王旭東，鄧雁玲

（中國人民公安大學，北京 100038）

2014年1月,習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上強調,要加大對國際追逃追贓工作的重視程度,決不能使外國成為腐敗分子的“避罪天堂”。隨后在2014年10月第十八屆中央政治局常委第七十八次會議上,總書記再次指出,要堅持黨要管黨,從嚴治黨,遏制“裸官”現(xiàn)象,自此我國開始針對外逃貪污腐敗分子開展專項整治活動。“獵狐2014”作為公安部打擊外逃腐敗分子的第一次專項行動,僅半年時間便抓獲在逃經濟犯罪人員680名。隨后,在2015年初,海外追逃追贓被中紀委確立為年度反腐重點任務,并組織成立中央反腐敗協(xié)調小組,開展代號為“天網”的專項行動。在“天網”之下,公安部、中國人民銀行以及最高檢相繼開展專項行動,組成反腐追贓網絡的工作節(jié)點,集中力量打擊外逃腐敗人員,追繳贓款贓物。自2015年之后,為了有效遏制貪污腐敗問題,我國又相繼開展了“天網2016”“天網2017”等5次專項行動,極大地維護了我國經濟社會秩序以及公民合法權益。

面對犯罪形式的國際化,為了有效打擊在逃貪污腐敗分子,追繳贓款贓物,我國在加入相關國際公約的同時,積極同周邊國家及地區(qū)開展國際合作。如2003年加入《聯(lián)合國反腐敗公約》、2014年在APEC會議上宣布通過《北京反腐敗宣言》,并積極地同俄羅斯、澳大利亞等國家建立雙邊關系,以更好地打擊貪污腐敗的境外在逃人員。通過開展有效的國際警務合作,有力地維護了我國法律的尊嚴和司法的完整,但是相較于在逃貪污腐敗人員的總體數(shù)量而言,已經緝捕回國受到法律制裁的只占少數(shù),并且有大量的腐敗資金和物品未被追回,因此完善國際警務執(zhí)法合作體系對于維護我國經濟秩序穩(wěn)定以及公民的合法權益至關重要。

目前,國內對于涉及跨境追捕和追贓的國際警務合作研究仍有不足,對于在國際警務合作中承擔重要職能的人員——警務聯(lián)絡官的研究更是缺乏。警務聯(lián)絡官作為國際警務合作系統(tǒng)中的人性化工具,界定其在境外追贓和追逃中的角色定位以及相關職能,發(fā)現(xiàn)并彌補現(xiàn)實中的相關問題對于我國追贓追逃工作至關重要。曾范敬教授曾對警務聯(lián)絡官在跨境追逃中的職能以及定位進行了研究,指出了警務聯(lián)絡官作為我國國際警務合作的重要環(huán)節(jié)和紐帶,在跨境追捕中應該發(fā)揮的作用。[1]但境外追贓不同于境外追逃,其法律依據以及實現(xiàn)方式存在很大的不同,在案件中也經常會發(fā)生在逃人員未接受審判而收繳贓款贓物的情況。因此,為了更好地發(fā)揮其在境外追贓的功能,筆者對警務聯(lián)絡官在境外追贓中的角色定位以及相關問題進行研究,并提出相關修正建議。

一、國際警務合作與警務聯(lián)絡官

長期以來,各國對于警務的研究都局限于傳統(tǒng)的民族國家范圍之內,但隨著國際經濟一體化程度的不斷提升,在帶來經濟效益的同時也催生出新型的國際犯罪形式,跨國犯罪的數(shù)量不斷提升,并成為威脅國家安全的主要危險源。在此背景下,國際間警務合作開始進入各國的研究視野,同時為了便于國家間警務合作的開展,這種介于外交與警務之間的警務聯(lián)絡職業(yè)也應運而生,并被納入研究范圍。

