康 浩， 白 穎， 王 森， 曹雄赳

(中國城市規(guī)劃設計研究院， 北京 100073)

0 引言

TOD概念起源于北美，由美國城市規(guī)劃師卡爾索普(Calthorpe)在其著作《下一個美國都市：生態(tài)、社區(qū)和美國夢》中提出的“公共交通為導向發(fā)展模式(Transit-Oriented Development， TOD)”，是“新城市主義”的集中體現(xiàn)，主要解決因為小汽車主導出行模式，所導致的空間低密度無序蔓延、環(huán)境污染嚴重、職住分離導致城市效率降低、活力不足等問題[1]. 雖然TOD理念起源于美國，但由于其長期的小汽車出行模式所形成的城市建成環(huán)境積重難返，難以系統(tǒng)全面的執(zhí)行TOD發(fā)展理念. 相比之下，亞洲地區(qū)比如新加坡、東京、中國香港等均有很好的實踐，通過TOD模式解決了高密度人口、城市建設及交通出行的矛盾.

借鑒亞洲先進城市的TOD模式是促進我國TOD實踐發(fā)展的重要方面，但由于城市發(fā)展階段與既有建成環(huán)境存在差異，照搬先進城市發(fā)展模式的路徑存在不足. 結(jié)合中國發(fā)展實際，卡爾索普、楊保軍等在《TOD在中國》中提出TOD發(fā)展八項原則[2]，相比傳統(tǒng)TOD原則，重點考慮了中國廣泛的自行車出行基礎，并將TOD發(fā)展與自行車網(wǎng)絡優(yōu)先相結(jié)合，對構(gòu)建適應我國TOD發(fā)展模式具有啟發(fā)意義.

當前，我國已經(jīng)全面進入新發(fā)展階段，一方面，我國城鎮(zhèn)化率已超過60%[3]，步入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城市建設由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重. 另一方面，“高質(zhì)量發(fā)展”、生態(tài)文明、“雙碳目標”等成為新發(fā)展理念要求、以統(tǒng)領及社會經(jīng)濟各領域發(fā)展的根本遵循. TOD作為代表綠色、集約、可持續(xù)的先進城市發(fā)展模式，與國家政策導向不謀而合.

2015年起，為應對全球城市氣候變化的挑戰(zhàn)，全球環(huán)境基金(GEF)在全世界選取了25個城市推廣并實踐TOD發(fā)展理念，這其中也包含北京、深圳、石家莊等7個中國試點城市. 在試點實踐中，其目標是希望將TOD理念納入各城市的長期發(fā)展戰(zhàn)略，以實現(xiàn)綠色低碳、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展等長期目標. 具體項目包括由宏觀、中觀及微觀的城市級、走廊級、站點級3個層面TOD規(guī)劃研究，最大程度促成TOD發(fā)展戰(zhàn)略及項目融入地方實際發(fā)展. 本文的內(nèi)容和結(jié)論是基于石家莊城市級TOD規(guī)劃研究，是構(gòu)建新發(fā)展階段適應我國TOD發(fā)展模式的探索嘗試，石家莊作為軌道發(fā)展初期的大城市，在我國類似城市中也具有典型性與代表性.

1 新發(fā)展階段對TOD的內(nèi)在訴求

國家“十四五規(guī)劃”提出：要完整、準確、全面的在發(fā)展全過程、各領域貫徹新發(fā)展理念[4]. 筆者在系統(tǒng)梳理相關(guān)政策文件基礎上，結(jié)合城鄉(xiāng)建設發(fā)展領域的實際情況，凝練出與TOD發(fā)展內(nèi)涵最緊密相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)新發(fā)展階段對TOD的內(nèi)在訴求，也是創(chuàng)新實踐我國TOD發(fā)展模式、貫徹新發(fā)展理念的具體要求.

