秦 飛，柴海琴

（上海公安學院，上海 200137）

在《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律規(guī)定中，行政拘留暫緩執(zhí)行是保障申請行政復議或提起行政訴訟當事人權(quán)益的一項重要舉措。在疫情防控常態(tài)化背景下，為做好對新冠肺炎密切接觸者、次密切接觸者的隔離措施，行政拘留不立即執(zhí)行情形呈上升趨勢。行政拘留暫緩執(zhí)行中授權(quán)、程序、標準等問題引發(fā)的爭議逐漸引起關注。因此，有必要對行政拘留暫緩執(zhí)行制度的完善開展研究。

一、疫情防控推動下行政拘留暫緩執(zhí)行的實際擴張

（一）法律法規(guī)限定下的行政拘留暫緩執(zhí)行標準

行政拘留是限制公民人身自由的一種人身自由罰，也是行政處罰中最嚴厲的處罰措施。由于其嚴厲性，《行政處罰法》對于此種處罰的限制規(guī)定也是最嚴格的，只有法律能夠規(guī)定涉及公民人身自由的行政拘留處罰，其他如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等都不能設定此種處罰。一般而言，行政處罰決定一經(jīng)作出，就具有了法律效力，即公定力、拘束力、執(zhí)行力。其中，執(zhí)行力是指當事人對依法作出的行政處罰決定，負有自覺履行和按期履行的義務。這也是行政法中最重要的原則之一，即公務連續(xù)性原則。

行政拘留暫緩執(zhí)行制度，是指被處以行政拘留處罰的當事人，因為對行政拘留處罰不服，依法提請行政復議或者行政訴訟后，由行政拘留決定機關依法決定是否暫緩執(zhí)行行政拘留處罰的一項制度?！缎姓幜P法》第73條規(guī)定：“當事人對行政處罰決定不服，申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外；當事人對限制人身自由的行政處罰決定不服，申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以向作出決定的機關提出暫緩執(zhí)行申請；符合法律規(guī)定情形的，應當暫緩執(zhí)行。”《治安管理處罰法》第107條規(guī)定，適用行政拘留暫緩執(zhí)行制度需要同時滿足四個條件：一是前提條件，被拘留人必須依法申請了行政復議或者提起了行政訴訟；二是主體條件，被拘留人提出了暫緩執(zhí)行行政拘留的申請；三是關鍵條件，公安機關認為暫緩執(zhí)行行政拘留不至于發(fā)生社會危險；四是實質(zhì)條件，被決定行政拘留人及其近親屬依法提出符合法定條件的擔保人或者依法繳納了規(guī)定數(shù)額的保證金。[1]根據(jù)法律規(guī)定，在拘留決定機關作出行政拘留決定后，拘留所是執(zhí)行行政拘留的羈押場所。法律法規(guī)限定下的行政拘留暫緩執(zhí)行標準，能夠在兼顧控制社會治安風險的前提下，更好地保障被行政拘留人復議或行政訴訟權(quán)益，避免其人身自由受到不應有的侵害。同時，也反映出國家行政立法中，對于作出并執(zhí)行人身自由罰決定的慎重考慮。

（二）疫情防控常態(tài)化背景下行政拘留暫緩執(zhí)行現(xiàn)狀

在新冠肺炎疫情發(fā)生前，行政拘留暫緩執(zhí)行總?cè)藬?shù)較少，導致社會對這一制度關注度不高，學術界研究較少。有學者指出：“立法者創(chuàng)立行政拘留暫緩執(zhí)行制度的目的，是為了更好地維護被處罰人的合法權(quán)益，但這項制度規(guī)定過于簡單，對于涉及的具體適用條件、實施程序、事后救濟等事項等，并沒有作進一步規(guī)定，導致行政拘留暫緩執(zhí)行制度流于形式?！盵2]以上海地區(qū)為例，2018年第一季度上海地區(qū)拘留所共拘押行政拘留11 460人次。其中全市拘留所有772名被行政拘留人因身體健康原因，被建議并停止執(zhí)行行政拘留，占行政拘留總?cè)藬?shù)的6.74%。[3]同期上海地區(qū)行政拘留暫緩執(zhí)行人數(shù)僅9人次，占行政拘留總?cè)藬?shù)不足0.1%。

