朱 瑩 劉海華 鄧 玉 劉偉安 陳 松

（中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)質量標準與檢測技術研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質量安全重點實驗室，北京 100081）

信用監(jiān)管是我國行政管理體制改革發(fā)展中的一項創(chuàng)新成果[1]。2019年，國家出臺《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》，明確“信用監(jiān)管”是規(guī)范市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境和提升社會治理能力現(xiàn)代化建設的重要手段[2]。加強農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理，建立以信用信息為基礎的信用信息披露、信用信息評價、信用產(chǎn)品應用機制，并通過賦予每一個主體“農(nóng)安信用分”，進一步強化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信自律，全面提升信用水平，營造誠信守法的良好社會氛圍。本文簡要介紹了農(nóng)產(chǎn)品質量安全管理工作的現(xiàn)實基礎，重點闡述了農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的核心要點和主要特征，并提出了實施農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的重要意義。

一、農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理背景

近年來，我國主要農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率持續(xù)保持在97%以上，但仍然存在2%～3%的“難啃的硬骨頭”。從2001年“無公害食品行動計劃”開始，到農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢驗檢測體系的建立健全，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質量安全體系隊伍從無到有，再到食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達標合格證制度全面試行，進一步推動農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管從產(chǎn)品監(jiān)管向主體監(jiān)管的重要轉變，高毒農(nóng)藥、“瘦肉精”“三聚氰胺”等突出問題得到了有效遏制，農(nóng)產(chǎn)品質量安全實現(xiàn)穩(wěn)中向好。但是農(nóng)產(chǎn)品質量安全傳統(tǒng)監(jiān)管過程中的生產(chǎn)經(jīng)營主體責任落實不到位、基層監(jiān)管力量薄弱、執(zhí)法震懾力和實效性不足等問題依然制約著我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和質量安全水平的提升[3]。信用監(jiān)管是傳統(tǒng)監(jiān)管的提升，也是依法依規(guī)的監(jiān)管。監(jiān)管部門需以“法無授權不可為、法定職責必須為”為原則，推進監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、法治化[4]。同時，信用監(jiān)管作為政府行政規(guī)制的一項措施，其本質是要根據(jù)行政相對主體信用狀況的差異采取不同的監(jiān)管措施和手段，實現(xiàn)對守信主體“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，從而降低行政監(jiān)管成本，讓監(jiān)管力量資源配置最優(yōu)化[5]。

隨著《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014－2020年）》頒布，國家各部委紛紛加快了所屬領域的信用體系建設，在制度體系、系統(tǒng)平臺、試點應用、推廣宣傳等方面開展一系列的工作[6]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署開展農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用體系建設工作，連續(xù)7年將加強農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用體系建設納入每年的監(jiān)管工作要點，目前初步形成了農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用制度框架，基本建立了信用標準體系，有序推進了信用信息歸集共享，探索建立了立信、評信、示信、用信的實施路徑[7]?；鶎愚r(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理試點也取得初步成效，江蘇省實現(xiàn)全省統(tǒng)一的電子信用檔案管理，將10萬規(guī)模主體納入農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理；四川省青神縣在農(nóng)資領域，創(chuàng)新提出“十二分制”信用監(jiān)管措施[8]；浙江省湖州把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用與扶持補貼、評優(yōu)評先、試點示范、創(chuàng)建認定、品牌推選等工作“五掛鉤”。但是，當前農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理仍然處于局部試點過程中，總的來看還處于起步探索階段，迫切需要強化頂層設計，出臺農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理辦法，規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營行為。

二、農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理制度核心要點

加強農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理，應明確信用信息的歸集、評價、應用3方面的核心要點。

（一）信用信息的歸集信用信息是開展信用評價、服務等活動的最基本數(shù)據(jù)，是以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的數(shù)據(jù)支撐。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理應明確信用檔案、信息記錄、信息核實和歸集等方面內容。

1.信用檔案建立。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者要建立實名制、電子化的主體信用檔案。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信用檔案應涵蓋代表著主體信息披露能力、安全生產(chǎn)能力、行業(yè)認可水平、質量安全保障水平等方面的內容。由組織實施農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的部門核實信用信息，要保障信用信息的規(guī)范性、真實性和連續(xù)性。