(一)國際警務合作

在國內,國際警務合作的概念最早由向黨教授提出,認為“國際警務合作是指不同國家警察機關之間,根據本國的法律或是參加的國際公約,在懲治國際性犯罪、維護國際社會秩序領域相互提供援助、協(xié)調配合的一種執(zhí)法行為,是一種跨國界的警察事務交流活動[2]?！毕螯h教授認為國際警務合作的范圍僅限于警察機關之間,并不包括政府其他部門。隨后趙宇教授將國際警務合作描述為“國際警務執(zhí)法合作”,是國家交往的重要組成部分,特指不同國家和地區(qū)的警察(內政)機構之間或其他國際行為體之間,根據相關條約、國內法規(guī)或互惠原則,為滿足各方實際或預期的執(zhí)法需要而相互調整政策和行為的合作過程,合作的主體包括了警察及政府其他部門,比如外交部門等其他行政機構。[3]

在外國的研究中,荷蘭學者Koer將國際警務合作區(qū)分為技術援助、預防和維護公共秩序以及刑事偵查三種形式。[4]英國教授Benyon等人從宏觀、中觀和微觀三個層面對國際警務合作進行劃分。[5]在宏觀層面,警務合作主要是對國際憲法和國際法律的支持和體現(xiàn),通常以條約和公約的形式來體現(xiàn)出來;中觀層面主要是對合作中結構性和程序性框架的執(zhí)行,例如公共數(shù)據的構建、雙方中層官員的定期會晤等;在微觀層面,合作一般表現(xiàn)為對特定的案件調查或對某種犯罪形式的預防,并且在微觀層面的合作中,向特定國家派遣聯(lián)絡官被視為一種有效的工具。[6]

在目前,國際警務合作已經形成了一個較為完善的系統(tǒng)網絡,在此網絡中國際刑警組織為主導系統(tǒng),國際間刑事司法協(xié)助和國家外交為協(xié)調系統(tǒng),移民管理局為協(xié)作系統(tǒng),其他的國際組織如聯(lián)合國教科文組織為輔助系統(tǒng),四種系統(tǒng)相互交錯、融合形成了國際警務合作的綜合布局網絡。

(二)警務聯(lián)絡官

對于警務聯(lián)絡官(Police Liaison Officer),趙宇教授將其定義為一個國家或國際組織派駐到其他國家或其他組織的具有警務人員身份的外交官。[7]這表明警務聯(lián)絡官具有外交和警務雙重身份特征,要承擔兩種職責。因此,從本質上說,警務聯(lián)絡官不僅是我國警察職能在海外的延展,更是一種應社會動態(tài)變化而產生的警務與外交相結合的新形式。

目前國內對于警務聯(lián)絡官的研究主要分為兩個層面,一種是從制度的角度對我國警務聯(lián)絡官整體進行分析,如李建對于我國警務聯(lián)絡官制度的現(xiàn)狀和未來發(fā)展以及李晶和吳新明對于我國警務聯(lián)絡官制度的問題以及完善措施的研究[8][9];另一種則是從具體的視域出發(fā),對警務聯(lián)絡官制度以及警務聯(lián)絡官個體進行專門性研究,如程大鵬從國家安全角度分析了警務聯(lián)絡官制度的完善以及警務聯(lián)絡官個人作用的定位。[10]

相較于我國,國外對于警務聯(lián)絡官制度以及警務聯(lián)絡人員的研究起步較早,并且在一系列國際事件以及區(qū)域警察組織的推動下,形成了較為完善的研究體系以及警務聯(lián)絡官工作方式,并且對警務聯(lián)絡官在國際警務發(fā)展過程中的演變形式、不同地區(qū)之間警務聯(lián)絡官的派遣、警務聯(lián)絡官的職能定位、作用以及阻礙警務聯(lián)絡官職能發(fā)揮的因素等分別進行了研究。[11]例如在歐洲,不僅歐盟各成員國之間相互派遣警務聯(lián)絡官員,并且成員國與非成員國之間也經常派遣警務聯(lián)絡員。其中較為典型的當屬歐洲各國和俄羅斯之間互派聯(lián)絡員,雙方因為接壤面積巨大,且雙方境內的有組織犯罪給各方都帶來了極大的安全隱患,因此雙方以互派警務專員的形式進行信息交流,代表執(zhí)法。[12]在美國警務聯(lián)絡官制度則發(fā)展的更為成熟,聯(lián)絡官員的派遣權不僅限于單個機構,而是分散于各個機構之間,禁毒署、聯(lián)邦調查局以及國土安全局等機構都可以派遣專屬的警務聯(lián)絡員,在“9?11事件”之后,美國聯(lián)邦調查局的警務聯(lián)絡官辦公室的數(shù)量增長了近70%,其警務聯(lián)絡官也從最初的“臨時性職務”向專職化的“終身制職務”轉變,因此其警務聯(lián)絡官的總體布局以及隊伍建設也開始向網絡化和規(guī)?；l(fā)展。[13]