2020年1月新冠肺炎疫情發(fā)生之后，由于全國公安監(jiān)管場所執(zhí)行全封閉式管理模式，凡外省市流入隔離不滿14天或者28天的被行政拘留人，必須先完成隔離措施之后，再由拘留所執(zhí)行行政拘留。2020年2月，根據(jù)公安部下發(fā)的《公安監(jiān)所疫情防控期間執(zhí)法指引》，規(guī)定對確診或者疑似感染新冠肺炎者，暫不適用行政拘留；對違反治安管理行為的，依法能夠適用警告、罰款等行政處罰的，原則上不適用行政拘留。自2020年下半年起，進入常態(tài)化疫情防控階段后，隨著社會復工復產(chǎn)與行政執(zhí)法需要，由外省市疫情中高風險地區(qū)流入被決定執(zhí)行行政拘留的人員，先隔離再由拘留所執(zhí)行的情況越來越多。因疫情防控需要，出現(xiàn)行政拘留實際暫緩執(zhí)行的情形主要有三種類型：第一類是直接來自中高風險地區(qū)的被決定執(zhí)行行政拘留人員，在執(zhí)行前因疫情防控需要，必須采取隔離觀察措施，這一類人員中被人民法院決定執(zhí)行司法拘留情形占較高比例；第二類是由中高風險地區(qū)流入，尚處于隔離觀察階段的人員中，因違反《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)，被處以行政拘留處罰的人員；第三類是被決定執(zhí)行行政拘留人在執(zhí)行行政拘留前，疑似感染新冠肺炎或?qū)儆诟腥菊叩拿芮薪佑|者，尚處于醫(yī)學隔離觀察階段，不適宜立即執(zhí)行行政拘留的人員。

除上述三類須隔離觀察的情形以外，一旦發(fā)現(xiàn)被處以行政拘留的人員確診感染新冠肺炎，根據(jù)《拘留所條例》有關規(guī)定，由拘留所向拘留決定機關發(fā)出行政拘留停止執(zhí)行建議，并由拘留決定機關作出是否停止執(zhí)行行政拘留決定。因此，已感染新冠肺炎病毒的行政拘留人員，根據(jù)《拘留所條例》有關規(guī)定，適用于建議停止執(zhí)行行政拘留制度有關規(guī)定，而不適用行政拘留暫緩執(zhí)行制度規(guī)定。

二、疫情防控常態(tài)化背景下行政拘留暫緩執(zhí)行存在的問題

新冠肺炎在我國被納入乙類傳染病,并按甲類傳染病管理。隨著疫情進入常態(tài)化防控階段，外防輸入、內(nèi)防擴散、防控多點散發(fā)，成為疫情防控的主要特征。對于新冠肺炎感染病例相關密切接觸者及次密切接觸者，開展隔離治療或者隔離觀察，已成為從社會層面阻斷疫情擴散最直接、最有效的防控措施之一?！秱魅静》乐畏ā返?9條對甲類傳染病作出了明確隔離治療或隔離防治觀察措施的規(guī)定：當醫(yī)療機構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時，“對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學檢查結(jié)果確定；對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；對醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫(yī)學觀察和采取其他必要的預防措施；拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施”。 這一規(guī)定明確了公安機關在疫情防控過程中，具有應當配合醫(yī)療機構(gòu)對相關人員采取強制隔離觀察措施的義務；而公安機關根據(jù)疫情防控需要，為防止疫情在拘留所內(nèi)擴散，對要求采取隔離觀察措施的被決定行政拘留人，有必要先執(zhí)行隔離觀察措施再執(zhí)行行政拘留。因為疫情防控工作需要，實際擴大了行政拘留暫緩執(zhí)行的前提條件范圍，而不再限于現(xiàn)有行政法規(guī)中保障被拘留人申請復議與提請行政訴訟的權(quán)益，因此也引發(fā)了學界的關注和討論。