2.信息化歸集?！秶鴦赵恨k公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》中規(guī)定，要充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)信息歸集共享作用，對信用信息做到“應歸盡歸”[9]。因此，有條件的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體要使用信息化工具，實現(xiàn)投入品采購記錄、農(nóng)事記錄、農(nóng)產(chǎn)品檢測記錄、承諾達標合格證開具記錄等信用信息的自動化采集等。同時，行政監(jiān)管部門要使用信息化工具將日常巡查、監(jiān)督執(zhí)法、檢驗檢測等信息自動歸集至信用檔案。

（二）信用等級評價信用等級評價是農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用監(jiān)管中的重點環(huán)節(jié)。

1.通用要求?；疽罁?jù)是要簡便、快捷，能客觀呈現(xiàn)不同評價指標的權重以及各指標的重要性排名，采用統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用評價準則。由于目前尚未建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信用評價指標體系，不同地區(qū)采取的信用評價標準不盡相同，有的建立了農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理平臺，在信用評級時使用了基本信息和質量安全信息兩方面共21個指標；有的在農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用評級時，依據(jù)主體組織管理、質量安全水平保障、生產(chǎn)管控3大內容細分具體指標[10]。由于缺乏統(tǒng)一評級標準，出現(xiàn)各自演繹、無法歸納的現(xiàn)象。

2.信用公示。信用信息的充分公開，可以有效消除農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者三者之間的信息不對稱，其也是保障以信用為基礎的新型監(jiān)管機制有效運行的關鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用信息公示應該通過政府官方網(wǎng)站或其他媒體渠道公開，對于依法不得公開的內容，應采取保密措施，不得公開與披露。

3.信用反饋。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理要強化信用查詢和反饋機制。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體可以對信用信息和信用評價結果的真實性、準確性提出異議，并可以通過有關部門進行申請核實。

（三）信用信息的應用信用信息應用是信用記錄加工后的增值產(chǎn)品，其應用決定著農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的有效性和可持續(xù)性。

1.分類監(jiān)管。行政監(jiān)管部門在日常監(jiān)管過程中，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)安信用分，采取不同的監(jiān)管措施。例如，對于農(nóng)安信用分較高的主體，合理降低抽查比例和頻次；對于農(nóng)安信用分一般的主體，按日常的監(jiān)管和抽查頻次；對于農(nóng)安信用分較低、存在著失信行為的主體，則要增加監(jiān)管頻次[11]。

2.聯(lián)合獎懲。近年來，農(nóng)產(chǎn)品和食品安全問題事件頻頻發(fā)生，道德失范、誠信缺失的現(xiàn)象比較突出[12]。通過建立失信懲戒機制，失信記錄在多部門間廣泛共享，讓失信者處處受限，提高失信的成本。同時，建立聯(lián)合獎勵機制，對于守信主體，在項目獎補、品牌推介、金融信貸方面建立跨部門、跨地區(qū)、跨領域的信用聯(lián)合激勵機制，進一步提高守信主體的積極性，引導主體做到守法履責、主動擔當、帶動守信。

3.增信賦能。未來我國農(nóng)業(yè)長期以“大國小農(nóng)”的形式存續(xù)并發(fā)展。針對小農(nóng)戶要建立增信賦能機制，加強對農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質量安全生產(chǎn)方面的指導幫扶，引導小農(nóng)戶通過產(chǎn)品品質和特色提高自身競爭力來增信。鼓勵小農(nóng)戶通過行業(yè)協(xié)會和保險機構，完善信用信息，增強融資能力，“抱團”突破發(fā)展瓶頸。

4.信用修復。信用修復是完善失信懲戒機制的關鍵手段，也是引導失信主體主動自新的一種方式。失信農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體可以通過信用承諾、問題整改、接受教育培訓等方式申請信用修復，進而增強全社會誠信意識。

三、農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的主要特征

農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理需要調動政府部門、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體、行業(yè)協(xié)會和社會等廣泛力量共同參與，遵循合法、客觀、公正等原則，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化的技術手段收集、整理、分析農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信息，開展信用評價評級確定主體信用等級，并結合主體信用狀況實施分類監(jiān)管和獎懲。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理主要有3方面的特征。

（一）突出“信用信息”基礎性作用伴隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，信息呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長，信用信息的集聚也推動整個社會互聯(lián)互通。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的過程，其實質是在遵循著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信用信息產(chǎn)生、歸集、評價、公示、應用和修復流程的過程管理，同時也是充分運用立信、評信、示信、用信等信用管理方法和工具的過程。信用信息在整個管理過程中發(fā)揮著“基礎樁”作用。

