fù)擔(dān)范圍、支付期限及方式等問題;《廈門市行政協(xié)助管理辦法》第8條將費(fèi)用列支為行政協(xié)助協(xié)議書中所包括的內(nèi)容,但未涉及法定協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題,也沒有對意定協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)予以精細(xì)化規(guī)定。(20)劉云甫、朱最新、任穎:《試論區(qū)域行政協(xié)助的理論邏輯、法治困境與優(yōu)化路徑》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期，第68-75、 98頁。在費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則缺位的情況下,區(qū)域行政協(xié)助過程中難免會充斥人治因素,給區(qū)域合作執(zhí)法的前景帶來更多不確定性。

(三)區(qū)域行政協(xié)助的法律責(zé)任歸屬界定不明確

區(qū)域行政協(xié)助的法律責(zé)任是指跨行政區(qū)劃的請求主體與被請求主體在行使各自職權(quán)的過程中,因行為違法或不當(dāng)而承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)責(zé)任關(guān)系主體的不同,區(qū)域行政協(xié)助的法律責(zé)任可分為內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任。前者是雙向責(zé)任,區(qū)域行政協(xié)助的請求主體與被請求主體均可成為責(zé)任的承擔(dān)者,核心是解決行政主體間法律責(zé)任的劃分問題;后者是單向責(zé)任,即由行政主體向行政相對人承擔(dān)責(zé)任,核心是解決造成行政相對人權(quán)益損害時(shí),由何方對外承擔(dān)責(zé)任的問題。目前,僅有地方層面的一些規(guī)范性文件對行政協(xié)助的法律責(zé)任作了規(guī)定,這些規(guī)定除了效力位階較低、受地域管轄權(quán)限制外,還存在內(nèi)外部責(zé)任界定不清晰、對具體責(zé)任承擔(dān)規(guī)定過于籠統(tǒng)的問題,其可操作性大打折扣。

具體而言,地方層面的相關(guān)規(guī)定對內(nèi)外部責(zé)任大多未作明確區(qū)分。有的規(guī)范性文件僅對行政協(xié)助外部責(zé)任做了原則性規(guī)定,未涉及行政主體間責(zé)任承擔(dān)問題,如《湖南省行政程序規(guī)定》和《涼山州行政程序規(guī)定(試行)》都規(guī)定由協(xié)助機(jī)關(guān)自行承擔(dān)其實(shí)施的協(xié)助行為的法律責(zé)任,請求機(jī)關(guān)對依據(jù)行政協(xié)助作出的行政行為承擔(dān)法律責(zé)任。有的規(guī)范性文件列舉了行政協(xié)助雙方主體各自承擔(dān)法律責(zé)任的各種情形,其中對內(nèi)部責(zé)任有所涉及,但也未將內(nèi)外部責(zé)任清晰地區(qū)分開來,其所列舉的承擔(dān)外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任的情形存在交叉與重疊。(21)劉云甫、朱最新、任穎:《試論區(qū)域行政協(xié)助的理論邏輯、法治困境與優(yōu)化路徑》,《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期,第68-75、98頁。例如,《上海市行政協(xié)助管理辦法(試行)》第20條將“請求事項(xiàng)的合法性”作為請求機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的情形之一,根據(jù)我國行政訴訟法確立的“誰行為誰被告”的被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)協(xié)助行為的實(shí)施者具備行政主體資格時(shí),其作出的協(xié)助行為被確認(rèn)違法,對外承擔(dān)責(zé)任的應(yīng)是實(shí)施協(xié)助行為的被請求主體,請求主體就“請求事項(xiàng)的合法性”承擔(dān)的責(zé)任實(shí)際上是內(nèi)部責(zé)任。此外,現(xiàn)有制度規(guī)范對法律責(zé)任的規(guī)定主要集中于承擔(dān)主體和承擔(dān)情形這兩個(gè)方面,對承擔(dān)歸責(zé)原則、責(zé)任承擔(dān)的方式等問題未作出明確規(guī)定,在一定程度上影響了其有效實(shí)施。

