曹永峰 ， 曹愛榮

（1.中共張家口市委黨校，河北 張家口 075061；2.中共赤城縣委黨校，河北 張家口 075061）

2021年，習(xí)近平總書記在慶祝建黨100周年大會上向全世界莊嚴宣告，經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題[1]?？梢哉f，2021年是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵之年，同時也是全面實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略元年。張家口地區(qū)作為貧困多發(fā)地區(qū)，在脫貧攻堅過程中取得非凡的成就，全市12個貧困縣、130多萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。在鄉(xiāng)村振興過程中，如何鞏固脫貧攻堅成果，防止脫貧人口再返貧是各級政府面臨的重大課題。本文立足于張家口壩上地區(qū)脫貧人口防返貧監(jiān)測、核查、響應(yīng)機制建立現(xiàn)狀，分析存在的問題，并結(jié)合國內(nèi)防返貧機制建立先進經(jīng)驗，研究健全和改進防返貧監(jiān)測、核查、響應(yīng)機制的途徑，為當(dāng)?shù)卣r(nóng)村政策制定提供理論支持。

1 脫貧攻堅過程中張家口壩上地區(qū)防返貧機制建立現(xiàn)狀

張家口壩上地區(qū)晝夜溫差大、干旱少雨、全年無霜期短，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，貧困發(fā)生率高，是張家口脫貧攻堅工作的重點地區(qū)。通過各級政府的不懈努力，貧困人口擺脫絕對貧困，實現(xiàn)脫貧。然而，由于氣候和地理環(huán)境等因素，壩上地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟效益低下，脫貧人口僅靠第一產(chǎn)業(yè)很難保證穩(wěn)定的收入，在面臨疾病或家庭重大變故時，容易發(fā)生返貧現(xiàn)象。所以，在鄉(xiāng)村振興過程中，張家口壩上地區(qū)防返貧機制的建立健全尤為重要。

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，張家口壩上地區(qū)各縣均已建立防返貧機制，但機制中包含的具體內(nèi)容各不相同，覆蓋的范圍也有所不同，響應(yīng)的實效性也有差別。

1）就具體機制來看：由于壩上地區(qū)各縣的具體縣情不同，防返貧機制也有所不同。例如，康保縣以建立動態(tài)監(jiān)測、綜合救助、公益就業(yè)等8個平臺為載體，鞏固脫貧成果，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生；張北縣以監(jiān)測、識別、干預(yù)為主要手段，通過農(nóng)戶自主申報、干部走訪排查、部門篩查預(yù)警等方式及時對返貧現(xiàn)象進行干預(yù)。

2）就覆蓋范圍來看：雖然各個縣區(qū)建立了自己的防返貧機制，但是覆蓋范圍大不相同。有的縣區(qū)以脫貧人口為主要監(jiān)測對象，有的縣區(qū)將農(nóng)村人口進行全覆蓋。覆蓋范圍不同，監(jiān)測到的返貧數(shù)據(jù)就會不同，同時防返貧機制的有效性也就不同。

3）就響應(yīng)實效性來看：響應(yīng)實效往往決定防返貧機制干預(yù)效果。例如，某農(nóng)戶因農(nóng)田受病蟲害影響嚴重減產(chǎn)而直接影響家庭收入，同時該農(nóng)戶無其他經(jīng)濟來源，該農(nóng)戶當(dāng)年就有返貧風(fēng)險。如果政府在農(nóng)戶受災(zāi)時及時干預(yù)，通過臨時救助或培訓(xùn)就業(yè)等方式及時解決農(nóng)戶的收入問題，該農(nóng)戶就不會返貧。有的縣區(qū)就響應(yīng)機制來看實效性很強，而個別縣區(qū)在防返貧過程中依然遵循“入戶核查核實、村級評議公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查初審、縣級比對審定”等一系列復(fù)雜工作程序，等審定結(jié)束后，該農(nóng)戶大概率已發(fā)生返貧現(xiàn)象，雖然會通過救助等手段使其脫貧，但是實效性已大大降低。因此，防返貧機制的響應(yīng)實效性直接決定該機制的效果。

2 張家口地區(qū)現(xiàn)有防返貧機制存在的問題及成因分析

2.1 存在的問題

課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，張家口地區(qū)現(xiàn)有的防返貧機制還存在許多問題，具體如下。

