王亞卓

上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540

近年來，為破解“執(zhí)行難”問題，全國法院系統(tǒng)都采取了一系列措施，包括：加大執(zhí)行力度、加強拒執(zhí)打擊、強化信用懲戒等，取得了一定成效，但“執(zhí)行難”問題仍然存在甚至還較為突出，或許改革執(zhí)行體制、理順民事執(zhí)行權的運行方式才是從根本上解決“執(zhí)行難”的必然選擇。

一、民事執(zhí)行權性質分析

民事執(zhí)行體制改革是執(zhí)行權載體在組織構造和運行機制上的調整和變革，而從理論上看，“權力的性質決定權力載體的組織構造和運作方式”。［1］因此，只有厘清民事執(zhí)行權力的性質，才能夠有針對性地探析民事執(zhí)行體制改革與構建的新路徑。

對于民事執(zhí)行權的性質，學術界一直存在不同的觀點：司法權說、行政權說、雙重屬性說、不確定說等。但是就最近十幾年來的狀況來說，對于民事執(zhí)行權所包含的權力屬性進行界定，理論界和實務界已經(jīng)達成一定的共識，即行使民事執(zhí)行權所要處理的問題主要包括兩個方面：一、就執(zhí)行過程中發(fā)生的爭議進行審查，包括對案外人異議、執(zhí)行行為異議等的審查，此為民事執(zhí)行裁決權。二、運用國家強制力實施具體執(zhí)行事項以實現(xiàn)法律文書內(nèi)容，包括：查找被執(zhí)行人、查控被執(zhí)行財產(chǎn)等，此為民事執(zhí)行實施權；因民事執(zhí)行權在運行過程中要履行的職能呈現(xiàn)兩重性，即在對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種爭議進行審查時，此種審查程序只能基于當事人的申請啟動，且這種審查程序只能交由獨立的中立者居間進行裁判，此種執(zhí)行裁決權具有司法權性質；而在對具體執(zhí)行事務的實施方面，因執(zhí)行過程具有主動性、單方性、確定性以及效率性等特點，那么處理這類具體事務的執(zhí)行實施權就具有行政權性質。根據(jù)以上論述，筆者認為有關民事執(zhí)行權的性質應采用雙重屬性說：執(zhí)行裁決權具有司法權性質，而執(zhí)行實施權則側重行政權性質。

二、公正與效率在民事執(zhí)行權中的博弈

世界上任何一個法治國家在設定自己的司法訴訟制度時都將公正與效率作為不斷追求的價值目標，而公正與效率作為司法訴訟制度的基本價值追求也是互為統(tǒng)一、不可偏廢的。但從司法的運行過程和當事人的訴求來看，執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權對公正和效率的追求有所不同。

（一）執(zhí)行裁決權中的公正優(yōu)先

從權力運行實踐來看，民事執(zhí)行裁決權應該包括兩部分，分別是民事執(zhí)行中的程序性事項的裁決權和涉及當事人現(xiàn)實利益的實體事項的裁決權，在性質上與審判權相同，而對于審判程序來講，公正是其真正永恒的生命基礎。因此，執(zhí)行裁決權在對公正與效率進行價值選擇時應當將公正作為最優(yōu)先選擇和實現(xiàn)的價值。究其原因主要為：一是裁決的公正能夠保障實現(xiàn)實體法的公正。裁決的公正能使相應的結果更易得到公眾的認可，促進糾紛的實質解決。如果裁決不公正，當事人會產(chǎn)生不滿甚至抵觸情緒，導致裁決的難以執(zhí)行。二是執(zhí)行裁決程序的公正保證執(zhí)行實施的效率。公正的裁決從根本上說也是高效率的，不公正的裁決，即使十分簡化，也是難以執(zhí)行的。

（二）執(zhí)行實施權中的效率優(yōu)先

遲到的正義為非正義。執(zhí)行實施權是國家機關根據(jù)權利人的申請，依照法定的程序和方式，在負有履行義務的一方當事人未主動履行生效法律文書確定的義務時，依靠國家強制力強制其履行義務，以實現(xiàn)權利人權利的權力。民事執(zhí)行實施行為具有及時性、有效性等特點，需要在成本投入最小化、節(jié)省司法成本最大化的前提下最有效地實現(xiàn)法律所確定的權利義務，這就要求執(zhí)行程序盡量縮短執(zhí)行期限，加快執(zhí)行活動進程，確保執(zhí)行程序及時實現(xiàn)裁判結果，從而使當事人受到公正的對待。如果無視執(zhí)行的投入和產(chǎn)出、時間與期限、成本和效益等經(jīng)濟因素，執(zhí)行結果即使實現(xiàn)了表面上的“公正”，也會因執(zhí)行實施行為投入成本日益增加、執(zhí)行時間不斷延長、執(zhí)行效益日益減少的風險和現(xiàn)實而將結果公正扼殺，從而使當事人因執(zhí)行遲延而帶來損失?；谝陨险撌觯覉?zhí)行實施權在性質上又具有行政權的特征，其在運行過程中應當更加注重效率。

