許 亮

（甘肅省高臺縣友聯(lián)水管所，甘肅 高臺 734300）

近幾年我國加大了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)扶持力度，涉及的灌溉工程不斷增多，灌溉工程運(yùn)行管理也引發(fā)了人們的關(guān)注。許多地區(qū)已經(jīng)結(jié)合自身實際做出了積極探索，通過成立農(nóng)民用水戶協(xié)會開展基層灌溉管理工作，不僅可以貫徹落實“誰投資、誰管理、誰維護(hù)、誰受益”的原則，還能夠增加用水收費(fèi)透明度，讓用水戶自覺參與管理工作，實際灌溉管理工作質(zhì)量得到有力保障[1]。本文聯(lián)系農(nóng)民用水戶協(xié)會在基層灌溉管理中的作用，對農(nóng)民用水戶協(xié)會實際工作狀況進(jìn)行了分析，并從完善協(xié)會內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、推動政府放管服職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建多元協(xié)同治理機(jī)制等方面入手，提出了幾點(diǎn)對策。

1 農(nóng)民用水戶協(xié)會在基層灌溉管理中的作用

農(nóng)民用水戶協(xié)會的建立，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一項重要舉措，有助于實現(xiàn)水資源合理開發(fā)和利用，為水利工程的運(yùn)營和維護(hù)提供支持。就農(nóng)民用水戶協(xié)會本質(zhì)來看，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參與，享有獨(dú)立法人資格，協(xié)會自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，內(nèi)部由多個用水小組構(gòu)成，要契合實際和發(fā)展要求制定合理的用水管理制度，協(xié)調(diào)內(nèi)部各個小組用水行為，統(tǒng)一管理水費(fèi)繳納和支出。為了提升農(nóng)民用水戶協(xié)會工作成效，通常選擇行政邊界、水文邊界結(jié)合管理模式，協(xié)調(diào)用水順序，收繳的水費(fèi)統(tǒng)一繳納到協(xié)會。由于農(nóng)民用水戶協(xié)會自身屬于非營利性組織，因此表現(xiàn)出非營利性、自治性和民間性特點(diǎn)。

農(nóng)民用水戶協(xié)會在基層灌溉管理中起到的作用主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是減少農(nóng)民生產(chǎn)用水成本。在建立農(nóng)民用水戶協(xié)會以后，人們對水資源使用的商品屬性也會有一個深刻的認(rèn)識，并在此基礎(chǔ)上形成節(jié)水意識，在開展生產(chǎn)灌溉工作時，也能維護(hù)水資源統(tǒng)一調(diào)度格局，并嚴(yán)格遵照灌溉秩序進(jìn)行互相監(jiān)督，在避免水資源浪費(fèi)情況出現(xiàn)的同時，人們生產(chǎn)用水成本也會明顯降低。二是提高用水收費(fèi)透明度。在開展量配水工作時，農(nóng)民用水戶協(xié)會和給水單位會嚴(yán)格按照水文規(guī)范進(jìn)行操作，并對實測水量實行日清輪結(jié)和互簽互測，在每輪灌溉用水結(jié)束以后，也會有專人配合農(nóng)民用水戶協(xié)會對每戶實際用水量和繳納稅費(fèi)通過公開欄進(jìn)行信息公布，不僅提高了用水收費(fèi)透明度，還能有效防止暗箱操作。三是增強(qiáng)用水戶參與管理的積極性。在完成農(nóng)民用水戶協(xié)會組建工作以后，農(nóng)民就真正成為了末級渠系管理的主體，并在積極主動參與過程中切實提高生產(chǎn)灌溉效率和效益，針對用水過程中存在的各項問題也能得到切實解決，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展的同時，可有效維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定[2]。四是深化灌區(qū)體制改革。通過建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，有助于促進(jìn)灌區(qū)管理改革深化，改善傳統(tǒng)灌區(qū)管理模式的不足。以往的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)是在上級主管部門支持下組建的，缺少完善的監(jiān)督和反饋機(jī)制，經(jīng)營管理職能模糊不清，機(jī)構(gòu)臃腫，整體工作效率不高。建立農(nóng)民用水戶協(xié)會后，明確了政府、灌區(qū)和農(nóng)民用水戶協(xié)會之間的關(guān)系，職責(zé)明晰，農(nóng)民自主管理，轉(zhuǎn)變灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能，促使專業(yè)優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。在人才和技術(shù)資源支持下，指導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會開展工作，對于推動農(nóng)民用水行為規(guī)范化具有積極作用。五是提升水資源利用率。當(dāng)前國家大力推行節(jié)水灌溉，致力于增強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)水意識。傳統(tǒng)的管理模式過于粗放，農(nóng)民的節(jié)水意識薄弱，水資源浪費(fèi)和污染現(xiàn)象嚴(yán)重。通過建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，將水資源作為商品，遵循公開統(tǒng)一的價格進(jìn)行水費(fèi)管理，激發(fā)農(nóng)民參與熱情的同時，切實提升水資源利用率。

2 農(nóng)民用水戶協(xié)會開展基層灌溉管理工作存在的問題

2.1 自主治理意識不強(qiáng)