（一）行政拘留暫緩執(zhí)行擴張法律授權(quán)缺位

有學者認為：“在防控新冠肺炎疫情期間，有不少地方的公安機關在作出行政拘留處罰的決定后，考慮到疫情防控的需要，同時作出暫緩執(zhí)行的決定，但這一主動適用‘暫緩執(zhí)行’的舉措由于缺乏法律的明確規(guī)定，違背‘法無授權(quán)即禁止’的行政法基本原理。”[4]學者基于法律條文，對疫情防控中存在的問題提出疑問，在客觀上引起了社會關注，對進一步完善行政拘留暫緩執(zhí)行制度起到積極的推動作用。但也有學者指出行政法理論研究往往熱衷于宏觀理論的構(gòu)建，而忽視對行政法實踐的微觀研究，樂于將理論視為自足的整體，而無視局部的反效果，這也是法律形式主義形成的原因之一。[5]筆者認為行政拘留暫緩執(zhí)行的研究，應當充分考慮到執(zhí)法機關依據(jù)國家法律法規(guī)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來的風險時，可以采取應急性措施的情形。

我國《突發(fā)事件應對法》將公共衛(wèi)生事件與自然災害、事故災難、社會安全事件一同列為需要控制、減輕和消除事件引起的嚴重社會危害、規(guī)范應對的四類突發(fā)事件。《突發(fā)事件應對法》第11條規(guī)定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！币虼?，在疫情防控初期階段，公安機關可以根據(jù)公共衛(wèi)生事件應對需要，采取必要的應急性措施。公安機關主動采取有效應急性措施，防止疫情擴散，合情合法。但疫情進入常態(tài)化防控階段后，隨著社會層面防控機制的不斷完善，有必要通過修正《行政處罰法》《治安管理處罰法》中相關法條，實現(xiàn)行政拘留暫緩執(zhí)行適用前提條件的擴張，從國家法治層面將該項制度與社會疫情防控需求相對接。作為行政拘留羈押場所的拘留所，尤其需要通過完善相關法律制度保障，強化對傳染性疾病的防控措施。在新冠肺炎疫情發(fā)生之前，其他類型傳染性疾病在國內(nèi)拘留所內(nèi)傳播，往往呈多點、散狀或輕癥特點分布，未引起社會與學界關注?，F(xiàn)有拘留所建議停止執(zhí)行行政拘留制度，只針對已感染傳染性疾病的被拘留人，并不包括疑似傳染病例或相關密切接觸者。一般而言，拘留所作為人員密集型場所，被拘留人患肝炎、肺結(jié)核等傳染性疾病在確診前，拘留所都會承擔著相當大的傳染性疾病防控風險與管理壓力。因此，在疫情常態(tài)化防控下，推動傳染性疾病作為“行政拘留暫緩執(zhí)行”的前提擴張條件，有助于加強拘留所傳染性疾病常態(tài)化防控與被拘留人健康權(quán)保障。