(四)區(qū)域行政協(xié)助的爭議救濟(jì)機(jī)制不完善

無論是在區(qū)域行政協(xié)助的請求主體與被請求主體之間,還是行政主體與行政相對人之間,均存在爭議救濟(jì)問題。但對于區(qū)域行政行為的救濟(jì),目前既缺少明確的法律依據(jù),也尚未形成較為完善的學(xué)說以及有效適用的成熟機(jī)制。(22)劉云甫:《區(qū)域行政行為的內(nèi)涵及其法律規(guī)制初探》,《南京社會科學(xué)》2019年第4期,第87-93頁。

因區(qū)域行政協(xié)助主要涉及跨域行政主體間的權(quán)益義務(wù)關(guān)系,請求主體與被請求主體之間發(fā)生的爭議較為常見。從《湖南省行政程序規(guī)定》《上海市行政協(xié)助管理辦法(試行)》等地方層面的規(guī)范來看,協(xié)商和行政解決方式是救濟(jì)請求主體與被請求主體之間爭議的主要途徑。通過協(xié)商這種柔性方式來解決區(qū)域行政協(xié)助糾紛顯然有利于維護(hù)雙方關(guān)系的和諧穩(wěn)定。但囿于雙方談判時(shí)間難以把握、行政首長事務(wù)繁忙、協(xié)商強(qiáng)制性不足等因素,采用這種方式是否能夠達(dá)成解決問題的最終方案以及方案是否能夠被執(zhí)行都有較大的不確定性。(23)石佑啟、朱最新:《珠三角一體化的政策法律問題研究》,北京:人民出版社,2012年,第54頁。考慮到在我國行政管理體制下,上下級機(jī)關(guān)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,其主導(dǎo)理念就是命令與服從,《憲法》與《立法法》也已賦予上級行政機(jī)關(guān)處理下級行政機(jī)關(guān)之間糾紛的權(quán)力,因而由上級行政機(jī)關(guān)裁決下級行政機(jī)關(guān)間的糾紛,即通過行政解決方式對請求主體與被請求主體之間的爭議加以處理,具有天然合法性、正當(dāng)性和權(quán)威性,容易得到下級行政機(jī)關(guān)的尊重,履行時(shí)也不會遇到太大的障礙。(24)葉必豐、何淵、李煜興,等:《行政協(xié)議:區(qū)域政府間合作機(jī)制研究》,北京:法律出版社,2010年,第240-241頁。但在實(shí)踐中行政解決方式主要依靠上級機(jī)關(guān)的單方意志運(yùn)作,而非制度化的解決規(guī)則。(25)劉云甫:《區(qū)域行政行為的內(nèi)涵及其法律規(guī)制初探》,《南京社會科學(xué)》2019年第4期,第87-93頁。上級機(jī)關(guān)既可能為了讓當(dāng)事方達(dá)成合意而施加壓力,造成地方自主權(quán)受損,也可能因過于重視整體利益而忽視區(qū)域利益或地方利益,導(dǎo)致裁決結(jié)果與雙方當(dāng)事人的意志相背離,給裁決的實(shí)現(xiàn)帶來不利影響。

鑒于區(qū)域行政協(xié)助中無論是提供行政協(xié)助的行為還是拒絕行政協(xié)助的行為,均可能對行政相對人產(chǎn)生法律效果,應(yīng)當(dāng)為自身權(quán)益受到實(shí)際影響的行政相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道。(26)唐震:《行政協(xié)助行為研究》,北京:中國法制出版社,2017年,第150-151頁。然而,在司法實(shí)踐中,裁判者對區(qū)域行政協(xié)助的法律性質(zhì)認(rèn)識不一,對其可訴性的認(rèn)定也存在種種爭議,被請求主體作出的提供協(xié)助的行為或不予協(xié)助的行為有時(shí)會被視為一種內(nèi)部行政行為而被排除在行政訴訟受案范圍之外,使行政相對人難以獲得有效的司法救濟(jì)。除行政訴訟之外,相對人是否還可選擇其他救濟(jì)渠道,相關(guān)制度規(guī)范也未作出明確的規(guī)定,這不僅會影響相對人的權(quán)利救濟(jì),也極易導(dǎo)致大量矛盾與糾紛游離于法治之外。