二、境外追贓的途徑

境外追贓和境外追逃有著不同的法律性質,在針對的對象、采取的手段等方面都存在很大差異,二者不應歸為一談,應從不同的角度分別進行研究。對于境外追贓而言,贓款贓物能否成功追回在很大程度上受到所選追贓途徑的影響。目前,針對贓款贓物,主要是通過直接和間接兩種方式進行追繳,同時在一些特定的情況下,也可以采取一些特殊的形式予以追回。

(一)直接追回

直接追回包括三種方式:一種是腐敗資產的流出國直接向流入國法院提起確權訴訟,通過提供該資產為本國所有的產權證明,按照資產流入國法律規(guī)定請求將該批財物判定為本國所有;另一種是腐敗資產的流出國或本國的相關組織和個人作為受害人向腐敗資產的流入國提出侵權訴訟,主張犯罪嫌疑人的犯罪行為侵犯了本國或相關組織和個人的合法權益,主張予以補償或直接賠償;第三種方式是流出國未提起訴訟但是流入國必須作出沒收決定時,由資產的流入國主動承認為流出國所有,并予以返還的情形,但要求資產流出國必須要協(xié)助調查并提供司法協(xié)助。

在前兩種方式中,資產的流出國都是作為獨立的主體提起民事訴訟,同犯罪分子處于同等的法律地位,不存在國家特有豁免權利,依據資產流入國的法律判決以取得腐敗資產。這兩種方式的益處在于,通過資產流入國的法律取得腐敗資產能夠避免將犯罪問題政治化,避免因為外交關系緊張而難以取回資產的情形。同時通過此種民事訴訟取回腐敗資產的方式,能夠有效斷絕腐敗分子的經濟來源,為下一步的勸返等工作開展打下基礎。例如,“中行二許”案件中①“中行二許”案:1993年,許超凡利用擔任中國銀行廣東省開平支行行長的職務便利,伙同余振東、許國俊,通過代客買賣的形式,憑借在香港成立的潭江實業(yè)有限公司進行外匯交易,在8年的時間里非法挪用銀行資金4.85億美元,并于2001年事情敗露后,三人一同逃往加拿大。隨后中國司法部向美國和加拿大發(fā)出司法協(xié)助請求,通過美、加、中三方執(zhí)法部門的合作,第一時間凍結許超凡三人的銀行資金,并根據《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》同美國司法部門展開合作。在審理許超凡和許國俊案件,中方出具15萬頁證明材料,并通過遠程視頻的方式,由自愿接受遣返的楊振東出庭作證,最終美國拉斯維加斯聯(lián)邦法院分別判處許超凡和許國俊25年和22年監(jiān)禁,并勒令其退還4.82億美元的涉案贓款。,便是通過民事訴訟的方式,判決“二許”及其配偶返還中國銀行4.82億美元資產。

雖然侵權訴訟能夠方便有效地取回腐敗資產,但是在一些情形中也相當于放棄了國家的豁免權,有承擔敗訴的風險,并且也放棄了對于犯罪人引渡的權力,因此要根據不同情況,選擇性地進行應用。

(二)間接追回

間接追回是指贓款贓物的流入國根據本國的法律或根據贓款贓物流出國法院的法律文書,沒收該批財物后返還給流出國的行為。[14]對于間接追回,目前主要有三種途徑:第一種是由資產流出國的法院作出沒收裁決之后,根據兩國簽署的司法互助條約,向締約國提出執(zhí)行沒收令并返還資產的請求,資產流入國收到請求之后,以國內法為依據,由執(zhí)行部門執(zhí)行該請求;第二種途徑是腐敗資產流入國依據本國法律,主動對其管轄范圍內非法轉移入境的財物進行裁決,或是在其他犯罪的裁決中主動對腐敗資產作出沒收決定并將其返還腐敗資產流出國;第三種途徑是當外逃腐敗分子已經死亡、逃匿或其他情況無法出席訴訟,腐敗資產流入國可以不經刑事判決程序,直接對腐敗資產作出沒收裁決。

