郭 敏

（鎮(zhèn)江市揚中生態(tài)環(huán)境局，江蘇 鎮(zhèn)江 212200）

前言

我國正在穩(wěn)中求進的步伐中逐漸向綠色經濟社會轉型，高度重視生態(tài)環(huán)保與經濟共生發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧經濟與生態(tài)文明建設，在滿足我國經濟發(fā)展需求及人民安居樂業(yè)、豐衣足食、幸福安康的要求前提下，實現綠色經濟行穩(wěn)致遠、生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好改善。基于此背景下，目前環(huán)評審批及環(huán)境監(jiān)察工作中仍存在一定的問題，無法高度匹配當前我國綠色經濟發(fā)展的要求，抑制環(huán)保行業(yè)健康高質量發(fā)展。

1 環(huán)評審批及環(huán)境監(jiān)察的意義

環(huán)評審批是審驗核實批復擬建項目在建設前的環(huán)境影響評價報告書中“承諾”的真實性合理性、合規(guī)合法性的行政行為，并不等于環(huán)評。環(huán)評審批的作用是從法律層面上對行政相對人（建設單位）形成約束、制約，確保新建設項目滿足國家對環(huán)境的法律法規(guī)要求，若不能滿足則責令按照相關政策進行整改，或觸碰環(huán)境紅線及國家相關環(huán)境法律法規(guī)底線則應該付出一定的法律代價。環(huán)評審批是環(huán)評中不可或缺且至關重要的環(huán)節(jié)之一，是守住環(huán)保的第一關。

環(huán)境監(jiān)察是對環(huán)境保護直接具體的執(zhí)法行為，是對我國高質量經濟發(fā)展背景下實現環(huán)境管理監(jiān)督的有效重要措施[1]。同時環(huán)境監(jiān)察充分體現了我國對環(huán)境和經濟發(fā)展關系的科學認知，為堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展保駕護航。

2 淺析環(huán)評審批存在的問題

2.1 環(huán)評審批主體定位不明

環(huán)評審批工作具有高復雜性、高廣泛性、高專業(yè)性、高系統(tǒng)性、高技術性等特點，這對環(huán)評審批工作人員提出嚴苛的高要求，在行使環(huán)評審批行政權力的同時，需要在環(huán)評審批考察核實過程中進行技術評估。當下環(huán)評審批工作人員自身的專業(yè)知識不足、缺乏人員配備，若將兩者重壓都放在環(huán)評審批工作人員身上，會導致環(huán)評審批工作寸步難行。其次，在環(huán)評審批發(fā)展進程中，其基本結構由最初的環(huán)保機關直接對新建設項目進行核查審批的單一結構，逐漸發(fā)展成為更加豐富和完善的結構體系，形成良好的環(huán)評審批運作流程。但這其中存在兩個隱性問題，一是環(huán)評審批的行政權力被錯誤認為是將技術評估活動作行政權力來行使，致使環(huán)評審批的側重點從行政權力轉變?yōu)槠湎鄳呢熑?，忽視環(huán)評審批的核心工作目標應是扎實推動環(huán)評舉措落到實處，不斷改善環(huán)境質量。二是未明確區(qū)分環(huán)評審批過程中中介環(huán)評機構的不同參與角色，混淆二者的功能及定位，不利于環(huán)評審批工作有序順利開展。