受組織部門宣傳不到位的影響，農(nóng)民用水戶協(xié)會成立之初，農(nóng)民自主治理意識不強(qiáng)，實際開展工作時對相關(guān)政策的執(zhí)行也存在一些偏差，導(dǎo)致各項管理措施沒有落到實處，農(nóng)民用水戶協(xié)會參與基層灌溉管理的重要作用不突出。

2.2 內(nèi)部機(jī)制不夠完善

農(nóng)民用水戶協(xié)會要在基層灌溉管理中得到有效運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展，建立健全相應(yīng)內(nèi)部機(jī)制至關(guān)重要。但是聯(lián)系實際，農(nóng)民用水戶協(xié)會內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制還不夠完善，特別是在工作制度方面，不僅沒有將各項管理工作緊密聯(lián)系到一起，還無法對農(nóng)民執(zhí)行過程進(jìn)行約束和規(guī)范，針對出現(xiàn)的工作問題也無法通過規(guī)章制度將責(zé)任落實到具體人員，極大地降低了基層灌溉管理工作效率與質(zhì)量。

2.3 協(xié)同配合較為欠缺

對基層灌溉進(jìn)行有效管理，僅依賴農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)揮作用無法保證最終工作實效，并且實際開展工作中出現(xiàn)的各種問題也很可能無法及時得到有效解決。農(nóng)民用水戶協(xié)會與政府部門、水管部門等溝通聯(lián)系比較少，更遑論為農(nóng)民開展基層灌溉管理工作提供有力指導(dǎo)，協(xié)同能力明顯不高，無法促進(jìn)基層灌溉管理模式創(chuàng)新升級和管理水平提升[3]。

2.4 初期啟動資金缺乏

農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)初期需要相應(yīng)的啟動資金支持，并且組織相關(guān)人員參加專業(yè)培訓(xùn)，完善配套的軟硬件設(shè)施，這些均需要一定資金支持。結(jié)合目前實際情況來看，農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)前后，灌區(qū)管理單位需要從自身的經(jīng)費(fèi)中劃撥部分資金用于支持農(nóng)民用水戶協(xié)會啟動，短期內(nèi)缺少其他來源的資金支持。農(nóng)民用水戶協(xié)會管理人員是自然人，同樣需要報酬來維持生活，需要支付相應(yīng)的報酬。但從實際情況來看，農(nóng)民用水戶協(xié)會盡管建立，但更多的是臨時租賃辦公場所和設(shè)施，無法保證農(nóng)民用水戶協(xié)會正常運(yùn)營。

2.5 基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重

受到諸多因素限制，導(dǎo)致灌區(qū)渠道水利工程設(shè)施年久失修、設(shè)備老化現(xiàn)象嚴(yán)重、配套設(shè)施不完善等影響水利工程積極效應(yīng)發(fā)揮。部分地區(qū)的水利工程建設(shè)后期缺乏管理和養(yǎng)護(hù)，增加工作量的同時，也增加了后期維護(hù)費(fèi)用，極大地影響到農(nóng)民用水戶協(xié)會的正常運(yùn)行管理。

3 農(nóng)民用水戶協(xié)會開展基層灌溉管理工作的對策

3.1 完善協(xié)會內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)民用水戶協(xié)會建立后需要相對完善的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制提供支持，營造有利的工作環(huán)境，充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會的優(yōu)勢，指導(dǎo)基層灌溉管理工作高效有序進(jìn)行，在促進(jìn)各項管理措施深化落實的同時，管理工作質(zhì)量可以得到可靠的保障。具體措施：一是厘清受益范圍邊界。對農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行構(gòu)建，多會以村、鄉(xiāng)為單位，然而水資源具有流動性特點(diǎn)，不適合通過行政地理位置對其邊界進(jìn)行劃分，要依照水文邊界對用水戶受益邊界加以明確，也為后期開展灌溉管理工作奠定良好基礎(chǔ)。二是完善規(guī)章制度。圍繞農(nóng)民用水戶協(xié)會管理基層灌溉的工作目標(biāo)，對相應(yīng)管理工作制度進(jìn)行建立和完善，并在認(rèn)真仔細(xì)梳理基層灌溉管理工作內(nèi)容、實施流程和具體要求以后，制定規(guī)章制度，將之有效聯(lián)系起來，同時將責(zé)任、考核、獎懲等機(jī)制融入其中，不僅可以規(guī)范農(nóng)民行為，還能增強(qiáng)工作積極性。三是建立沖突調(diào)解機(jī)制?？紤]到農(nóng)民用水戶協(xié)會尚處于發(fā)展階段，實際開展基層灌溉管理工作無法避免會遇到許多問題，特別是因水產(chǎn)生的矛盾糾紛，可通過建立專門的沖突調(diào)解機(jī)制，及時化解農(nóng)戶之間用水、工作等矛盾，并推動農(nóng)民用水戶協(xié)會在基層灌溉管理中獲得更好發(fā)展[4]。四是增加協(xié)會運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)支持。為了支持農(nóng)民用水戶協(xié)會正常運(yùn)行，應(yīng)在相關(guān)部門支持下，進(jìn)一步增加資金支持力度。同時，在相關(guān)部門協(xié)商溝通下，出臺農(nóng)田水利工程的運(yùn)行費(fèi)用測算方法，制定合理統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范費(fèi)用核算，并明確運(yùn)作經(jīng)費(fèi)來源，支持農(nóng)民用水戶協(xié)會各項工作順利進(jìn)行。另外，要推進(jìn)落實渠系水利工程軟件建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)經(jīng)費(fèi)，針對性改善農(nóng)民用水戶協(xié)會運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的問題，充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會積極作用。