對于間接追回的三種途徑,由于我國當前刑法中規(guī)定了一般沒收和特殊沒收兩種措施,而國外法律中大多只包含對于腐敗資產的特殊沒收制度,因此,當我國判決中包含一般沒收的決定時往往難以得到腐敗資產流入國的支持。同時對于一些沒有作出一般沒收決定的案件,也會由于我國的一般沒收制度,導致資產流入國會仔細審查所沒收財產是否與特定犯罪相關聯(lián)。此外,對于間接追回的第二和第三條途徑,并不意味著腐敗資產的流出國可以無條件的獲得相應財物,其必須要承擔起相關的舉證責任并且提供相應的司法協(xié)助。

(三)其他追回方式

首先,公安機關對于逃往境外的腐敗分子,可以充分利用我國刑事政策中“寬嚴相濟”的司法精神,發(fā)揮“坦白從寬,抗拒從嚴”的政策優(yōu)勢,對犯罪嫌疑人開展政策攻心,勸說犯罪嫌疑人自愿回國自首,并通過委托代理人的方式,將犯罪嫌疑人非法轉移的腐敗資產返還國內。例如在我國“獵狐2014”專項行動中,通過勸返方式緝捕回國的外逃腐敗分子達到390名,其中主動回國自首的更是達到322名,充分展現(xiàn)了我國的政策優(yōu)勢。

其次,也可以通過異地追訴的方式對外逃腐敗人員進行緝捕,這主要是通過我國主管機關向犯罪分子外逃國提供其觸犯所在國法律的證據,由所在國的司法機關對其進行追訴。例如在“余振東案”中①在“中行二許”案件中,2002年12月,余振東在洛杉磯被美方執(zhí)法人員拘押。2004年2月,余振東在美國拉斯維加斯聯(lián)邦法院受審,因非法入境、非法移民及洗錢三項罪名被判處144個月監(jiān)禁。根據余振東此前與美方達成的辯訴交易協(xié)議,美國政府把余振東遣送回中國以前,應從中國政府得到關于余振東在中國起訴和監(jiān)禁的相應保證,即假如余振東在中國被起訴的話,應當被判處不超過12年刑期的有期徒刑,并不得對余進行刑訊逼供和判處死刑。2004年4月16日,美方將余振東驅逐出境并押送至中國。,我國公安機關通過向美國司法機關提供相關證據,最終在美國刑事檢控機關達成辯訴交易,主犯余振東承認犯罪并自愿接受遣返。

最后,在對外逃腐敗分子進行引渡時也可以提出一并返還腐敗資產的請求,從而實現(xiàn)追回腐敗資產的目的。正如《聯(lián)合國引渡示范條約》第13條規(guī)定,在被請求國法律允許且充分尊重第三方權利的情況下,如準許引渡,若請求國提出財產返還的請求,被請求國應將其發(fā)現(xiàn)的犯罪所得或需要作為證據的所有財產予以返還。同時《條約》也規(guī)定,即使是得到批準而未能執(zhí)行的引渡,在請求國提出返還財產請求后,被請求國也應當予以返還。[15]

三、警務聯(lián)絡官在境外追贓中的角色定位

基于境外追贓和追逃的幾種形式,本研究將從警務聯(lián)絡官具有的雙重身份屬性著手,對警務聯(lián)絡官在警務合作中的角色進行解析。同時,為了使主題更加聚焦,更有針對性地剖析警務聯(lián)絡官在境外追贓中的定位,本文將著重從證據、警務合作、勸返等角度對其角色進行解讀。