1.1 高質(zhì)量發(fā)展的集中體現(xiàn)

我國許多大中城市都呈現(xiàn)出高密度蔓延式發(fā)展特征，人口密度過高、人本尺度環(huán)境缺失、空氣污染、交通擁堵等“城市病”愈演愈烈，超大街區(qū)、小汽車為導向的寬大馬路和單一的土地開發(fā)模式飽受詬病. 數(shù)據(jù)顯示，城市過高密度被認為是促進疫情爆發(fā)和難以控制的原因之一，最初疫情爆發(fā)的武漢江漢區(qū)人口密度高達2.58萬人/km2，遠高于我國規(guī)范標準1萬人/km2，過高人口密度的“城市病”帶來嚴重的社會負外部性[5]. TOD作為一種城市發(fā)展模式，通過公交導向型發(fā)展，實現(xiàn)緊湊、集約的開發(fā)模式、創(chuàng)造“疏密有致”的城市空間、營造人本尺度的出行環(huán)境，來緩解“城市病”，降低對小汽車依賴、減少擁堵和環(huán)境污染，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展.

我國軌道交通事業(yè)在 “十四五”規(guī)劃期間，還將有3 000 km運營里程的大幅增量[6]，為維持軌道交通發(fā)展，未來將需要巨大的資金量予以支撐. 2018年國務院52號文提出確保建設期和運營期的政府支出規(guī)模與財力相匹配，軌道項目總投資中財政資金投入不得低于40%[7]. 現(xiàn)階段，我國軌道建設基本以政府為主導融資模式，隨著政府債務風險隱患的暴露，軌道建設也將會受到較大影響. 據(jù)統(tǒng)計[8]，2019年全國軌道交通平均運營收支比72.7%，運營收支超過100%的城市只有4個，大多數(shù)城市軌道運營需要長期依靠地方財政補貼，軌道交通自身的造血能力嚴重不足.

無論從軌道先期建設還是后期運營，通過TOD開發(fā)模式反哺軌道建設是實現(xiàn)財政可持續(xù)性投入產(chǎn)出的可靠路徑. 如香港通過“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，2018年物業(yè)開發(fā)、租賃及管理的利潤占到總利潤的35%，與客票業(yè)務基本持平，有力支撐了軌道建設及運營服務水平提升[9].

1.2 促進“雙碳目標”的重要途徑

為應對氣候變化，2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會上鄭重宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和. 數(shù)據(jù)顯示，交通與工業(yè)、建筑業(yè)并成為城市領域的三大重點能耗產(chǎn)業(yè)，我國交通碳排量仍處于快速增長，2019年交通部門的碳排放量相較2010年增長47%，占社會碳排總量由7.5%升至10%[10].

TOD發(fā)展模式可從減少出行需求和優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)2方面實現(xiàn)交通減碳. 減少出行需求方面，通過軌道站點周邊的功能集聚、混合開發(fā)，提升職住平衡度，并使得1次出行可抵達若干目的地，進而從源頭上壓縮出行需求來降低碳排. 優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)方面，通過優(yōu)先發(fā)展公共交通，提高目的地公共交通及步行、自行車可達性，可減少對小汽車出行依賴，提升城市綠色交通出行分擔率，緩解擁堵、降低碳排，并有效提升交通運行效率.

1.3 城市更新背景下的重要抓手

我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)入存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并存，老百姓的訴求從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，進入全面實施城市更新的新時代. 國家“十四五規(guī)劃”提出“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”[4]，住建部于2021年在全國21個城市開展城市更新試點工作，指出“針對城市更新時期的問題與短板，探索工作機制，推動城市功能完善與品質(zhì)提升”[11]. 因此轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、實施城市更新將是我國今后城市發(fā)展的重要動力來源，也是回應老百姓訴求，提升生活幸福感、獲得感的重要舉措.

目前，我國已建軌道線路基本都位于城市建成區(qū)內(nèi)，沿途站點周邊有大量潛在可更新用地. 基于TOD理念的城市更新，一方面可優(yōu)化城市的土地資源配置，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理、功能完善的城市空間布局；另一方面，依托軌道站點進行集約化綜合開發(fā)，完善公共服務設施配置，通過構(gòu)建15 min生活圈，實現(xiàn)職住平衡、宜居宜業(yè)的幸福生活.