2.2 社會及公眾參與度不高

環(huán)境保護不是個人或單個國家的責任，而是整個地球村全體成員的義務。在我國環(huán)評審批現狀中，存在社會和公眾的關注及參與度較低的現象，在宣傳工作及效果不濟的背景下，影響環(huán)評審批因素主要體現在以下三個方面：一是社會各機構團隊、企事業(yè)單位、社會組織等對環(huán)評的關注度不夠，未能聚焦合力為環(huán)評添磚加瓦；溝通聯系性不強，不能對創(chuàng)新環(huán)評審批工作方式提供新活力，增加環(huán)評審批的工作難度。二是社會公眾參與積極性不高，未樹立科學正確的環(huán)境保護意識及主人翁意識，弱化公眾保護環(huán)境的主體地位；未能為環(huán)評審批科學決策提供有力保障，保障自身權益；未能提高環(huán)境與人類和諧發(fā)展的重要性認知，認為這是國家及政府層面才能解決的問題，導致不能達到對環(huán)評工作有效監(jiān)督及不能提前預警環(huán)境問題的新時代要求[2]。三是企業(yè)和各建設單位以經濟效益為重而輕環(huán)境保護的發(fā)展理念，認為環(huán)評審批不過是一紙手續(xù)批文，未著眼未來進行科學規(guī)劃及未深刻認識到企業(yè)是環(huán)評報告書的責任主體，或只重視開工前環(huán)評審批結果，在后期生產中無環(huán)境保護意識，阻礙企業(yè)自身發(fā)展及嚴重影響環(huán)評審批工作效果。

2.3 環(huán)評體系制度不完善

當前我國環(huán)評制度體系不夠完善，而且監(jiān)管力度相對薄弱，法規(guī)制度、技術規(guī)范體系的建立未能達到完善，且現有的環(huán)保法規(guī)對環(huán)評審批工作人員未形成可操作性，缺乏對環(huán)評審批工作的直接指導，嚴重打擊環(huán)評審批工作人員的積極性及自信心。此外還缺乏對環(huán)保方面高新技術創(chuàng)新開發(fā)的鼓勵，使環(huán)評工作方式落后、數據收集不完整準確，影響環(huán)評審批工作質量水平。

3 環(huán)評審批的策略探究

3.1 加強環(huán)評中介機構管理，明晰主體權責

環(huán)評審批技術評估是對環(huán)評文件質量及真實性從準確、數據、客觀的角度進行分析，對環(huán)評審批沒有決定權及行政能力。技術評估是通過專家把關，將解決單個或多個建設項目的繁雜問題構建數據化、可溯源及結構化、可落地性的系統(tǒng)性技術評估體系，進一步保障落實向上服務于環(huán)評審批管理、向下為環(huán)評措施研究夯基壘石的服務功能?；诖?，在環(huán)評審批中明確權責主體、厘清環(huán)評審批的行政權力和技術評估的關系，明確技術評估是依據環(huán)評審批專業(yè)知識，針對建設項目真實環(huán)境做出客觀判斷的規(guī)范流程。這樣一來，在減弱對審批人員專業(yè)及責任壓力的同時，二者密切配合形成合力為環(huán)評審批工作增添助力，環(huán)評審批借助技術評估的專業(yè)性，將工作重心轉移到監(jiān)督落實環(huán)評文件舉措、建立完善環(huán)評制度、不斷推進科學精準、系統(tǒng)治理的持久改善環(huán)境質量中。第二，在環(huán)評審批過程中有兩種角色的環(huán)評機構，一種是受建設單位委托為其進行環(huán)評文件編制的，一種是受環(huán)評審批機關委托為其進行技術評估的。此兩者雖均是提供依托專業(yè)知識運用來提供服務的，但其功能不同。受托于建設單位的環(huán)評機構不用承擔環(huán)評審批否決的法律責任，而環(huán)評審批機構委托環(huán)評機構做技術評估，環(huán)評機構也不應擔負環(huán)評審批行政職責。將二者角色明確定位，加大力度健全對二者的監(jiān)督管理制度，提高其專業(yè)性和職業(yè)修養(yǎng)，提高該行業(yè)準入門檻及違法成本，避免作假及徇私舞弊等不良現象，全面優(yōu)化環(huán)評環(huán)境及提升其質量[3]。