(一)違法證據的收集人

在通過直接方式和間接方式追回腐敗資產的過程中,由于國家同犯罪分子處于對等的法律地位,因此腐敗資產能否追回在很大程度上取決于證據的證明力,而對于證據的收集,警務聯(lián)絡官的作用不可小覷。依據美國教授Granovetter所提出的弱連接(Weak Ties)理論,從社會測量學的角度,將人際網絡中的社會關系劃分為強連接(strongtie)、弱連接(weaktie)和無連接(absenttie)三種關系,并以前兩者為主。[16]其中,弱連接是兩個行為主體通過短暫地社會接觸建立的聯(lián)系,兩者之間互動頻率較少,親密度較低,異質性程度較高,例如公司間業(yè)務伙伴、偶爾見面的朋友同事。[17]而強連接則截然相反,主要是通過長期地合作建立起來的社會關系,主體之間表現(xiàn)出更多的相似性、同質性以及認知平衡,例如親戚、同學等接觸較為頻繁的關系。并且由于弱連接關系網絡中主體間的異質性程度較高,因此相較于強連接關系網絡而言,主體更易從弱連接關系網絡中獲取多元化的信息資源、接觸不同的社會圈子、吸納不同群體的智慧。但與之相對是交往主體之間更易受到陷阱效應影響,彼此之間心存戒備,信任不足。[18]131

對于警務聯(lián)絡官而言,維系社交網絡并同所在國家的相關政要及警務人員保持一定的聯(lián)系是其重要職責,但由于交往雙方在價值觀、文化結構上存在較大差異,并且受到工作性質的影響,兩者之間雖有接觸,但遠未達到強連接的程度。同時,由于警務聯(lián)絡官長期派駐所在國,自然會同當?shù)氐囊恍┤后w和個人或多或少存在聯(lián)系。因此相比于我國臨時派遣的調查人員而言,警務聯(lián)絡官存在著明顯的弱連接關系網絡優(yōu)勢。在收集腐敗證據的過程中,警務聯(lián)絡官憑借自身的弱連接網絡,可以從不同的社會群體中獲得信息,尤其是一些較為敏感的信息,常常掌握在少數(shù)關鍵人物手中,因此只有通過弱連接網絡才有可能獲取。[19]同時,由于弱連接網絡的信息來源渠道多樣,根據認知圖式理論,不同的文化背景和職業(yè)思維可以提供不同的問題視角,從而能夠使警務聯(lián)絡官更全面地看待問題,推動腐敗證據收集工作的進行。[18]130最后,隨著數(shù)字化信息技術的發(fā)展,弱連接關系網絡的作用距離被進一步擴大,從而使得警務聯(lián)絡官在證據收集過程中具有更大的優(yōu)勢。例如,當英國警方對一名伊朗司機進行攔截檢查時,發(fā)現(xiàn)其護照帶有禁止入境的丹麥圖章。此時如果通過歐洲刑警組織(Europol)進行相關信息的查詢,審批程序可能需要數(shù)日,但因為該英國警察同丹麥警察有過“泛泛之交”,因此可以直接通過弱連接關系網絡,使用丹麥數(shù)據庫進行查詢,從而在較短時間內獲得相關信息。[20]

(二)警務交流的聯(lián)絡人

隨著腐敗問題對于各國經濟秩序以及財產權的損害日益嚴重,腐敗分子外逃的渠道和方式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢,對于出逃腐敗分子的打擊逐漸成為各國關注的重點。同時出逃行為隱蔽性和復雜性的增強也使得偵查變得愈發(fā)困難,例如我國的腐敗分子往往會利用香港“國際機場”的便利前往英國,隨后從英國出發(fā)前往其他實行“落地簽”的國家從而完成外逃。在此種背景之下,國際警務合作成為打擊外逃貪污腐敗分子的首要選擇,為了實現(xiàn)這一制度性合作,關鍵取決于兩國能否就相關問題取得交流并達成共識,而警務聯(lián)絡官作為國際警務合作體系中的人性化嵌入因素,理應扮演好國家間警務交流聯(lián)絡人的角色,從而推動兩國警務合作的開展。