2.1.1 防返貧監(jiān)測機制不夠健全

防返貧監(jiān)測機制是防止脫貧人口返貧的第一道防線。監(jiān)測預(yù)警機制是否健全，直接決定是否能及時發(fā)現(xiàn)邊緣人口，從而影響后續(xù)防返貧干預(yù)機制的有效性。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，壩上各縣雖然建立了防返貧監(jiān)測機制，但是仍不夠健全。有些縣區(qū)只利用大數(shù)據(jù)平臺，而有些縣區(qū)則仍采用入戶核查的方法。雖然各方法各有長短，但是只有將各種方法有機結(jié)合，找到人工與技術(shù)的有效結(jié)合點，才是真正完善的監(jiān)測機制。

2.1.2 防返貧核查機制數(shù)據(jù)質(zhì)量不高

防返貧核查機制的建立，可以有效地識別邊緣人口及返貧人口，并能及時通過響應(yīng)機制進行干預(yù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然各縣區(qū)都有建立防返貧核查機制，但是在具體操作中，仍主要依靠鄉(xiāng)村兩級基層政府和駐村工作組，縣直具體職能部門參與度低，核查數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)不夠準確等問題依然存在。

2.1.3 防返貧響應(yīng)機制滯后

防返貧響應(yīng)機制是防返貧機制中的重中之重，直接決定防返貧干預(yù)效果。正如前文所述，個別縣區(qū)防返貧響應(yīng)機制滯后，工作流程復(fù)雜，認定時間長，干預(yù)實效性差，幫扶措施不能及時有效落地，從而影響鞏固脫貧攻堅和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的大局。

2.2 原因分析

現(xiàn)有防返貧機制存在問題的原因主要有以下幾個方面。

2.2.1 基層治理能力有待提高

防返貧機制不夠健全的問題，歸根到底是部分基層政府治理能力有待提高。一是部分政府服務(wù)意識有待提高；“三農(nóng)”問題歸根到底是農(nóng)民問題，同樣防返貧機制的建立同樣是解決農(nóng)民的問題。于建嶸教授認為：“因利益分化和沖突及基層黨政行為失范造成的農(nóng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)失衡，是農(nóng)村社會沖突的基礎(chǔ)性根源。”[2]而在現(xiàn)實中，部分基層政府“官本位”思想仍然突出，機制的建立脫離普通農(nóng)戶的實際需求，存在“兩層皮”現(xiàn)象，一面是看似完善的防返貧機制，一面則是部分農(nóng)戶游走在貧困邊緣。二是部分政府治理能力有待提高；鄉(xiāng)村振興過程中如何處理好脫貧人口的防返貧問題，帶領(lǐng)脫貧人口穩(wěn)定致富是各級政府治理能力的直接體現(xiàn)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，張家口壩上各縣區(qū)政府在防返貧問題上的治理水平良莠不齊。有的政府治理能力很強，通過“產(chǎn)業(yè)帶動＋農(nóng)民參與”的方式，脫貧人口收入逐年穩(wěn)步增加，防返貧機制逐步完善，覆蓋了大多數(shù)需要的群體，取得喜人的效果。而也有一些政府治理能力相對低下，沒有找到持續(xù)增收的方法路徑，同時防返貧機制也不夠完善，出現(xiàn)邊緣人口不能得到及時幫扶的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。

2.2.2 黨建引領(lǐng)作用有待加強

“火車跑得快，還得車頭帶。”通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一個地方的防返貧工作做得是否有效，黨建引領(lǐng)起到關(guān)鍵作用。一個好的基層黨組織，一位好的基層黨員干部，往往能起到“頭雁效應(yīng)”，不但在脫貧攻堅過程中作用突出，而且在今后的鄉(xiāng)村振興過程中也至關(guān)重要。各級政府在防返貧機制的建立健全過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，推動各類資源向基層下沉，建設(shè)一支政治過硬、本領(lǐng)過硬、作風(fēng)過硬的鄉(xiāng)村振興干部隊伍，為“有效銜接”創(chuàng)造有利條件[3]。