三、“法官責任制”與“行政化”運行模式在執(zhí)行權中的選擇

權力性質的“雙重性”和對“公正與效率”對立統(tǒng)一的價值取向為民事執(zhí)行權的運行模式提供了理論和現(xiàn)實的選擇。

（一）民事執(zhí)行裁決權的選擇——“法官責任制”

“法官責任制”是指法官在司法審判實踐過程中，依照法定程序，根據(jù)相關法律規(guī)定，對自己承辦的案件全面負責審理，獨立行使裁判權，并對自己審理案件的質量終身負責的一項制度。“法官責任制”是司法責任制中必不可少的要素，也是深化人民法院司法體制和工作機制改革的重要環(huán)節(jié)，能夠防范冤假錯案、實現(xiàn)司法公正。民事執(zhí)行裁決權的司法權性質和公正優(yōu)先的價值取向決定了“法官責任制”為其必然選擇。

1.“法官責任制”——執(zhí)行裁決權的司法權性質所決定

執(zhí)行裁決權具有多重功能，包括權利救濟功能、權力制約功能以及糾紛解決和防止功能，其中權利救濟功能為其核心功能。民事執(zhí)行裁決權與民事、刑事等審判權相似，權屬在性質上屬于司法權，而獨立性、公正性正是司法權的重要屬性，“法官責任制”則保障了法官獨立審判案件的權力，因此，執(zhí)行裁決權的權力性質決定了其運行方式應采用“法官責任制”。

2.“法官責任制”——執(zhí)行裁決權公正優(yōu)先價值取向的選擇

在民事執(zhí)行裁決權公正與效率的博弈中，公正優(yōu)先是其價值取向，正因如此，要想突出裁決權中的公正，其必然的選擇就是實行“法官責任制”，因為“法官責任制”在保證法官獨立審判案件的同時，也為法官對于自己審判的案件承擔責任帶來風險，有利于法官的公正審判，防止司法腐敗的發(fā)生，能夠使得“讓審理者裁判、由裁判者負責”的理念貫穿執(zhí)行裁決的全過程。

（二）民事執(zhí)行實施權的選擇——“行政化”運行模式

民事執(zhí)行實施權具有行政權的性質，“行政化”的管理模式與民事執(zhí)行實施權追求的基本價值——效率優(yōu)先是一致的，“行政化”管理有利于執(zhí)行中的權力集中、強化管理、措施到位、人員齊備、物質保障、效率提高，因此，民事執(zhí)行實施權實行“行政化”管理模式運行存在一定的理論基礎和實踐要求。

1.“行政化”運行模式——執(zhí)行實施權的行政權性質所決定

民事執(zhí)行實施權的具體執(zhí)行事務內(nèi)容包括：查找被執(zhí)行人、查控被執(zhí)行財產(chǎn)等，在權力性質上具有行政權的特征，這就決定了民事執(zhí)行體制的改革應當首先要基于執(zhí)行實施權的行政權性質，采用執(zhí)行機構行政化組織構建與統(tǒng)一運作的運行模式。民事執(zhí)行實施權的運行還應當考慮執(zhí)行實施工作的基本規(guī)律、基本現(xiàn)狀以及法院作為司法裁判機構所應有的組織與程序構造，堅持現(xiàn)代司法的基本原則。因此，民事執(zhí)行實施權的制度安排要在滿足司法權的特性和行政權特性之間尋求適當?shù)闹贫劝才牛蔷椭荒苁窃谌嗣穹ㄔ簝?nèi)部的執(zhí)行機構中采用“行政化”管理的運行模式。

2.“行政化”運行模式——執(zhí)行實施權效率優(yōu)先價值取向的選擇

民事執(zhí)行實施權最基本的價值取向是效率優(yōu)先，而在當前法院以審判為中心的工作機制中，最基本的價值追求是公正優(yōu)先，兼顧效率，因此要提高執(zhí)行效率就必須突破法院現(xiàn)有的工作機制，在執(zhí)行工作中追求效率的最大化，而“行政化”管理運行模式主要的價值追求就是實現(xiàn)效率的最大化，執(zhí)行實施權與“行政化”運行模式的價值追求具有契合性。因此，民事執(zhí)行實施權的運行采用“行政化”管理模式運行能更大程度上提高執(zhí)行效率，符合其效率優(yōu)先的價值取向。

四、執(zhí)行體制改革的具體設計

執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權在權屬性質上是兩種不同的權力，應將“兩權”相分離。針對分離的模式，目前在理論界和試點改革法院主要有兩種不同的觀點：一是執(zhí)行實施權的“外分”。即將執(zhí)行裁決權留在人民法院，而將執(zhí)行實施權交由人民法院以外的其他機關來行使，其中以交由司法行政機關或者公安機關來行使的觀點較多。二是優(yōu)化人民法院內(nèi)部權力配置，進一步“內(nèi)分”。即將民事執(zhí)行權中具有審判權性質的權力剝離，建立新的部門，獨立行使執(zhí)行裁決權，而執(zhí)行實施權仍由原執(zhí)行機構行使。以上兩種分離模式均有一定的理論支撐，但是“視法律為民族的一個部分，要求我們找出一個民族的法律與這個民族的其他方面、制度以及態(tài)度之間的關系”［2］。因此，執(zhí)行裁執(zhí)分離改革也應該遵循中國的國情和歷史傳統(tǒng)，以下是筆者對執(zhí)行體制改革的具體構想：