同時,警務聯(lián)絡官的身份特征也賦予其獨特的優(yōu)勢,依據美國教授Marenin所提出的社區(qū)意識,即在相同群體中往往會存在一種惺惺相惜的感覺,例如當一名警察遇到生活上的困難時,另一名警察基于社區(qū)意識從而會有更大的概率伸出援手。[21]而相同的情形在另一些人身上發(fā)生時,倘若并不屬于警務職責的范疇,他們就可能僅僅懷有一種“無所謂的心理”。同時,類似的情形還發(fā)生在對于犯罪案件的偵破上,當街頭正在發(fā)生一起暴力犯罪時,路過的警察并不會因為這不是“我的案件”而置之不理,大部分警察都會基于“我是一名警察”的社區(qū)意識,從而幫助平息事件。

此外,相比于外交人員,警務聯(lián)絡官還具有心理共情方面的優(yōu)勢。各國警察通常會有著類似的問題,比如類似的薪資待遇、類似的社會實踐活動、類似的安防保衛(wèi)事務以及都認為自己從事的工作沒有得到充分的賞識等共同心理,因此警察之間往往更容易開展對話。通過這種定期、非正式的互動,警務聯(lián)絡官能夠更輕易地與當?shù)鼐浇⑺饺说穆?lián)系。在大多數(shù)情況下,正式的警務合作正是從這種非正式的交互關系中開始,在警務聯(lián)絡官同所在國家警察機構交流的過程中,會潛移默化的將我國的警務理念以及社會現(xiàn)狀傳遞給當?shù)氐木烊藛T,并適時地表達出我國的合作意愿,通過激發(fā)其共同打擊貪污腐敗犯罪的心理,從而促進兩國之間的警務合作。

(三)資產返還的勸誡人

根據我國刑事立法的精神,我國對于犯罪始終堅持罪責刑相適應原則,區(qū)分情況、區(qū)別對待,做到該寬則寬,當嚴則嚴,寬嚴相濟,罰當其罪。對于犯罪分子判處的刑罰與其所犯罪行、所應當承擔的刑事責任以及悔罪態(tài)度相稱。因此可以通過這一政策優(yōu)勢對外逃犯罪分子進行勸誡,主動回國并返還貪污腐敗資產,從而實現(xiàn)減輕刑罰的目的。

而對于犯罪分子的勸返工作,一般是在難以同有關國家開展警務合作,通過法律手段將犯罪分子遣返回國的情形下進行的,因此對于犯罪分子的偵查也難以通過正式渠道開展。在此種情況下,如果派遣其他公務人員前往犯罪分子所在國開展勸返工作,一方面因為社會環(huán)境以及語言文化上的差異,導致難以在短時間內有效地開展工作,往往需要一段時間的適應后才能進入工作狀態(tài);另一方面,我國對于因公出國也規(guī)定了相應的時間限制。在這一規(guī)定下,由國內派遣專門人員進行勸返工作,往往會出現(xiàn)只傳達政策而忽略犯罪嫌疑人心理擔憂的現(xiàn)象,從而導致勸返工作的失敗。而警務聯(lián)絡官大多具備相當?shù)膶徲嵔涷?是由國內警務人員經過層層遴選和培訓后前往目標國任職的警務外交官員,因此相比一般外交官員,其不僅擁有一定的外交能力,同時還具備相當?shù)木瘎账仞B(yǎng),在實際勸返過程中,能夠結合以往的辦案經驗,根據犯罪嫌疑人的言語分析其內心的想法,從而有針對性地開展勸返工作。同時,由于警務聯(lián)絡官長期居住在國外,其本身已經適應當?shù)丨h(huán)境,對于當?shù)氐恼Z言文化和行為習慣也有一定程度的了解,因此能夠快速地進入勸返工作之中。因此,由警務聯(lián)絡官充當勸返工作的執(zhí)行人,不僅在時間上比較充裕,不會受到公務人員因公出國時間上的限制,同時還具備一定的專業(yè)素養(yǎng),能夠根據犯罪嫌疑人的心理狀況,對癥下藥,更大程度的實現(xiàn)勸返工作的成功。并且,由警務聯(lián)絡官負責勸返工作還能節(jié)約辦案成本,具有較大的效益。