2.2.3 干部履職能力有待提高

“繩短不能汲深井，淺水難以負大舟?！绷?xí)近平總書記指出：“全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，都要有本領(lǐng)不夠的危機感，都要努力增強本領(lǐng)?！盵4]在現(xiàn)實中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部存在學(xué)習(xí)本領(lǐng)不強、依法執(zhí)政意識偏弱、群眾工作辦法不多等問題，這些都會直接反映在政府各個方面的工作中。例如，在防返貧機制的建立健全上，同樣存在人為不重視、人為不執(zhí)行、人為不落實等問題，這些都會直接影響農(nóng)民的根本利益。

3 建立健全脫貧人口防返貧監(jiān)測、核查、響應(yīng)機制

在鄉(xiāng)村振興過程中，建立健全脫貧人口的防返貧機制是鞏固脫貧攻堅成果的重要方式，各級政府一定要在此問題上高度重視。2022年中央一號文件明確指出，精準確定監(jiān)測對象，將有返貧致貧風(fēng)險和突發(fā)嚴重困難的農(nóng)戶納入監(jiān)測范圍，簡化工作流程，縮短認定時間[5]。今年的一號文件已經(jīng)指明了各級政府建立健全脫貧人口防返貧機制的有效途徑，課題組結(jié)合張家口本地實際，提出以下建議。

3.1 建立健全脫貧人口防返貧監(jiān)測機制

不發(fā)生規(guī)模性返貧，關(guān)鍵是提前發(fā)現(xiàn)返貧致貧的苗頭，把風(fēng)險降至最低[6]。脫貧人口的防返貧監(jiān)測機制的健全，應(yīng)著重考慮監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量和大數(shù)據(jù)算法兩方面問題。一是提高人工普查的數(shù)據(jù)質(zhì)量。當(dāng)前，現(xiàn)有的防返貧監(jiān)測機制大部分采用人工普查填報和大數(shù)據(jù)篩查兩種方式，但由于普查工作人員的素質(zhì)不同，在實際操作中監(jiān)測效果往往會有很大的不同，所以就出現(xiàn)采用同樣的監(jiān)測機制、對邊緣人口監(jiān)測效果卻大不相同的問題。解決這個問題的關(guān)鍵在普查數(shù)據(jù)的有效性上，所以在數(shù)據(jù)收集過程中，應(yīng)盡量采用第三方機構(gòu)參與的模式。第三方機構(gòu)的參與，一方面能解決普查工作人員的素質(zhì)差異問題，另一方面能解決普查數(shù)據(jù)的公正性及完整性問題。二是優(yōu)化監(jiān)測機制大數(shù)據(jù)算法。監(jiān)測機制中大數(shù)據(jù)的算法問題也是需要著重考慮的問題。海量的脫貧人口收入數(shù)據(jù)被錄入監(jiān)測系統(tǒng)，如何從海量的數(shù)據(jù)中準確找到邊緣人口，這就要發(fā)揮大數(shù)據(jù)算法的優(yōu)勢了。大數(shù)據(jù)的優(yōu)點就在于通過不斷地學(xué)習(xí)和總結(jié)，找到海量數(shù)據(jù)中需要關(guān)注的數(shù)據(jù)點。而在機器學(xué)習(xí)過程中，算法設(shè)計尤為重要。所以，在建立脫貧人口的防返貧監(jiān)測機制過程中，要不斷優(yōu)化監(jiān)測系統(tǒng)大數(shù)據(jù)算法。

3.2 建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制

如前所述，脫貧人口脫貧效果的數(shù)據(jù)來源，很大程度依靠人工普查收集，只有及時準確地收集到脫貧人口相關(guān)的數(shù)據(jù)，監(jiān)測機制才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，所以建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制尤為重要。一方面，建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制應(yīng)以黨建為基本的引領(lǐng)，充分發(fā)揮各級黨委的作用，將核查機制的建立作為各級黨委工作的考核內(nèi)容。同時，各級黨委應(yīng)提高認識，將脫貧人口脫貧效果鞏固核查工作作為每年工作的重點工作之一。另一方面，建立健全脫貧人口脫貧效果鞏固核查機制應(yīng)以人為本，充分調(diào)動脫貧人口主動上報數(shù)據(jù)的積極性。同時，各級政府應(yīng)樹立服務(wù)群眾的責(zé)任心，把核查工作做實做細，將鞏固脫貧攻堅成果工作落到實處。