三、消解我國區(qū)域行政協(xié)助法治困境的主要路徑

囿于區(qū)域治理機(jī)制的不完善與行政協(xié)助理論研究的薄弱,目前我國區(qū)域行政協(xié)助制度的發(fā)展尚處于起步階段,對此應(yīng)從規(guī)范依據(jù)、費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則、法律責(zé)任歸屬、爭議救濟(jì)機(jī)制等層面出發(fā),探索消解區(qū)域行政協(xié)助法治困境的路徑,從而最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

(一)多措并舉解決區(qū)域行政協(xié)助規(guī)范依據(jù)不充分的問題

首先,加強(qiáng)行政程序立法,解決區(qū)域行政協(xié)助行為本身的法律規(guī)定零散問題。針對因分散立法而產(chǎn)生的法律適用混亂問題,國內(nèi)學(xué)界傾向于選擇單行法模式或行政程序法模式來對區(qū)域行政協(xié)助行為予以全面規(guī)范。從域外立法經(jīng)驗(yàn)來看,以統(tǒng)一的《行政程序法》對區(qū)域行政協(xié)助行為加以調(diào)整是一種普遍且有效的方式。(27)鄒鳳:《我國行政協(xié)助制度的立法研究》,碩士學(xué)位論文,中國石油大學(xué)，2014年?？紤]到現(xiàn)階段單獨(dú)出臺《行政協(xié)助法》難度較大,可操作性不強(qiáng),宜制定統(tǒng)一的《行政程序法》,設(shè)置專章對行政協(xié)助制度加以系統(tǒng)規(guī)定,包括協(xié)助主體、協(xié)助適用情形、協(xié)助申請的提出、協(xié)助請求的審查和決定、協(xié)助的執(zhí)行、協(xié)助的費(fèi)用負(fù)擔(dān)、協(xié)助的法律責(zé)任歸屬、協(xié)助的爭議解決等。這樣,以統(tǒng)一行政程序立法所規(guī)定的行政協(xié)助制度基本內(nèi)容為統(tǒng)領(lǐng),以涉及行政協(xié)助的各個(gè)單行法律、法規(guī)、規(guī)章等為支撐,可以為區(qū)域行政協(xié)助行為的實(shí)施提供較為系統(tǒng)的法律依據(jù)。

其次,明確區(qū)域行政協(xié)議的合法地位和法律效力,充分發(fā)揮其對區(qū)域行政協(xié)助立法規(guī)制的補(bǔ)充作用?？v觀域外區(qū)域合作法制實(shí)踐,美國《憲法》、西班牙《公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》、日本《地方自治法》均賦予地方政府間以締結(jié)協(xié)議方式展開區(qū)域合作的權(quán)能,且明確了區(qū)域府際協(xié)議的效力,對協(xié)議具體內(nèi)容也作了相應(yīng)的規(guī)定,為協(xié)議順利履行提供了硬法保障。對此,應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn),從實(shí)際國情出發(fā),賦予區(qū)域行政協(xié)議合法地位,確認(rèn)其法律效力,使協(xié)議締結(jié)、實(shí)施及責(zé)任承擔(dān)都有明確的法律依據(jù)?？紤]到就行政協(xié)議專門立法會面臨相關(guān)法律大面積調(diào)整的問題,宜通過修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的方式,在劃分中央與地方及地方政府之間權(quán)限的基礎(chǔ)上,明確協(xié)議的簽訂主體、簽訂程序、生效條件、備案審查、爭議解決等方面的內(nèi)容。(28)朱最新:《論珠江三角經(jīng)濟(jì)一體化中的行政協(xié)議》,周佑勇主編:《區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制》,北京:法律出版社,2016年,第218-233頁。在該法中,可以加入“除了與憲法、法律和行政法規(guī)相沖突,或者可能侵犯中央政府權(quán)力和損害國家利益等影響國家政治平衡的情形下,地方政府有權(quán)締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議”“締約各方應(yīng)當(dāng)履行已生效的區(qū)域行政協(xié)議”等條文。(29)呂志奎:《區(qū)域治理中政府間協(xié)作的法律制度:美國州際協(xié)議研究》,北京:中國社會科學(xué)出版社,2015年,第257頁。這樣,在很大程度上可以避免協(xié)議拘束力欠缺的問題。