（二）突出“分級分類監(jiān)管”當前基層農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管普遍存在的“事多人少”的矛盾越發(fā)突出。農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管資源有限，決定了監(jiān)管中不能“面面俱到”，要借助信用監(jiān)管將有限的資源價值最大化。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的過程重點強調資源分享，優(yōu)化配置，也就是要根據(jù)主體的信用狀況進行差別監(jiān)管，將監(jiān)管資源分配在重點環(huán)節(jié)和主體上，確保行政監(jiān)管有的放矢和精準高效。

（三）突出“手段協(xié)同監(jiān)管”信用監(jiān)管其實質重點強調的是“協(xié)同監(jiān)管”。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理其實質是“手段協(xié)同”，即激勵、增信、懲戒3種方式同步使用，創(chuàng)新推進事后信用監(jiān)管，做到“懲失信、獎誠信”，大幅提升失信的成本，讓監(jiān)管“長出牙齒”，賦予守信者可享“綠色通道”的權利，尤其是將小農(nóng)戶引入守信激勵主體中，進一步激發(fā)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使小農(nóng)戶成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極力量與有效參與者[12]，為新時代我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展夯實基礎。

四、實施農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的重要意義

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用體系建設的重要性愈發(fā)凸顯，新時期的農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作，應抓住信用監(jiān)管這一核心統(tǒng)領，重塑農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系，推動監(jiān)管方式創(chuàng)新[13]，全面提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信意識和信用水平。

（一）有利于破解農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管難題“十三五”期間，全國主要農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率穩(wěn)定在97%以上，但仍有2%～3%的不合格農(nóng)產(chǎn)品成為監(jiān)管的難點，這與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的誠信意識和主體責任落實不到位有很大關系。隨著信息化時代的到來，農(nóng)產(chǎn)品質量安全信息化監(jiān)管系統(tǒng)和平臺也將隨之轉型升級，除了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體基本信息、生產(chǎn)管控信息、行政監(jiān)管信息外，產(chǎn)品交易信息、市場反饋信息、社會大眾監(jiān)督信息等信息將全面匯聚，通過科學信用信息評價，賦予每一個主體客觀公正的信用分[14]，實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體精準畫像，促進其增強自律意識，使其真正對自己的行為和產(chǎn)品負責。

（二）有利于提升農(nóng)產(chǎn)品質量安全治理能力當前，全面推進質量興農(nóng)，加快推動農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管現(xiàn)代化和智能化，亟需要將傳統(tǒng)行政管理中監(jiān)管對象不明、監(jiān)管主體責任界定不清、違法成本低、執(zhí)法震懾性不足等問題解決。信用監(jiān)管是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體基本信息、生產(chǎn)信息、過程管控信息、行業(yè)認可信息為基礎，通過建立信用檔案、開展信用評價、應用信用產(chǎn)品等，重構傳統(tǒng)監(jiān)管中的監(jiān)管機制。信用監(jiān)管機制的實施可進一步推動生產(chǎn)經(jīng)營主體做好生產(chǎn)管控，承諾上市農(nóng)產(chǎn)品達標合格，亦可推動行政監(jiān)管部門開展分級分類監(jiān)管，促使部門間實施守信激勵和聯(lián)合懲戒，推動執(zhí)法辦案更有實效[3]。

（三）有利于構建農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管新格局新時期在農(nóng)產(chǎn)品質量安全水平上有所突破，關鍵還是要轉變監(jiān)管理念。傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品質量安全行政監(jiān)管主要是開展風險監(jiān)測和監(jiān)督抽查，但是從近年來監(jiān)測數(shù)據(jù)結果來看，不合格的產(chǎn)品依然存在，終端驗證產(chǎn)品的合格屬性具有一定的滯后性[3]。加強農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理，構建以農(nóng)安信用分為主要衡量單位，以信用信息披露、信用等級評價、信用產(chǎn)品應用為核心的新監(jiān)管機制，從以往針對當前發(fā)現(xiàn)問題的點狀監(jiān)管轉變?yōu)閲@立信意愿、守信能力、誠信情況的全面監(jiān)管，推動社會公眾、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等各種社會力量參與和監(jiān)督，彌補政府信用監(jiān)管的不足，構建更加有效的社會共治格局，營造誠實守信的良好社會氛圍。

法無授權不可為，法無禁止即可為。農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理制度的構建，有利于明確監(jiān)管執(zhí)法部門職責，統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度，為行政部門聯(lián)合獎懲提供依據(jù)。建議盡快出臺農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理辦法，以實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質量安全信用管理的活動法制化、標準化、規(guī)范化。