3.3 建立健全快速有效的返貧人口響應(yīng)機制

針對返貧人口，各級政府應(yīng)及時響應(yīng)，有效干預(yù)，建立行之有效的返貧人口響應(yīng)機制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，返貧人口主要是家庭成員大病或家庭出現(xiàn)重大變故而造成的。返貧人口響應(yīng)機制的目的就是對返貧人口及時幫扶，準確把握原因，通過政策幫扶、臨時救助、幫助就業(yè)等手段，使返貧人口實現(xiàn)逐步脫貧。健全返貧人口響應(yīng)機制就要在這些方面下功夫，達到精準幫扶、有效干預(yù)的目的。

3.4 構(gòu)建長效的邊緣人口幫扶機制

張家口地區(qū)農(nóng)村脫貧人口經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，收入不夠持續(xù)穩(wěn)定，部分農(nóng)戶處于返貧邊緣，在鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興過渡期貧困治理的實質(zhì)就是防止相對貧困或非貧困向絕對貧困的逆向轉(zhuǎn)化[7]，所以建立長效的邊緣人口幫扶機制尤為重要。張家口壩上部分縣區(qū)有相對成熟的經(jīng)驗和模式，例如通過打造“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)＋農(nóng)戶入股分紅模式帶動脫貧人口穩(wěn)定增收。張家口地區(qū)各級政府應(yīng)該積極學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，總結(jié)成功做法，同時構(gòu)建長效的邊緣人口幫扶機制，使農(nóng)村邊緣人口收入持續(xù)穩(wěn)定，從而徹底擺脫貧困。

3.5 探索建立脫貧人口防返貧保險機制

扶貧是發(fā)展的重要問題之一，既無法脫離市場運作的影響，也不可缺少政府的引導(dǎo)與干預(yù)[8]。在鄉(xiāng)村振興過程中，脫貧人口的防返貧問題同樣需要政府的引導(dǎo)和干預(yù)以及市場的運作。政府的引導(dǎo)與干預(yù)是解決脫貧人口防返貧問題的主體，而引入保險機制則是解決防返貧問題的有益補充。防返貧保險機制可以覆蓋更多對象、更大范圍。在鞏固提升脫貧質(zhì)量時，保險機構(gòu)應(yīng)以“五個一批”工程的具體舉措為依托，緊密對接各項扶貧舉措，分類開發(fā)保險扶貧服務(wù)[9]。引入保險業(yè)參與鄉(xiāng)村振興，不僅可以促進政府職能的進一步優(yōu)化，也可以幫助脫貧人口預(yù)防和化解風(fēng)險，提高抵御返貧風(fēng)險的能力，阻斷貧困的代際傳遞。同時，保險行業(yè)融入鄉(xiāng)村振興，也是保險業(yè)業(yè)務(wù)范圍擴展的有益嘗試，有利于保險業(yè)增強活力。所以，探索引入保險機制促進鄉(xiāng)村振興，及時滿足了保險業(yè)發(fā)展與脫貧人口保障的雙向需求，實現(xiàn)了提高脫貧人口防返貧能力和保險業(yè)健康發(fā)展的“雙贏”。

3.6 探索建立脫貧人口激勵機制

建立脫貧人口激勵機制，目的是通過該機制，充分調(diào)動脫貧人口的勞動創(chuàng)業(yè)、致富脫貧的積極性，從而從根本上解決邊緣人口問題，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生。習(xí)近平總書記曾指出，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，說到底，關(guān)鍵在人[10]。脫貧人口激勵機制，應(yīng)重視覆蓋面問題，不但要鼓勵脫貧致富的“老手”，而且要激勵靠自身努力擺脫貧困的“新手”。從而形成良好的趕超互動機制，真正激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的活力。

4 結(jié)語

綜上所述，在鄉(xiāng)村振興過程中，建立健全脫貧人口的防返貧機制是鞏固脫貧攻堅成果的重要方式，不斷優(yōu)化監(jiān)測系統(tǒng)，將鞏固脫貧攻堅成果工作落到實處，以完善的監(jiān)督監(jiān)管機制帶動鄉(xiāng)村振興發(fā)展，從根本上實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富。