（二）行政拘留暫緩執(zhí)行適用標準存在差異

因傳染性疾病醫(yī)學隔離觀察標準不同，導致行政拘留實際暫緩執(zhí)行適用標準差異，引發(fā)在申請暫緩執(zhí)行適用條件審核、社會危險性評估、執(zhí)行程序上的執(zhí)法規(guī)范性爭議?！吨伟补芾硖幜P法》和《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》分別對行政拘留暫緩執(zhí)行的適用步驟作出了如下規(guī)定：公安機關應當在收到被處罰人提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請后的24小時內(nèi)作出是否暫緩執(zhí)行的決定；作出決定前要對被處罰人的“社會危險性”及采取的擔保方式進行審查評估；對被處罰人已執(zhí)行行政拘留的，公安機關應立即送達暫緩執(zhí)行決定書，拘留所收到暫緩執(zhí)行決定書后應立即釋放被處罰人；規(guī)定了暫緩執(zhí)行期間被處罰人應當遵守的相關規(guī)定，并特別強調(diào)公安機關不得妨礙被處罰人依法行使訴權(quán)。[6]依據(jù)《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律法規(guī)，公安機關能夠確定被決定拘留人是否符合行政拘留暫緩執(zhí)行前提條件，對被決定拘留人社會危險性與擔保方式也有著明確的審查評估標準，并依據(jù)行政復議、行政訴訟程序與時效，作出是否繼續(xù)或終止執(zhí)行行政拘留的決定。而疫情防控醫(yī)學隔離觀察不同于對被拘留人行政復議、行政訴訟權(quán)益執(zhí)法保障，在隔離觀察時間上有著不確定性，適用條件上對傳染性疾病控制專業(yè)性要求較高。以新冠肺炎感染者接觸人員隔離觀察風險等級為例，可分為密切接觸者、次密切接觸者、次密切接觸者的密切接觸者等不同風險等級的隔離觀察人群，在隔離觀察時效上也存在較大差異。此外，根據(jù)疫情防控屬地化管理原則，不同地區(qū)的醫(yī)療條件、大數(shù)據(jù)風險研判、隔離防控水平等因素，也會對公安機關行政拘留暫緩執(zhí)行適用標準產(chǎn)生影響。

在疫情常態(tài)化防控下，各地難免對于行政拘留實際暫緩執(zhí)行，如隔離人員判定、隔離時間與執(zhí)行程序等執(zhí)法標準上都存在一定差異。一是對于新冠肺炎病毒感染者的密切接觸者、次密切接觸者，判定范圍上存在差異。實踐中，社會經(jīng)濟相對發(fā)達、大數(shù)據(jù)應用更為科學、精確的地區(qū)，對次密切接觸者的判定范圍往往更為精確。二是對于新冠肺炎病毒密切接觸者、次密切接觸者，隔離觀察執(zhí)行時間上的差異。在疫情防控初期，對病毒感染者密切接觸者、次密切接觸者隔離觀察14天。根據(jù)疫情防控階段的變化，各地對于疫情防控隔離時間會不斷進行動態(tài)調(diào)整。同樣，新冠肺炎病毒的變異，所在地區(qū)防控風險等級的變化，也會對隔離觀察時間標準制定產(chǎn)生影響。三是對于因疫情防控需要，行政拘留暫緩執(zhí)行程序上的差異。對被決定行政拘留人的疫情防控隔離工作，涉及行政拘留決定機關、拘留所及衛(wèi)生防疫等多個部門，相互之間溝通協(xié)調(diào)缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)疏漏或管理盲區(qū)。在常態(tài)化疫情防控推動下，有必要進一步規(guī)范該項制度執(zhí)行程序與執(zhí)行時效，制定相對統(tǒng)一的“行政拘留暫緩執(zhí)行”適用標準。

（三）行政拘留暫緩執(zhí)行可能存在被拘留人逃避處罰的風險

疫情防控醫(yī)學隔離觀察結(jié)束，行政拘留暫緩執(zhí)行條件終止后，現(xiàn)有執(zhí)行制度存在的漏洞是，被決定行政拘留人可能存在逃避處罰的風險?！缎姓幜P法》規(guī)定，行政拘留暫緩執(zhí)行條件一旦結(jié)束，行政拘留決定機關未撤銷行政拘留決定的，應當對被拘留人立即執(zhí)行行政拘留。這是行政法中有關行政執(zhí)法執(zhí)行力原則的要求。《傳染病防治法》明確規(guī)定，對確診病例、疑似病例、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，都應當在指定場所內(nèi)進行醫(yī)學觀察和采取必要的隔離措施，且隔離期限根據(jù)醫(yī)學檢查結(jié)果確定?！秱魅静》乐畏ā分袑Ω綦x地點的選擇，主要分為指定場所單獨隔離與在醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)隔離兩種類型。在醫(yī)學隔離觀察期間，主要依靠被隔離觀察者個人自覺，一般不對被隔離觀察者采取強制措施。除非在隔離觀察中出現(xiàn)明顯拒絕隔離治療行為，或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的情形，醫(yī)療機構(gòu)才會向公安機尋求幫助，并采取強制隔離治療的措施。