再次,推進(jìn)區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè),預(yù)防和化解區(qū)域行政協(xié)助中原行政行為法律依據(jù)之間的沖突。事實(shí)上,經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法的特殊性與法制的統(tǒng)一性并非相互對立,對一些需要廣泛化、常態(tài)化開展區(qū)域行政協(xié)助的共性領(lǐng)域和事項(xiàng),如經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)跨省市的大氣、水流等生態(tài)環(huán)境共保共治問題,可在充分考慮本地區(qū)具體情況和實(shí)際需要方面有顯著地方適用性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步推動區(qū)域立法協(xié)調(diào),促進(jìn)同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)同類規(guī)范依據(jù)的和諧一致或配合適當(dāng),以破解區(qū)域行政協(xié)助中原行政行為的規(guī)范依據(jù)的對接難題。為此,首先需要解決立法協(xié)調(diào)模式的選擇問題,現(xiàn)階段僅采用互通立法信息、交流研討等方式來協(xié)調(diào)法律規(guī)范沖突的松散型立法協(xié)調(diào)模式不足以達(dá)到良好效果,而宜采用緊密型立法協(xié)調(diào)模式以逐步達(dá)致區(qū)域內(nèi)各地方立法的高度協(xié)同。具體到立法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)上,需要從以下幾個(gè)方面著重發(fā)力:一是建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),可借鑒歐盟立法和美國區(qū)域合作的部分立法經(jīng)驗(yàn),設(shè)立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會來居中協(xié)調(diào)法制事務(wù),通過定期會議和臨時(shí)會議組織合作各方參與討論和制定區(qū)域立法工作協(xié)議和相關(guān)立法協(xié)議規(guī)定。(30)虞潯:《長三角一體化需要地方立法聯(lián)動保障》,《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年8月2日,第7版。二是健全區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機(jī)制,形成一套包括立法規(guī)劃、立法起草論證、立法文本和程序協(xié)調(diào)、區(qū)域立法沖突及解決、區(qū)域立法解釋和區(qū)域立法后評估在內(nèi)的較為系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制,使合作各方的地方人大和政府乃至公眾積極參與到區(qū)域立法協(xié)調(diào)的整個(gè)過程中,就需要立法協(xié)調(diào)的區(qū)域治理公共事務(wù)共同制定不沖突的行為規(guī)則。三是完善區(qū)域立法清理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)地方立法清理的同步推進(jìn);在分類梳理各類地方立法的基礎(chǔ)上,對需要共同清理的規(guī)范加強(qiáng)磋商,增大立法協(xié)調(diào)合力;(31)陳俊:《區(qū)域一體化背景下的地方立法協(xié)調(diào)初探》,《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期,第2-8頁。當(dāng)某一行政區(qū)通過的法規(guī)規(guī)章與區(qū)域內(nèi)其他省市的相關(guān)規(guī)范發(fā)生沖突或不協(xié)調(diào)時(shí),由有關(guān)省市提出,經(jīng)負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)研究決定,適時(shí)對其進(jìn)行修改。