(四)引渡程序的中介人

在引渡貪污腐敗人員的過程中,我國可以請求將其非法轉移出境的腐敗資產一并予以返還,從而追回腐敗資產。但這種追回方式得以成功的前提是引渡程序的順利開展,而我國逃往境外的犯罪嫌疑人往往都涉及巨額資金,根據《中華人民共和國刑法》第383條第1款“個人貪污數(shù)額在十萬元以上且情節(jié)嚴重的,應判處死刑”的規(guī)定,這類人員存在判處死刑的可能。而在國際法具有明確的“引渡后可能被判處死刑的不得引渡”這一前置性條約之下,我國常常面臨一些犯罪嫌疑人難以引渡的情況。對于此種情形可以通過兩種方式予以解決:一種是通過我國全國人民代表大會表決,廢除我國的死刑制度,從而實現(xiàn)與國際法接軌,但結合我國目前的社會狀況,在短時間內還難以徹底廢除死刑;另一種方式是通過宣傳我國的刑事政策、司法制度以及相關案例,使資產流入國相信犯罪嫌疑人在被引渡后并不會被判處死刑。為了實現(xiàn)這一目的,不僅要向資產流入國積極地介紹我國的相關政策,更需要兩國之間建立起相互的信任。根據羅伯特?基歐漢的結構網絡理論,一國在某一領域合作中獲得的“信譽資本”能夠延伸到其他領域,從而使“信任”得以擴散,為其他領域合作奠定良好的基礎。[22]基于此理論,警務聯(lián)絡官在日常工作中就需要有針對性的宣揚我國的刑事政策以及我國所開展的重大國際活動,如我國主導的“一帶一路”倡議等,構建良好的國家信譽形象。同時,隨著自媒體的發(fā)展,話語權在社會和政府之間得以重新分配,社會成員有更多的渠道了解并發(fā)布相關信息,因此警務聯(lián)絡官一方面要充分利用官方公眾號或個人微博等自媒體進行相關宣傳工作,另一方面也要重視同民間組織的溝通合作,通過一些網絡大咖等有影響力的人物來為我國的刑事政策和相關國際活動進行宣傳,通過此種方式為我國積累良好的信譽資本,從而有利于日后引渡工作的開展。

四、警務聯(lián)絡官制度存在的問題

我國警務聯(lián)絡官制度雖然起步較晚,但在實踐過程中不斷完善并在我國跨境追贓和追逃的國際警務合作中展現(xiàn)出獨特的優(yōu)勢。但是目前我國警務聯(lián)絡官制度依舊存在很大不足,具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)警務聯(lián)絡官工作積極性不足,重人輕物現(xiàn)象嚴重

目前我國警務聯(lián)絡官選聘采用的是一種遴選模式,首先從公安部以及地方公安機關內部進行初步篩選,在經過一段時間專業(yè)培訓后進行考核,考核合格者將納入公安部警務聯(lián)絡官人才數(shù)據庫,根據實際需要,經公安部國際合作局3到6個月培訓后,外派至相關國家任職,每屆任期為2到4年,結束后返回原單位工作。這種臨時性的委派方式固然能夠在一定程度上保證我國警務聯(lián)絡官隊伍的年輕化,同時能夠有效緩解外派警務聯(lián)絡人員難以照顧家庭的擔憂。但從另一方面看,也可能使警務聯(lián)絡官將外派工作看成“臨時性”職業(yè),從而帶著一種體驗的心態(tài)去從事相關工作,對學習當?shù)氐姆芍贫?、歷史傳統(tǒng)以及風土人情缺乏動力,難以融入駐在國社會及盡力維系相關的聯(lián)系網絡。而警務聯(lián)絡官工作積極性不足,則會對兩國之間的警務合作產生消極影響,更為嚴重的是在一些重大的追贓追逃案件中“找不上人,辦不了事”,從而使相關案件后續(xù)工作陷入停滯。同時,警務聯(lián)絡官“臨時性”的工作形式也同一部分樂于長期從事駐外工作人員的意愿相悖,進而使其不得不選擇其他方向,而這類人員往往對警務聯(lián)絡官的性質較為熟悉,知曉其雙重身份的特征,對語言、文化以及相關警務知識和國際法律的學習也較為積極,期望能夠迅速地融入當?shù)厣鐣Y構,建立起穩(wěn)定的交際網絡。

