汪德華

市縣財政收入下降、大規(guī)模出售國有資產(chǎn)、一般公共預(yù)算對土地財政依賴日益嚴重等，都反映出基層財政不穩(wěn)固，這需要系統(tǒng)性對策。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。綜合中外經(jīng)驗，財政安全在一國現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。

中國在現(xiàn)代化建設(shè)進程中，應(yīng)注意防范財政風(fēng)險，留有一定的財政空間，提高財政應(yīng)對國家各方面風(fēng)險的能力。這包括三方面要求：一是財政能夠保障政府各類職能的正常履行；二是財政可持續(xù)性各類指標處于合理范圍內(nèi)，包括政府具備以正常市場利率適度債務(wù)融資的能力；三是財政制度具有韌性，在遇到經(jīng)濟和國家安全領(lǐng)域的各類重大沖擊時，有一定的財政空間予以調(diào)整應(yīng)對。國內(nèi)外輿論較為關(guān)注中國地方政府債務(wù)可能導(dǎo)致的財政風(fēng)險，但從若干大國的歷史經(jīng)驗來看，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障領(lǐng)域的資金缺口，可能是財政安全的最大挑戰(zhàn)。

受新冠疫情持續(xù)沖擊等多因素影響，中國市縣基層財政的脆弱性問題，日益成為國家財政安全的突出焦點問題。2020年市縣政府一般公共預(yù)算支出約占全國總支出的72%。市縣政府是中國提供基本公共服務(wù)、履行政府職能的主體。市縣財政不夠穩(wěn)健，意味著財政安全中保障政府職能正常履行的首要要求難以得到滿足。

從政策層面看，中央高度重視這一問題：2020年以來，對基層財政明確提出了“?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)”（下稱“三?！保┑囊?，并出臺綜合性保障措施，大幅加大轉(zhuǎn)移支付力度，有效支持了基層財政的健康運轉(zhuǎn)。然而，從筆者近期的調(diào)研情況看，受疫情持續(xù)沖擊、經(jīng)濟增速未達預(yù)期、土地出讓市場過快下滑等因素影響，當(dāng)前基層財政不穩(wěn)固的問題日益突出。2022年以來，多地財政收入下降，部分市縣政府大規(guī)模出售資產(chǎn)等現(xiàn)象，都是基層財政不穩(wěn)固的直觀體現(xiàn)。

在直觀現(xiàn)象之外，還有若干深層次矛盾值得高度重視。

一是一般公共預(yù)算對土地財政的依賴日益嚴重。過去討論地方財政對土地財政的依賴，一般是從全口徑財政維度討論。但近年來，土地出讓收入通過調(diào)入渠道納入一般公共預(yù)算作為保障支出需要的重要資金來源，已成為常態(tài)。這意味著，市縣財政對土地財政的依賴，已不僅僅是全口徑意義上的間接依賴，而是正常政府職能的履行開始直接依賴。

基層“三保”支出的核心是一般公共預(yù)算。土地出讓收入調(diào)入一般公共預(yù)算符合預(yù)算改革的方向。土地出讓收入天然具有不穩(wěn)定的特點，一旦無法實現(xiàn)調(diào)入目標，意味著“三?！敝С龅馁Y金保障存在問題。例如，今年可以預(yù)期很多市縣土地出讓目標難以實現(xiàn)，預(yù)算安排中調(diào)入到一般公共預(yù)算的目標資金也可能無法實現(xiàn)。如果由此形成資金缺口，則一般公共預(yù)算的“三?！敝С霰Ｕ暇蜁霈F(xiàn)困難。

二是國有資產(chǎn)出售收入對一般公共預(yù)算的貢獻難以持續(xù)。從筆者調(diào)研情況和查閱資料來看，最近兩年市縣一般公共預(yù)算收入中，屬于非稅收入的國有資產(chǎn)出售收入占比有較大提升。這是在盤活財政資金存量后，通過盤活資產(chǎn)獲取財政收入的重要改革措施。然而，需要注意盤活資產(chǎn)和盤活存量資金都只能是短期應(yīng)急性的政策，難以持續(xù)。這類財政收入對基層財政運轉(zhuǎn)的支撐只能是短期或一次性的。

以上兩個新動態(tài)，從更深層次反映市縣基層財政的不穩(wěn)固，即正常的稅收收入、上級轉(zhuǎn)移支付收入已難以保障其正常政府職能的履行，需要采取一些特殊的? “財技”來增收。

從這些現(xiàn)象已大面積出現(xiàn)來看，當(dāng)前基層財政的穩(wěn)固需要高度重視，需要系統(tǒng)性對策：第一，經(jīng)濟發(fā)展是財政穩(wěn)固的基礎(chǔ)，為此要多采取有利于經(jīng)濟快速增長的政策，尋找強勁增長動能，保障稅收收入的正常增長；第二，以績效評價為基礎(chǔ)，加快支出結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，對“三?！敝С龅姆秶土Χ纫惨M一步梳理，支出安排應(yīng)當(dāng)與財政收入狀況相匹配；第三，對在多重沖擊下的地方財政困難，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的預(yù)案，避免大的沖擊發(fā)生。

（摘自《財新周刊》）