2 石家莊TOD發(fā)展特征與問題

2.1 發(fā)展特征

2.1.1 增量發(fā)展與提質(zhì)增效并重階段

石家莊是一座“鐵路拉來的城市”，現(xiàn)狀主城區(qū)人口321萬，建設用地面積約251 km2，從立市至今，城市開發(fā)建設基本圍繞鐵路樞紐為中心，向四周蔓延發(fā)展，大量的城市功能高密度集中在二環(huán)以內(nèi)的地區(qū)(見圖1).

圖1 石家莊城市結(jié)構(gòu)歷史演變示意圖

石家莊市委市政府提出“十四五”期間，要進一步優(yōu)化城市空間布局，在二環(huán)內(nèi)做“減法”、二環(huán)外“做乘法”，以城市更新為推動逐漸疏解二環(huán)內(nèi)的城市功能. 石家莊市國土空間規(guī)劃提出，遠期形成“一主、四副、多點”組團式布局的城市空間結(jié)構(gòu). 總體上，石家莊處于增量發(fā)展與提質(zhì)增效并重的發(fā)展階段，需要TOD支撐近遠期空間布局調(diào)整、用地更新與功能優(yōu)化.

2.1.2 軌道交通建設快速發(fā)展的窗口期

截止到2021年4月，石家莊已建成軌道1、2、3號線，里程達到76.5 km. 軌道開通至今，客流呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，2019年客流量達到9 571萬人次，2017—2019年日均客流年均增長11.3%. 石家莊已經(jīng)在報批2期軌道交通線網(wǎng)建設63.6 km，計劃在2025年建成. 據(jù)軌道線網(wǎng)規(guī)劃，石家莊遠景中心城區(qū)將形成335 km的城市軌道. 此外，為加快實現(xiàn)與外圍四區(qū)(鹿泉、欒城、藁城、正定)的一體化發(fā)展，計劃于2025年，規(guī)劃新建4條市郊鐵路.

石家莊目前正處于軌道交通快速發(fā)展的窗口期，未來還有非常大的軌道建設增量，將為石家莊TOD帶來眾多發(fā)展機遇. 同時，軌道交通建設需要規(guī)模龐大的資金予以支撐，而通過TOD開發(fā)模式可實現(xiàn)對建設資金的反哺.

2.1.3 騎行為特色、慢行為主導的交通出行模式

慢行交通是石家莊居民日常出行的主體，出行分擔率占全方式出行的65.7%，其中步行占到25.4%，自行車(含電動自行車)占到40.3%. 與全國其他大城市類比，石家莊的慢行出行比例處于前列，特別是自行車出行.

慢行也是石家莊軌道接駁的主體方式，站點乘客問詢調(diào)查顯示，軌道交通慢行接駁方式占比達76.4%，其中步行方式占33.2%，自行車(含電動車)為43.2%，在自行車中，共享單車的使用強度最高，占比為26.8%(見圖2).

石家莊具有較好的慢行發(fā)展基礎，高比例自行車出行也是獨具特色的一面，因此實現(xiàn)步行、自行車與TOD融合發(fā)展，降低小汽車依賴的同時，促進軌道客流增長，是石家莊TOD發(fā)展的關(guān)注重點.

圖2 現(xiàn)狀軌道站點接駁方式比例/%

2.2 主要問題

2.2.1 軌道交通與城市空間結(jié)構(gòu)缺乏耦合

首先，軌道與土地開發(fā)強度不匹配，理想的TOD模式，應以軌道廊道為骨架，形成差異化的密度分區(qū)，在軌道交通周邊進行高強度開發(fā)，形成“疏密有致”的城市空間結(jié)構(gòu). 對比石家莊現(xiàn)狀，由于高密度蔓延式發(fā)展慣性，二環(huán)內(nèi)普遍容積率較高且均質(zhì)化分布，未能體現(xiàn)TOD發(fā)展理念(見圖3).

圖3 主城區(qū)軌道站點800米覆蓋容積率示意

其次，軌道與土地開發(fā)時序存在不匹配，目前已經(jīng)運營的軌道交通站點覆蓋大部分老城高密度建設地區(qū). 但外圍站點周邊基本處于待開發(fā)狀態(tài)，站點周邊的城市建設遠滯后于軌道交通發(fā)展.