(二)確立契合實(shí)際、易于操作的區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則

為保證被請求主體提供協(xié)助的積極性和協(xié)助質(zhì)量,應(yīng)明確區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體、負(fù)擔(dān)范圍、具體支付金額、支付期限及方式等問題。

關(guān)于如何確定普通協(xié)助情況下的費(fèi)用負(fù)擔(dān)主體,世界上主要有三種模式,即由請求主體負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用、由被請求主體負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用、由請求主體和被請求主體共同負(fù)擔(dān)費(fèi)用。對此,我們不能簡單地從上述模式中任選一種,在未來出臺的《行政程序法》中,根據(jù)法定協(xié)助和意定協(xié)助兩種不同情形來規(guī)定由何方承擔(dān)提供協(xié)助的費(fèi)用。在法定區(qū)域行政協(xié)助的情形下,相關(guān)費(fèi)用已經(jīng)由財(cái)政預(yù)算劃撥到被請求主體的賬戶上,故應(yīng)由其承擔(dān)提供協(xié)助的費(fèi)用。(32)周春華:《行政協(xié)助制度的學(xué)理評析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289頁。在意定區(qū)域行政協(xié)助的情形下,若有合法有效的區(qū)域行政協(xié)議對費(fèi)用負(fù)擔(dān)主體作出明確約定,應(yīng)按照協(xié)議約定承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用;不存在合法有效的協(xié)議的,則由請求主體承擔(dān)提供協(xié)助的費(fèi)用。

對費(fèi)用負(fù)擔(dān)范圍的界定,應(yīng)從以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷:一是從時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)上看,負(fù)擔(dān)的費(fèi)用應(yīng)是從請求主體提出協(xié)助請求后至協(xié)助行為完成前產(chǎn)生的費(fèi)用;二是從事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)上來看,負(fù)擔(dān)的費(fèi)用只能是基于請求事項(xiàng)提供協(xié)助行為所產(chǎn)生的費(fèi)用;三是從主體身份標(biāo)準(zhǔn)來看,負(fù)擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用僅限于被請求主體因執(zhí)行協(xié)助事項(xiàng)而產(chǎn)生的費(fèi)用,不包括請求主體為履行其職責(zé)所支出的費(fèi)用。(33)過安衡:《行政協(xié)助之程序構(gòu)建》,《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第7期,第49-52頁。

考慮到協(xié)助行為的多樣性及雙方主體間的關(guān)聯(lián)度,意定協(xié)助的具體支付金額不宜在法律上作出硬性規(guī)定,宜通過雙方締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議來約定。(34)唐震:《行政協(xié)助行為研究》,北京:中國法制出版社,2017年,第168頁。若無協(xié)議明確約定具體支付的金額,可由雙方的共同上級機(jī)關(guān)決定。針對具有特殊性的請求事項(xiàng),需要消耗較大行政成本的,宜由請求主體對可能涉及的成本支出進(jìn)行評估,會同被請求主體協(xié)商解決;在跨省(市)區(qū)域執(zhí)法合作中,已成立區(qū)域協(xié)作組織的,如長三角區(qū)域管理委員會,可以由該管理機(jī)構(gòu)對包括協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)在內(nèi)的區(qū)域事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

對于費(fèi)用支付期限問題,各國、各地區(qū)均未作出統(tǒng)一的硬性規(guī)定,我國應(yīng)根據(jù)不同情形區(qū)別對待。意定協(xié)助的費(fèi)用既可先由請求主體預(yù)付給被請求主體,待協(xié)助行為完成后,依據(jù)實(shí)際開支情況對協(xié)助費(fèi)用多退少補(bǔ)；也可先由被請求主體墊付,待協(xié)助行為完成后,由請求主體將相關(guān)費(fèi)用償還給被請求主體。在我國今后出臺的《行政程序法》中,可規(guī)定無論是事先預(yù)付還是事后支付,其結(jié)算均應(yīng)在協(xié)助行為結(jié)束后雙方約定的合理期限內(nèi)完成。對于法定協(xié)助,因協(xié)助費(fèi)用是財(cái)政預(yù)算撥付的,故按照相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定辦理即可,不存在支付期限問題。