3.2 加大宣傳，提高社會及公眾關注度

對生態(tài)環(huán)境缺乏宣傳力度或宣傳導向有誤的現象是造成社會及公眾對環(huán)保問題不理性認知及低關注度的原因，亟需政策宣傳部門加大宣傳力度，結合新舊媒體、線上加線下多渠道宣傳環(huán)境保護，下沉去宣講普法，提高全民環(huán)保意識及參與積極性。一是建立健全聯動機制、數據化平臺，加強各機關部門、社會團體組織及企事業(yè)單位的高效溝通，通力合作強化環(huán)評審批前中后的執(zhí)行質量[4]。例如聯合金融單位共同建立環(huán)評“黑名單”，對產生重大環(huán)境影響問題責令整改而無視或國家嚴禁建設項目等企業(yè)實行貸款限制，聯合證監(jiān)會對企業(yè)上市和再融資的環(huán)評審批信息披露，放大處罰效果，引導企業(yè)自覺自動提高參與環(huán)境保護。二是切實增強環(huán)保信息公開力度，提高環(huán)保信息公開細致化、擴大參與主體的范圍、創(chuàng)新優(yōu)化收集民意民情方式、完善公眾監(jiān)督及檢舉反饋機制等手段引導公眾樹立參與意識，優(yōu)化環(huán)評審批環(huán)境，不斷提升環(huán)評審批可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善環(huán)評體系制度

構建綠色發(fā)展環(huán)評法律及政策保障。補強環(huán)評監(jiān)管相對薄弱環(huán)節(jié)，完善健康的法規(guī)制度、技術規(guī)范體系，細化對環(huán)評審批工作的直接指導，提高環(huán)評審批工作人員工作熱情及主動性。國家應加大對環(huán)保方面新興技術的發(fā)展投入，將其新興技術引進環(huán)評審批工作內，減輕人工工作壓力、提高工作效率及質量。強化環(huán)評事中事后及環(huán)評機構的監(jiān)管，在放管服視角下，落實對項目建設中環(huán)保監(jiān)督工作的同時，提高編制環(huán)評文件人員的專業(yè)素質、管理及培訓；深化提高環(huán)評機構的服務能力，為更優(yōu)落實管理和服務提供有力保障。

4 環(huán)境監(jiān)察的問題分析

4.1 環(huán)境監(jiān)察力量薄弱

近年來，隨著我國經濟實力不斷攀升、經濟發(fā)展速度日漸高升，環(huán)境監(jiān)察領域在不斷擴大，相對應的監(jiān)察工作愈來愈繁重。在現有環(huán)保法律體系不完善的背景下，環(huán)境污染物容量飽和現象仍然存在，環(huán)境違法行為、環(huán)境突發(fā)事件偶有發(fā)生，環(huán)境風險防范對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、監(jiān)督、事故預警及防范處置能力等提出更高要求。我國目前的環(huán)境監(jiān)察人員配比較低、設備陳舊及技術落后等原因在面對日益復雜的環(huán)境問題時，出現不能及時響應處理、強制糾偏、直接監(jiān)督、公正快速反饋等局面[5]。環(huán)境監(jiān)察工作人員的專業(yè)性和綜合素養(yǎng)不足的同時，環(huán)境監(jiān)察人員配比不足即需要增加每個工作人員的任務及責任，這導致環(huán)境監(jiān)察工作人員責任與任務和能力不吻合，產生力不從心、喪失工作積極性現象，不益于環(huán)境監(jiān)察工作的開展。

4.2 環(huán)境監(jiān)察手段落后

由于環(huán)境的復雜性極高，加大環(huán)境監(jiān)察工作難度。同時，環(huán)境監(jiān)察的法律背景不足，當前關于環(huán)境監(jiān)察的法律法規(guī)零星分散于環(huán)保法中，導致環(huán)境監(jiān)察法律體系不完善、環(huán)境監(jiān)察工作缺乏主要依據等現象，影響環(huán)境監(jiān)察查處效率及力度。機制方面存在環(huán)境監(jiān)察主管部門及服務部門權責不明、與水利、公安、銀監(jiān)會、商務部等多部門溝通不強、未建立協(xié)作機制，“單打獨斗”的推進開展環(huán)境監(jiān)察工作，無法達到新時期環(huán)境監(jiān)察目標。除引進環(huán)境監(jiān)察內部設備與技術以外，環(huán)境監(jiān)察部門與外部各部門未建立有效信息數據共享平臺，阻礙信息互通，形成信息斷層或斷聯情況，影響環(huán)境監(jiān)察工作效率。