由于不同行政部門之間銜接與配合不夠緊密，很容易產(chǎn)生一些具體執(zhí)行過程中的法律漏洞。這些法律漏洞極容易造成執(zhí)法風險或執(zhí)法成本上升：一是因疫情防控隔離需要暫緩執(zhí)行行政拘留的人員，在隔離觀察期滿后且尚未執(zhí)行行政拘留前，會有一定自由行動時間，存在可能逃避處罰的風險；二是暫緩執(zhí)行行政拘留的人員在疫情防控隔離觀察期滿后，除非拘留決定機關與醫(yī)療機構(gòu)有事先約定，否則醫(yī)療機構(gòu)并無提醒拘留決定機關何時解除隔離觀察的義務，在人員交接上存在法律規(guī)范對雙方約束盲區(qū)；三是被拘留人一旦在疫情防控隔離觀察期滿后出現(xiàn)逃避處罰行為，很容易造成行政拘留執(zhí)行成本與執(zhí)行難度加大，從而導致執(zhí)行效率降低；四是暫緩執(zhí)行拘留期滿后，缺乏對拘留決定機關執(zhí)行行政拘留的監(jiān)督約束機制，暫緩執(zhí)行行政拘留執(zhí)法成本的上升，又容易造成拘留決定機關執(zhí)行積極性與執(zhí)行力的下降，最終導致行政執(zhí)法公信力的下降。

三、疫情防控背景下行政拘留暫緩執(zhí)行制度完善建議

（一）推動將傳染病隔離觀察納入行政拘留暫緩執(zhí)行條件擴張范疇

針對新冠疫情發(fā)生后出現(xiàn)的一系列新情況，我國高度重視推動針對疫情防控的行政立法工作。2021年1月，全國人大常務委員會第二十五次會議修訂通過《行政處罰法》，并于同年7月15日起施行。新修訂的《行政處罰法》第49條規(guī)定：“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰?！边@一規(guī)定主要針對的是疫情防控期間，違反或者不配合應對措施的情形，對行政拘留暫緩執(zhí)行適用前提條件并未作出新的規(guī)定。這也就代表著為防止疫情擴散，為隔離觀察采取暫緩執(zhí)行行政拘留措施，只是一種短期內(nèi)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急性途徑。

隨著疫情由防控初期向常態(tài)化發(fā)展的時間推移，在沒有行政立法授權(quán)前提下，長期將隔離觀察作為行政拘留暫緩執(zhí)行的適用條件，并不符合依法防疫常態(tài)化發(fā)展需求。同時，根據(jù)多年來拘留所傳染性疾病防控經(jīng)驗，能夠在拘留所內(nèi)產(chǎn)生嚴重傳染性疾病傳播風險的，并不只有新冠肺炎一種。非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、埃博拉病毒等傳染性疾病在醫(yī)學確診前執(zhí)行行政拘留，都會在拘留所內(nèi)發(fā)生傳染性疾病傳播風險。為了保障被拘留人健康權(quán)，防范傳染性疾病在拘留所內(nèi)傳播，這些也應當納入常態(tài)化的行政執(zhí)法工作范疇。因此，有必要對《行政處罰法》中有關“行政拘留暫緩執(zhí)行”適用條件進行修訂，增加設置對傳染性疾病確診前隔離觀察作為適用行政拘留暫緩執(zhí)行的前提條件，從而推動相關制度執(zhí)法細則的出臺。