就費(fèi)用的支付方式而言,韓國和我國臺灣地區(qū)的行政程序法中均規(guī)定了由請求主體和被請求主體通過協(xié)議約定協(xié)助費(fèi)用的支付方式。同樣地,我國大陸的行政程序立法也不宜對協(xié)助費(fèi)用的支付方式作出硬性規(guī)定,應(yīng)允許雙方主體靈活選擇支付方式,現(xiàn)金支付和網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬均有可取之處,但具體方式的選擇既要有利于行政目標(biāo)的達(dá)成,又要符合高效行政原則。(35)周春華:《行政協(xié)助制度的學(xué)理評析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289頁。若雙方對協(xié)助費(fèi)用支付方式協(xié)商不成,可由雙方共同的上級機(jī)關(guān)決定的方式解決。

(三)合理清晰地界定區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任的歸屬

鑒于區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)外部行為相統(tǒng)一的性質(zhì),可在區(qū)分內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任的基礎(chǔ)上,對承擔(dān)主體、承擔(dān)責(zé)任的情形、歸責(zé)原則、承擔(dān)責(zé)任方式等責(zé)任歸屬問題加以細(xì)化規(guī)定。

當(dāng)違法或不當(dāng)?shù)膮^(qū)域行政協(xié)助行為只發(fā)生于請求主體與被請求主體之間,且未對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí),雙方主體間所承擔(dān)的法律責(zé)任為內(nèi)部責(zé)任,此時(shí)應(yīng)由何方承擔(dān)責(zé)任需結(jié)合具體情形來判斷:

第一,在法定協(xié)助情形下,請求主體必須提出協(xié)助請求,被請求主體除具備正當(dāng)理由外,不得拒絕提供協(xié)助。請求主體不提出協(xié)助請求或提出的請求事由存在合法性問題,或請求的程序和形式不符合法律規(guī)定、原行政決定錯(cuò)誤的,應(yīng)由請求主體承擔(dān)責(zé)任;被請求主體非因法定事由而拒絕提供協(xié)助,或者不予答復(fù)、拖延提供協(xié)助、錯(cuò)誤履行協(xié)助職責(zé),或違反法律規(guī)定實(shí)施協(xié)助行為的,應(yīng)由被請求主體承擔(dān)責(zé)任。

第二,在法律禁止提供協(xié)助的情形下,雙方不得實(shí)施區(qū)域行政協(xié)助。請求主體違法提出協(xié)助請求,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;被請求主體明知法律禁止對該請求事項(xiàng)提供協(xié)助,仍予以協(xié)助的,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三,在意定協(xié)助情形下,請求主體與被請求主體可就實(shí)施區(qū)域行政協(xié)助在法律授權(quán)范圍內(nèi)達(dá)成合意,但雙方仍須履行法律規(guī)定或協(xié)議約定的義務(wù)。請求主體因未提出協(xié)助請求而導(dǎo)致自身職責(zé)無法履行的,或其提出的請求事項(xiàng)存在合法性問題,或原行政決定錯(cuò)誤,應(yīng)由請求主體承擔(dān)責(zé)任;被請求主體在無正當(dāng)理由的情況下不履行或怠于履行協(xié)助職責(zé),錯(cuò)誤履行協(xié)助職責(zé),違反法律規(guī)定或協(xié)議約定實(shí)施協(xié)助行為的,應(yīng)由被請求主體承擔(dān)責(zé)任。

在內(nèi)部責(zé)任的確定上,宜采用過錯(cuò)責(zé)任為主、公平責(zé)任為輔的歸責(zé)原則。(36)周春華:《行政協(xié)助制度的學(xué)理評析》,《公法研究》2008年第1期,第221-289頁。責(zé)任承擔(dān)的方式主要包括繼續(xù)履行、停止違法行為、撤銷違法的行政行為、糾正不適當(dāng)?shù)男姓袨?、損害賠償、支付違約金、通報(bào)批評等。