4.3 環(huán)境監(jiān)察信訪壓力高

隨著我國社會經濟的不斷優(yōu)升，城市圈的公眾環(huán)保意識逐步增強，在追求日益美好的生活水平的同時，逐漸提高對環(huán)境質量的要求。公眾對環(huán)境質量的訴求和其他社會問題會形成互相交織影響的局面，從而易導致突發(fā)事件，影響社會安定，將環(huán)境監(jiān)察工作難度再升級。

5 環(huán)境監(jiān)察的策略探究

5.1 打造專業(yè)環(huán)境執(zhí)法隊伍

提高環(huán)境監(jiān)察內部科學化、智能化、信息化、系統(tǒng)化、職能專業(yè)化如設置對外交流合作部，主要負責內外聯工作，科學合理分工，規(guī)避工作內容及責任混亂問題。與此同時，加大對大數據、高素質人才的引進，提高環(huán)境監(jiān)測質量水平。其次，引用智能化信息系統(tǒng)高效處理環(huán)境監(jiān)察數據，逐漸建立健全環(huán)境監(jiān)察體系，提高數據準確性及系統(tǒng)性，整理歸納分析找出影響環(huán)境因素并建立環(huán)境預警監(jiān)察機制，設置預警值或浮動區(qū)間預警值，高效實時對環(huán)境實施監(jiān)控監(jiān)察。另外，加強環(huán)境監(jiān)察工作人員的培訓力度，提高信息技術化工具利用率，提高跨區(qū)域同行業(yè)交流學習，建立信息共享平臺，取長補短提升整體環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力。創(chuàng)設科學、多角度的環(huán)境監(jiān)察考核獎懲機制，可有力提高環(huán)境監(jiān)察工作人員的自查檢省程度，設置行之有效考核獎懲機制，有利于提高監(jiān)察工作人員工作熱情及效率，有助于環(huán)境監(jiān)察管理體系保障落實。

5.2 提高社會多維度治理

加強多部門與環(huán)保部門有效聯動協(xié)作，建立健康完善的協(xié)調合作機制，聚焦多方力量，為環(huán)境監(jiān)察工作提供強有力的背景保障。聯合司法、公安、工信等部門對環(huán)境犯罪違法行為細化定罪量刑，同頻合力打擊破壞環(huán)境違法行為及活動；聯合商務部加強對出口產品或企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管等方式，提高企業(yè)環(huán)境違法成本，促使企業(yè)重視環(huán)保并形成環(huán)境污染有效治理內部體系，變被動為主動，積極參與到環(huán)境治理及自察的內循環(huán)，有效改善生態(tài)環(huán)境質量。此外，創(chuàng)立以上各部門大數據平臺以加強各方信息共享、意見交流。從國家層面利用輿論加大宣傳效果，組建環(huán)保公益社會組織，與環(huán)保部門形成協(xié)力交叉，實現國家、社會、人民對企業(yè)進行共同監(jiān)督。

5.3 加強環(huán)境監(jiān)察理念轉型

目前我國處于全面建成小康社會的決定性階段，社會經濟進步對環(huán)境安全提出高要求，應轉變環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法管理監(jiān)督理念，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式，建設完善的環(huán)境監(jiān)察體系，實現環(huán)境監(jiān)察精細化、智能化、高效化，以跟上社會經濟發(fā)展腳步及滿足公眾新期待。

6 結語

環(huán)評審批及環(huán)境監(jiān)察是我國環(huán)評中的兩駕馬車，妥善處理環(huán)評審批及環(huán)境監(jiān)察在時代發(fā)展進程中的問題，統(tǒng)籌協(xié)調經濟、生活、生態(tài)、安全等我國社會的多元需要，是實現我國發(fā)展綠色經濟的有力舉措。