（一）深化執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權有效分離——在人民法院內(nèi)部分離

筆者認為，執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權應在法院內(nèi)部分離，原因有二：一是從權力的價值取向來看，執(zhí)行裁決權配置在人民法院內(nèi)部，其公正程度是其他機關無可比擬的，因為人民法院為執(zhí)行裁決權的實施提供公正的環(huán)境；民事執(zhí)行實施權最基本的價值取向是效率，即以最小的執(zhí)行成本實現(xiàn)最大的執(zhí)行收益。從成本的角度考慮，執(zhí)行實施權保留在法院可減少國家資源再次配置的損耗，減少改革阻力，從收益角度考慮，目前執(zhí)行機構中的執(zhí)行人員對于執(zhí)行流程是再熟悉不過的，如果將執(zhí)行實施權交由其他機關，會存在判決與執(zhí)行相互脫離的風險，進而也就無法實現(xiàn)解決“執(zhí)行難”的初衷。二是從國情來看，無論是執(zhí)行裁決權還是執(zhí)行實施權，一直由人民法院行使，如果將民事執(zhí)行權交由法院之外的其他單位或部門行使，將會增加審判與執(zhí)行機構之間的溝通協(xié)調難度，增加解決“執(zhí)行難”的難度。執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權的不同性質要求民事執(zhí)行權必須分離行使，但機構的分離比人員分離更有利于執(zhí)行目的的實現(xiàn)［3］。執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權的內(nèi)分模式：

1.設立專門的執(zhí)行裁判機構獨立行使執(zhí)行裁決權

在法院內(nèi)部設立與民事審判庭等部門具有相同地位的執(zhí)行裁判庭，行使執(zhí)行權中具有審判性質的執(zhí)行裁決權，就執(zhí)行過程中發(fā)生的爭議進行裁決，包括對案外人異議、執(zhí)行行為異議等的審查。其一，執(zhí)行裁判庭的設立能夠使得執(zhí)行裁決權符合和彰顯司法權獨立性、中立性和被動性等特征，并且在組織構造和運行方式上也遵循司法權的基本規(guī)律。其二，在內(nèi)部構成上執(zhí)行裁判庭將以審判組織為核心，在人員安排上將以法官為中心，實行“法官責任制”，這也更能體現(xiàn)裁決權對公正的基本價值追求。

2.改革原執(zhí)行機構行使執(zhí)行實施權

關于民事執(zhí)行實施權的配置，在世界各國存在著不同的模式：法院內(nèi)置、專門法院配置、行政機關內(nèi)置以及混合配置等四種不同模式類型。但是各國的執(zhí)行權配置模式都是在綜合各國國情的基礎上選擇的，因此，考慮到目前我國的司法國情以及民事執(zhí)行權的運行現(xiàn)狀，將執(zhí)行實施權仍由法院內(nèi)部的執(zhí)行機構行使是最佳選擇，而為了減輕改革阻力和減少改革成本，將執(zhí)行實施權交由原執(zhí)行機構行使無疑是最佳選擇。

（二）改革原執(zhí)行實施機構——實行“行政化”管理模式

實行“行政化”管理模式：一是建立垂直領導體制。建立以高級人民法院為單元的執(zhí)行工作統(tǒng)一管理和協(xié)調機制，即在執(zhí)行的管理與協(xié)調上，建立上級法院執(zhí)行部門對下級法院執(zhí)行部門垂直領導的體制，實行上傳下達的執(zhí)行工作機制，不僅在工作運行并且在人員管理、績效考核等方面由高院執(zhí)行機構統(tǒng)一管理，盡最大可能避免“地方保護主義”對于執(zhí)行工作的影響，提高執(zhí)行效率。二是改革原執(zhí)行機構設置。在現(xiàn)有執(zhí)行局內(nèi)下設不同的執(zhí)行科室，各個地方可根據(jù)實際情況設置執(zhí)行實施科、拍賣變賣科、執(zhí)行綜合科等內(nèi)部機構，在機構設置上符合“行政化”的管理要求。三是實行首長負責制。執(zhí)行內(nèi)設機構在橫向各自獨立，依法獨立行使職權，共同對執(zhí)行局長負責。此外，建立執(zhí)行長負責的辦案責任制，以執(zhí)行長為核心成立執(zhí)行辦案小組，對執(zhí)行小組的案件承擔責任，并對執(zhí)行小組內(nèi)的人員和工作事項進行管理。四是建立符合執(zhí)行工作規(guī)律的績效考核機制。根據(jù)執(zhí)行權力運行情況、案件辦理流程等執(zhí)行工作規(guī)律，建立健全績效考核機制，提高執(zhí)行人員積極性。