3.2 推動政府導(dǎo)向職能轉(zhuǎn)變

促進(jìn)政府放管服導(dǎo)向職能轉(zhuǎn)變，可以為農(nóng)民用水戶協(xié)會開展工作提供極大助力。一是下放部分權(quán)利。在基層灌溉管理中，農(nóng)民用水戶協(xié)會屬于農(nóng)民自主治理組織，實際開展工作過程中相關(guān)部門要避免過多干涉，促使其自主進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。二是加大宣傳力度。充分利用新舊媒體對農(nóng)民用水戶協(xié)會參與基層灌溉管理進(jìn)行積極宣傳，在深化農(nóng)民思想認(rèn)識的同時，宣傳覆蓋面也會進(jìn)一步擴(kuò)大，并吸引更多農(nóng)民自主參與到協(xié)會工作中，為基層灌溉管理提供人力保障。三是優(yōu)化服務(wù)。農(nóng)民用水戶協(xié)會成員絕大多數(shù)都是由村民選舉產(chǎn)生，而這些工作人員大都存在文化水平低、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)等問題，為改變這一狀況，相關(guān)部門要積極開展基層服務(wù)工作，組織農(nóng)民用水戶協(xié)會成員參加教育、培訓(xùn)和實踐活動，在提高協(xié)會成員綜合素質(zhì)的同時，也能更好地為廣大農(nóng)民用水戶提供服務(wù)。在政府主導(dǎo)下，應(yīng)建立工程改造投入機(jī)制，適當(dāng)加大公共財政的水利投入力度，支持農(nóng)田水利建設(shè)。在地方政府主導(dǎo)下，強(qiáng)化水利部門職能，建立政府主導(dǎo)下的多元化投入機(jī)制。相關(guān)部門加大監(jiān)督力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為農(nóng)民用水戶協(xié)會運(yùn)行管理提供支持。

3.3 構(gòu)建多元協(xié)同治理機(jī)制

新時期背景下，僅僅依靠農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)揮作用，提高基層灌溉管理質(zhì)量和水平，無法取得理想實效，還要緊跟時代發(fā)展步伐，探尋新的基層灌溉管理模式。實踐中要落實好農(nóng)民用水戶協(xié)會注冊登記工作，進(jìn)一步簡化登記手續(xù)，促進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會在基層灌溉管理中獲得良性發(fā)展[5]。同時，加強(qiáng)政府、水管部門和農(nóng)民用水戶協(xié)會之間的溝通與聯(lián)系，并在建立緊密協(xié)作關(guān)系中相互合作和相互支持，形成多元協(xié)同治理機(jī)制，推動基層灌溉管理獲得高質(zhì)量發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)

建立農(nóng)民用水戶協(xié)會后，政府要充分發(fā)揮自身的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)全過程的監(jiān)督管理力度，并充分考慮資產(chǎn)保值、增值情況監(jiān)督，檢查農(nóng)民用水戶協(xié)會是否履行職責(zé)，各項工作是否遵循相關(guān)制度開展。針對其中存在的問題，加強(qiáng)指導(dǎo)，及時改進(jìn)，創(chuàng)設(shè)有助于農(nóng)民用水戶協(xié)會穩(wěn)定運(yùn)行管理的環(huán)境。通過水價改革，完善現(xiàn)有市場調(diào)節(jié)機(jī)制，對于農(nóng)民用水戶協(xié)會正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有積極作用。如果水費(fèi)過低會影響到水資源合理配置與利用，浪費(fèi)水資源；水費(fèi)過高則會增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。水價制定要遵循“公平、公正”的原則，確定各地區(qū)經(jīng)濟(jì)套件和水資源供給情況，通過市場調(diào)節(jié)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時，調(diào)動農(nóng)民的參與主動性，確保水利設(shè)施保值、增值。政府要營造良好的環(huán)境，吸引更多社會資本參與其中，確定灌溉用水權(quán)，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用水沖突的同時，最大限度提升水資源利用率。

4 結(jié)語

農(nóng)民用水戶協(xié)會參與基層灌溉管理尚處于發(fā)展階段，實際工作中面臨諸多問題，要充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會在基層灌溉管理中的積極作用，結(jié)合實際對存在的問題進(jìn)行細(xì)致的分析，并通過完善協(xié)會內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、推動政府導(dǎo)向職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建多元協(xié)同治理機(jī)制等，促進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會在基層灌溉管理中發(fā)揮作用。