2.2.2 軌道建設成本存在一定缺口，基于TOD理念的反哺機制尚未建立

石家莊軌道建設融資方式相對單一，建設成本存在一定缺口. 目前，軌道建設資本金中，少部分通過財政直接撥款以及經(jīng)營性土地出讓金按比例計提解決，其余資金主要通過軌道公司貸款的方式籌措. 按照石家莊軌道1、2期建設實際情況初步估算，資本金還存在一定缺口，隨著軌道日常運營里程增加，后期缺口可能將進一步放大.

國內(nèi)軌道交通TOD理念落實較好的城市，如北京、上海、深圳等地，均在政策層面形成了一套相對完備的綜合開發(fā)機制，保障軌道公司在推動建設的同時，通過多種手段平衡前期成本支出，形成軌道系統(tǒng)自我造血體系，降低財政負擔，而目前石家莊還缺乏相關(guān)TOD反哺機制，亟待建立.

2.2.3 “軌道+慢行”接駁設施不完善，環(huán)境品質(zhì)不佳

慢行交通雖然是石家莊軌道交通接駁主體，但通過站點周邊環(huán)境調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，仍存在設施不完善、便捷性不足、環(huán)境品質(zhì)不佳等問題. 例如，由于普遍“大院制”的建成環(huán)境，導致站點周邊路網(wǎng)整體密度低，慢行連通性及可達性差，降低軌道交通吸引力(見圖4)；軌道站點出入口周邊步行通行空間不足，自行車停車設施缺乏、小汽車亂停車侵占公共空間等問題.

3 新發(fā)展階段下石家莊TOD規(guī)劃策略

立足石家莊實際，針對新發(fā)展階段、新訴求，從城市空間結(jié)構(gòu)、軌道站點設計、交通接駁體系、體制機制保障4個方面提出規(guī)劃策略(見圖5)，完備規(guī)劃、設計、實施、保障全過程體系，推動石家莊TOD實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展.

圖4 石家莊軌道站點周邊城市肌理與步行可達性

圖5 新發(fā)展階段下石家莊TOD規(guī)劃策略

3.1 站城一體，構(gòu)建TOD導向的空間結(jié)構(gòu)

針對現(xiàn)狀空間結(jié)構(gòu)與軌道缺乏耦合的問題，規(guī)劃從城市、軌道廊道2個層面，對用地功能布局進行調(diào)整優(yōu)化，形成以TOD為導向的空間結(jié)構(gòu).

城市層面，借鑒東京、新加坡、成都等國內(nèi)外城市在軌道引領城市結(jié)構(gòu)拓展方面的先進經(jīng)驗，綜合考慮城市總體發(fā)展結(jié)構(gòu)、城市開發(fā)邊界、潛力地塊分布、車輛段綜合開發(fā)等因素，在中心城區(qū)外圍構(gòu)建16個軌道TOD新城鎮(zhèn)，圍繞軌道站點進行綜合開發(fā)，形成職住平衡、公共服務設施健全、品質(zhì)宜人的“反磁力中心”，疏解二環(huán)內(nèi)的城市功能(見圖6).

圖6 石家莊規(guī)劃軌道新城布局

軌道走廊沿線方面，通過優(yōu)化用地功能布局，置換低效用地，將行政辦公、商業(yè)商務、公共服務等高效用地集中布局在軌道沿線，實現(xiàn)60%的就業(yè)和居住功能集中在軌道站點周邊800 m的范圍，真正以軌道交通引領城市發(fā)展(見圖7).

圖7 石家莊軌道走廊沿線用地功能優(yōu)化建議

3.2 分類施策，制定增存有別差異化發(fā)展

順應城市更新時代背景，結(jié)合城市增量提效、存量提質(zhì)的高質(zhì)量發(fā)展要求，規(guī)劃依據(jù)軌道站點能級與周邊用地條件制定差異化TOD發(fā)展對策，并形成“三級三類六要素”的站點設計導則及對應開發(fā)模式.