當(dāng)違法或不當(dāng)?shù)膮^(qū)域行政協(xié)助行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí),由協(xié)助雙方主體或一方主體向行政相對人所承擔(dān)的責(zé)任為外部責(zé)任。在外部責(zé)任承擔(dān)問題上,區(qū)域行政協(xié)助與一般行政行為并無根本性區(qū)別,可根據(jù)“誰行為,誰被告”的行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),區(qū)分被請求主體僅在原行政行為作出過程中起輔助作用、行政協(xié)助的實(shí)施行為由被請求主體單獨(dú)完成、行政協(xié)助的實(shí)施行為由請求主體與被請求主體以共同名義作出等不同情形,來確定是由請求主體還是被請求主體擔(dān)責(zé),抑或是由請求主體與被請求主體共同擔(dān)責(zé)。具體而言,請求主體與被請求主體對以共同名義作出的行政協(xié)助的實(shí)施行為應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任;在被請求主體單獨(dú)實(shí)施行為的情形下,由被請求主體對自己實(shí)施的行為單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任,由請求主體對原行政行為的其他部分承擔(dān)責(zé)任;若被請求主體沒有直接參與原行政行為的決定與執(zhí)行,僅在該行為作出過程中起輔助作用,如提供必要的資料或技術(shù),應(yīng)由請求主體對作出的行為負(fù)完全的法律責(zé)任。(37)黃學(xué)賢、周春華:《行政協(xié)助概念評析與重塑》,《法治論叢》2007年第3期,第79-87頁。

在外部責(zé)任的確定上,宜采用無過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則。責(zé)任承擔(dān)的方式一般包括行政賠償、行政補(bǔ)償、撤銷違法的行政行為、停止違法行為、糾正不適當(dāng)?shù)男姓袨?、返還權(quán)益、履行職務(wù)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、消除影響等。

(四)健全多元化的區(qū)域行政協(xié)助爭議救濟(jì)機(jī)制

就區(qū)域行政協(xié)助的請求主體與被請求主體之間的爭議而言,雙方自主協(xié)商是最溫和、最便捷的救濟(jì)途徑,宜作為解決輕微區(qū)域性爭議的首選方案。為防止雙方協(xié)商過程中出現(xiàn)久談不決的問題,在未來出臺的《行政程序法》中應(yīng)對雙方協(xié)商的期限予以合理規(guī)定,盡量縮短爭議協(xié)商時(shí)間,促進(jìn)達(dá)成一致的協(xié)商結(jié)果。

在協(xié)商后未達(dá)成一致意見或無協(xié)商必要的情形下,可引入爭議雙方均認(rèn)可且與該爭議無利益沖突的第三方進(jìn)行調(diào)解,從而克服各當(dāng)事方追求自身利益最大化的弊端。至于由誰作為調(diào)解者,需要考慮產(chǎn)生爭議的地域范圍等因素。就省域范圍內(nèi)地方政府及其職能部門之間產(chǎn)生的行政協(xié)助爭議而言,最終可由省委省政府出面調(diào)解來解決,對此宜適用上級行政機(jī)關(guān)調(diào)解機(jī)制,當(dāng)事方可提請其共同的上級行政機(jī)關(guān)在行政序列內(nèi)予以疏通和調(diào)解;對跨省域的地方政府及職能部門之間產(chǎn)生的行政協(xié)助爭議,宜充分利用現(xiàn)已存在的區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),如在合作理事會和首長聯(lián)席會內(nèi)部設(shè)立調(diào)解機(jī)構(gòu),(38)駱天緯:《區(qū)域法治發(fā)展的理論邏輯:以地方政府競爭為中心的分析》,北京:法律出版社,2017年,第156頁。通過專門性的區(qū)域合作爭議解決機(jī)制加以協(xié)調(diào)處理。