（二）通過風險評估確定納入行政拘留暫緩執(zhí)行傳染性疾病的標準

對于如何確定納入暫緩執(zhí)行行政拘留傳染性疾病的標準，應當是在國家《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等法律法規(guī)基礎上，通過專業(yè)傳染性疾病拘押風險評估，最終確定納入標準與范圍。國家對于傳染性疾病的防控，既制定有明確的防控標準，同時也會根據(jù)新型病毒輸入、病毒變異等變化特點，動態(tài)調(diào)整防控策略?！秱魅静》乐畏ā穼ΤＲ姷膫魅拘约膊》譃榧住⒁?、丙三個等級，但隨著近年來國際交流的日益頻繁，國家衛(wèi)生部門根據(jù)境外流入的新型傳染性疾病傳播特征，不斷調(diào)整防控等級的界定。新冠肺炎雖被確定為乙類傳染性疾病，但要求按照甲類傳染性疾病標準開展防控。對傳播危險性最大的甲類傳染性疾病密切接觸者，須要執(zhí)行最為嚴格的隔離觀察制度。因此，對甲類傳染性疾病密切接觸者的隔離觀察，符合納入到行政拘留暫緩執(zhí)行的前提條件標準。

此外，有必要對乙、丙兩個等級傳染性疾病開展拘押風險評估。拘留所作為行政拘留人員拘押場所，具有拘押時間短、人員聚集、流動性強的特征。行政拘留一般最長不超過15天，兩項以上行政違法行為，分別決定行政拘留、合并執(zhí)行的，最長也不超過20天。一旦發(fā)生傳染性疾病傳播事件，不僅在所內(nèi)控制難度較大，且被拘留人釋放后容易向社會擴散，造成更為嚴重公共衛(wèi)生突發(fā)事件。通過具備專業(yè)衛(wèi)生防疫資質(zhì)的機構(gòu)開展風險評估，在乙、丙兩個等級或其他傳染性疾病中，確定需要納入行政拘留暫緩執(zhí)行的范圍，并由衛(wèi)生部門與行政拘留執(zhí)行指導機關聯(lián)合、統(tǒng)一發(fā)布指引目錄，并定期更新。行政拘留暫緩執(zhí)行作為一項執(zhí)法行為，必須要由統(tǒng)一的規(guī)范做指引，避免出現(xiàn)因人而異、因地而異的執(zhí)法模式。合法、規(guī)范、統(tǒng)一是執(zhí)法公平與公正的有力的保障。

（三）行政拘留暫緩執(zhí)行中傳染病隔離觀察適用時間標準上的限定

《傳染病防治法》第41條規(guī)定：“對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告；接到報告的上級人民政府應當即時作出是否批準的決定?！睂魅静嵤└綦x措施，由縣級以上地方人民政府決定實施與上報。在實踐中往往會出現(xiàn)各地存在經(jīng)濟條件、衛(wèi)生醫(yī)療條件、大數(shù)據(jù)信息掌握、人員流動等較大差異情況，從而造成具體疫情隔離管控執(zhí)行時間標準上的差異。這種隔離時間標準上的差異，會導致行政拘留暫緩執(zhí)行中暫緩執(zhí)行期限標準的不統(tǒng)一。人身自由罰的行政處罰，不同于醫(yī)學上的隔離觀察，在執(zhí)法上要求嚴謹、規(guī)范，否則就容易引發(fā)執(zhí)法公信力爭議。