首先，綜合考慮現(xiàn)狀開發(fā)、城市規(guī)劃、軌道規(guī)劃等因素，將石家莊軌道站點劃分為3級，包括6個中心站、25個組團站及77個社區(qū)站，作為后續(xù)確定站點承擔職能、用地布局及開發(fā)強度的基本依據(jù)；其次，在3級站點劃分的基礎上，進一步考慮周邊用地條件、地塊更新潛力等因素，將站點劃分為新建型、更新型、微更新型3類，作為后續(xù)制定開發(fā)模式的依據(jù)；最后，在3級3類基礎上，通過制定包括經(jīng)濟效益為導向框定開發(fā)需求、集約高效的用地布局、慢行優(yōu)先的路網(wǎng)結(jié)構(gòu). 全齡共享的完整社區(qū)等適應石家莊TOD發(fā)展的六要素設計導則，來切實指導后續(xù)開發(fā)建設(見圖8).

圖8 石家莊軌道站點設計導則

3.3 便捷換乘，優(yōu)化慢行交通接駁體系

順應石家莊良好的慢行交通本底條件與出行意愿，從城市、站點影響區(qū)、站點核心區(qū)3個層面(見圖9)，全維度提升慢行品質(zhì)，鞏固慢行優(yōu)勢的同時，進一步拓展軌道覆蓋與提升軌道吸引力，讓“軌道+慢行”成為市民出行的最優(yōu)選擇.

城市層面，通過構(gòu)筑更高品質(zhì)的自行車快速網(wǎng)絡，突出自行車出行的優(yōu)勢地位，并實現(xiàn)與軌道站點間的高效銜接；軌道站點影響區(qū)層面(400～500 m)，通過建立連續(xù)易達的慢行網(wǎng)絡，鼓勵形成“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的城市肌理，營造高品質(zhì)“慢行+軌道”的出行環(huán)境，進一步提升軌道交通的吸引力；軌道站點核心區(qū)層面(100～200 m)，通過廣泛連通的立體接駁體系，實現(xiàn)軌道交通與慢行交通系統(tǒng)的合理銜接與一體化換乘，拓展軌道交通出入口的服務范圍.

圖9 石家莊慢行接駁體系提升策略圖

3.4 政策保障，搭建TOD綜合實施機制

結(jié)合石家莊實際，從規(guī)劃體系構(gòu)建、開發(fā)模式設計等方面系統(tǒng)搭建了TOD綜合實施機制，保障了規(guī)劃、設計、實施的有序傳導.

規(guī)劃體系層面，從總規(guī)、控規(guī)、城市設計、技術(shù)指南、實施辦法等方面統(tǒng)籌，分級分類建立起一套與國土空間規(guī)劃體系相協(xié)調(diào)匹配TOD規(guī)劃體系；開發(fā)模式設計層面：①完善供地保障，劃定TOD開發(fā)范圍，建立軌道沿線用地實施管控體系；②創(chuàng)新綜合開發(fā)模式，以軌道公司為主導，通過“區(qū)企共建”“企企聯(lián)合”形成多方協(xié)同的開發(fā)主體，建立合理的收益分配機制，并將開發(fā)收益按一定比例歸入政府軌道交通建設專項資金，用于軌道交通建設、運營的可持續(xù)發(fā)展(見圖10).

圖10 石家莊TOD規(guī)劃與實施保障體系圖

4 結(jié)束語

我國進入新發(fā)展階段背景下，TOD面臨新的發(fā)展訴求，TOD本地化實踐的內(nèi)涵也得到了進一步豐富. 石家莊目前處于軌道交通快速發(fā)展、城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整的關(guān)鍵時期，也是形成TOD發(fā)展模式的最佳時機. 本文結(jié)合新發(fā)展階段新訴求，從優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、細化站點設計、完善慢行體系、體制機制保障4方面提出規(guī)劃策略，在城市層面，構(gòu)筑起契合石家莊實際、符合石家莊特色的TOD發(fā)展戰(zhàn)略及實施路徑，助力石家莊TOD實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，更好的促進“雙碳目標”達成. 對全國其他與石家莊城市規(guī)模、軌道發(fā)展階段相似城市有啟發(fā)與借鑒意義.