若經(jīng)自行協(xié)商和第三方調(diào)解后,仍未有效解決區(qū)域行政協(xié)助雙方主體之間的爭議,可采取行政解決方式,啟動上級行政機(jī)關(guān)裁決糾紛機(jī)制。對這一科層救濟(jì)機(jī)制的完善,不僅應(yīng)明確上級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體承辦區(qū)域行政協(xié)助爭議的救濟(jì)事項(xiàng)及其職能,而且要制定契合實(shí)際、便于操作的程序規(guī)則,保障救濟(jì)渠道的暢通,使各方利益得到平衡。(39)劉云甫:《區(qū)域行政行為的內(nèi)涵及其法律規(guī)制初探》,《南京社會科學(xué)》2019年第4期,第87-93頁。在具體處理機(jī)關(guān)的選擇上,宜采取逐級處理的方式,即由各當(dāng)事方請求共同的上一級行政機(jī)關(guān)作出處理決定,如果對這一處理決定不服,可以向該處理機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴,但若是國務(wù)院作為各當(dāng)事方的共同上級機(jī)關(guān)對區(qū)域行政協(xié)助爭議進(jìn)行裁決的,則該處理決定具有終局性。(40)王菁:《區(qū)域政府合作協(xié)議研究》,北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2017年,第243頁。

至于區(qū)域行政協(xié)助雙方主體之間的爭議是否適合通過仲裁、司法途徑加以解決,在國內(nèi)學(xué)界尚存在一定的爭議。本文認(rèn)為,無論是通過仲裁還是司法途徑解決區(qū)域行政協(xié)助雙方之間的爭議均面臨短期內(nèi)難以克服的體制機(jī)制障礙。雖然相關(guān)法律規(guī)定未將此類爭議排除在仲裁范圍之外,但現(xiàn)有仲裁機(jī)構(gòu)不適宜審理涉及不同地方行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的區(qū)域行政協(xié)助爭議。而將區(qū)域行政協(xié)助雙方主體之間的爭議交由法院審理,也勢必會突破我國現(xiàn)有司法權(quán)與行政權(quán)的配置框架,并帶來跨區(qū)法院設(shè)置的難題。(41)張彪、周葉中:《區(qū)域合作法律保障機(jī)制研究——以中部六省為例》,周佑勇主編:《區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制》,北京:法律出版社,2016年,第76-86頁。但若被請求主體作出的提供協(xié)助行為或不予協(xié)助的行為對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,具備主體性、成熟性、外部性和具體性等可訴行政行為的特征,則可將其納入外部司法審查的范疇,允許相對人對該行為提起行政訴訟。(42)孫群:《論行政協(xié)助行為的可訴性》,《河北法學(xué)》2014年第9期,第190-195頁。

對區(qū)域行政協(xié)助中行政主體與行政相對人之間的爭議,應(yīng)設(shè)置更加多元的救濟(jì)途徑,宜先由雙方協(xié)商解決,若協(xié)商不成,相對人可提起行政復(fù)議、行政訴訟或提出行政賠償請求,至于由請求主體或被請求主體獨(dú)自,還是由兩者共同作為行政復(fù)議的被申請人或行政訴訟的被告，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)視具體情況而定。相對人對區(qū)域行政協(xié)助的一方主體提起行政復(fù)議或行政訴訟的,另一方主體可作為第三人參加復(fù)議或訴訟。區(qū)域行政協(xié)助的任何一方主體因合法的公務(wù)行為造成相對人權(quán)益損害的,相對人均可請求其給予行政補(bǔ)償,一方在給予補(bǔ)償后,可向?qū)嶋H造成損害的主體追償。

綜上,為解決區(qū)域行政協(xié)助救濟(jì)機(jī)制不完善的問題,應(yīng)建立健全由協(xié)商、調(diào)解、行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)榷嘣葷?jì)途徑構(gòu)成的救濟(jì)機(jī)制體系。