首先要依法規(guī)范“行政拘留暫緩執(zhí)行”中傳染病隔離觀察適用時間標準。根據(jù)法律規(guī)定，縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設置拘留所，拘留所的設置和撤銷，由縣級以上地方人民政府公安機關提出意見，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟?。這一規(guī)定明確了拘留所的管轄屬于屬地管轄原則。同時，根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，實施隔離措施由屬地縣級以上人民政府決定實施。因此，暫緩執(zhí)行行政拘留中傳染病隔離觀察適用參照時間，應當與屬地縣級以上人民政府確定的隔離時間標準相一致，并應當及時向社會公布。其次要規(guī)范隔離觀察結(jié)束后立即執(zhí)行行政拘留的時間。根據(jù)《行政處罰法》《治安管理處罰法》等有關法律規(guī)定，暫緩執(zhí)行行政拘留條件一旦結(jié)束，行政拘留決定未被撤銷的，就應當立即執(zhí)行行政拘留，對此行政拘留決定機關具有不可推卸的責任。同時，根據(jù)行政拘留執(zhí)行規(guī)定，立即執(zhí)行的概念，應當是隔離觀察結(jié)束后的第二日，且不含國家法定節(jié)假日。

（四）拘留所在行政拘留暫緩執(zhí)行過程中權(quán)責定位與執(zhí)法監(jiān)督義務

廣義上的行政執(zhí)法監(jiān)督，既包括行政機關外部人大、政協(xié)、法院、檢察院、監(jiān)察委、媒體、社會團體、人民群眾等的監(jiān)督以及執(zhí)政黨的監(jiān)督，也包括行政機關內(nèi)部的層級監(jiān)督和審計、行政復議等專門性監(jiān)督。[7]在行政拘留執(zhí)法實踐中，相較于執(zhí)法機關的上級監(jiān)督、社會監(jiān)督、檢察監(jiān)督等途徑，拘留所對暫緩行政拘留執(zhí)行情況的監(jiān)督更具有專業(yè)優(yōu)勢。在執(zhí)法程序上，拘留決定機關作出暫緩執(zhí)行行政拘留決定，并在暫緩執(zhí)行行政拘留期限結(jié)束后，具有決定是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留的權(quán)力。拘留所承擔著拘押行政拘留人的管理職責。拘留決定機關與拘留所之間，屬于一先一后的行政拘留執(zhí)法程序關系。然而，拘留所作為行政拘留羈押場所，一般只負責對行政拘留決定機關送拘的行政拘留人執(zhí)行拘押，并不對是否決定行政拘留暫緩執(zhí)行承擔相應執(zhí)法監(jiān)督責任。在現(xiàn)有行政拘留執(zhí)法規(guī)范中，行政拘留決定機關并無將暫緩執(zhí)行行政拘留情況告知拘留所的義務。因此，拘留所難以確切掌握暫緩執(zhí)行行政拘留人數(shù)、暫緩時間、是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留等具體情況。這就容易在客觀上造成暫緩執(zhí)行行政拘留過程中的執(zhí)法監(jiān)督漏洞，也使拘留所對行政拘留暫緩執(zhí)行監(jiān)督能力受到限制。

拘留所要在行政拘留暫緩執(zhí)行過程中承擔起相應權(quán)責與執(zhí)法監(jiān)督義務，需要明確以下五個方面責任：一是行政拘留決定機關的告知責任，即行政拘留決定機關有必要將暫緩執(zhí)行行政拘留人數(shù)、暫緩期限、暫緩期限結(jié)束后是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留等相關情況及時、準確告知拘留所；二是拘留所的提醒義務，即拘留所有責任在暫緩行政拘留期限結(jié)束前，提醒拘留決定機關及上級公安機關，及時作出是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留決定；三是拘留所對行政拘留立即執(zhí)行的監(jiān)督責任，即拘留所有責任對拘留決定機關是否依法執(zhí)行行政拘留進行監(jiān)督，內(nèi)容包括暫緩執(zhí)行拘留期滿后是否立即執(zhí)行、有無逃避執(zhí)行等情形；四是拘留所對執(zhí)法問題的移交責任，即對于暫緩執(zhí)行行政拘留條件結(jié)束后，逾期未及時依法執(zhí)行行政拘留的被拘留人，拘留所有義務將上述情況告知專門執(zhí)法監(jiān)督機關；五是拘留所對被拘留人的檔案制作及備查，即無論暫緩執(zhí)行行政拘留的人員是否繼續(xù)執(zhí)行行政拘留，拘留所都有責任對被決定行政拘留人形成一人一檔，作為執(zhí)法檢查依據(jù)。通過明確拘留所在行政拘留暫緩執(zhí)行過程中權(quán)責定位與執(zhí)法監(jiān)督義務，有助于堵塞執(zhí)法漏洞，健全行政拘留暫緩執(zhí)行監(jiān)督機制。

（五）行政拘留暫緩執(zhí)行結(jié)束后被拘留人逃避處罰情形的責任追究

因疫情防控需要，對被拘留人開展疫情防控隔離觀察，是為了更好地保障其健康權(quán)，并防止疫情傳播。行政拘留暫緩執(zhí)行，并不代表著行政拘留終止。相反，被決定行政拘留人在配合醫(yī)學隔離觀察結(jié)束后，還負有繼續(xù)配合行政拘留執(zhí)行的義務。行政法中有一種平衡理論，其基本含義是在行政機關與相對一方權(quán)利與義務的關系中，權(quán)利與義務總體上是平衡的，它既表現(xiàn)為行政機關與相對一方權(quán)利的平衡，又表現(xiàn)為行政機關與相對一方義務的平衡。[8]根據(jù)行政拘留暫緩執(zhí)行制度規(guī)定，暫緩執(zhí)行拘留條件結(jié)束后，無依法定停止或撤銷執(zhí)行行政拘留情形的，行政拘留決定機關有權(quán)對被決定拘留人立即執(zhí)行行政拘留。同樣，被決定行政拘留人也有配合行政拘留機關執(zhí)行行政拘留的義務。在疫情傳播風險解除后，被決定行政拘留人有故意逃避行政拘留處罰的情形，都應當有一套法律制度明確相應責任。

行政拘留暫緩執(zhí)行條件結(jié)束后，針對被拘留人出現(xiàn)故意逃避處罰的情形，建議采取以下三方面措施：一是強化對逃避行政拘留處罰的執(zhí)法力度。對于行政拘留暫緩執(zhí)行條件結(jié)束后，被拘留人逃避處罰的，行政執(zhí)法機關應當不受執(zhí)法時效限制，杜絕被決定拘留人企圖通過增加執(zhí)行時間與跨地域成本，從而達到逃避行政拘留處罰的僥幸心理。二是完善《行政處罰法》《治安管理處罰法》中有關故意逃避行政拘留處罰的法條規(guī)定。不同于警告、罰款、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動等一般行政處罰，行政拘留是所有行政處罰措施中最為嚴重的一種類型。相對于逃避刑事拘留、逮捕等刑事強制措施，《行政處罰法》《治安管理處罰法》對于逃避行政處罰的相關法律規(guī)定還不夠完善。對于故意逃避行政拘留處罰，造成行政執(zhí)法成本上升的當事人，應當有相應的法律措施予以制約。三是將逃避行政處罰的行為納入社會征信體系。這也是行政拘留暫緩執(zhí)行期滿后，降低被執(zhí)行人故意逃避處罰風險的一種重要舉措。將逃避行政處罰的行為納入社會征信體系，會增加當事人逃避行政拘留處罰之后的生活成本，促使其在作出逃避處罰的錯誤決定前，更加慎重地考慮相應后果。

四、結(jié)語

在常態(tài)化疫情防控背景下，因隔離觀察需要，導致行政拘留暫緩執(zhí)行呈實際擴張趨勢。為持續(xù)推進疫情防控行政立法工作，針對行政拘留暫緩執(zhí)行條件擴張需求，建議立法對該項制度條件擴張授權(quán)。同時，結(jié)合疫情防控與行政拘留執(zhí)行相關法律法規(guī)要求，明確行政拘留暫緩執(zhí)行標準、逃避處罰責任追究、執(zhí)行權(quán)責定位與監(jiān)督義務等執(zhí)法細則。以疫情常態(tài)化防控為契機，推動相關行政立法工作完善，提升國家應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力和水平。