此外,在我國目前考核制度的驅動下,各主管部門在辦理貪污腐敗案件時往往只重視對犯罪分子的抓捕,而對于贓款贓物的追繳大多只作為一種額外行為,這導致在一些跨國反腐追贓案件中出現(xiàn)“重金買人”的現(xiàn)象,再加上對于資產流入國而言,腐敗資產的流入對其有益。受到國內外環(huán)境的影響,警務聯(lián)絡官對于追贓工作也缺乏一定的積極性,在調查線索、詢問信息等促進警務合作時多側重于對腐敗分子的關注而忽視腐敗資產的追回。但貪污腐敗人員在逃往境外之前往往會通過洗錢、購買不動產等方式向境外非法轉移巨額贓款,這些贓款本應是用于民生工程的國家公共財產,或是屬于我國公民個人及相關機構的私有財產。因此若片面地重視對人的追捕而忽視贓款贓物的追回,看似是完成了跨境案件的處理,而其實際效益卻大打折扣。

(二)警務聯(lián)絡官缺乏相關制度框架,發(fā)展空間受限

從目前我國派駐警務聯(lián)絡官的情況來看,一般是每個國家派駐1到2名聯(lián)絡人員,過少的警務聯(lián)絡人員限制了警務聯(lián)絡官境外追贓職能的發(fā)揮,由于警務聯(lián)絡官本身要承擔雙重職能,在履行風險預警、保護旅居境外我國公民合法權益等警務責任的同時,還要從事文書寫作等具體外交事務性工作。在多重事務之下,警務聯(lián)絡官往往難以有更多精力去維系微妙的關系網絡、處理來自國內有關境外追贓的相關事務,關于境外追贓雙邊警務合作相關工作難免也會受到一定影響,不利于我國整體的反腐行動網絡的構建。同時,由于各個地區(qū)的警務聯(lián)絡官僅僅同上級單位保持縱向聯(lián)系,缺乏不同地區(qū)警務聯(lián)絡官的橫向聯(lián)系網絡,使得警務聯(lián)絡官相互之間交流不足,一定程度上限制了工作經驗之間的交流及信息的互通。另外,縱觀我國警務聯(lián)絡官的整體布局,大多集中于我國周邊國家以及發(fā)展中國家,但從我國腐敗分子外逃的趨勢分析可知,前往美國、英國等西方發(fā)達國家的占據絕大多數(shù),而這些國家也正是我國警務聯(lián)絡官配置缺位的地點。這些國家警務聯(lián)絡官的缺位,不利于對流入這些國家和地區(qū)的贓款贓物的追繳,也不利于兩國警務執(zhí)法合作工作的開展。

警務聯(lián)絡官布局和派駐數(shù)量上的問題,很大程度上源于我國警務聯(lián)絡官制度的不健全。目前我國警務聯(lián)絡官的派遣等相關事務主要依據《中華人民共和國駐外外交人員法》等法律規(guī)范,尚沒有專門的法律規(guī)范性文件對警務聯(lián)絡官的制度安排、職責權力以及人員編制等相關事務作出具體規(guī)定,在很大程度上限制了我國警務聯(lián)絡官相關工作的開展。

(三)警務聯(lián)絡官自身角色認知模糊,經驗和能力不足

由于我國警務聯(lián)絡官的設置較晚,再加上沒有形成“職業(yè)化”的長期任職模式,警務聯(lián)絡官處于常年輪換的狀態(tài),導致了我國缺乏成熟系統(tǒng)的警務聯(lián)絡經驗,在警務聯(lián)絡官培養(yǎng)模式上則大多是統(tǒng)一培養(yǎng),缺少針對性,同質化現(xiàn)象嚴重。而不同國家在事務的處理方式以及交往習慣上都存在很大差異,警務聯(lián)絡官的行為方式是否符合當?shù)氐奈幕晳T,在很大程度上影響著事務處理的難易程度,甚至會帶來截然相反的結果。因此,國外的警務聯(lián)絡官組織往往會根據不同國家的辦事習慣采取不同的交往形式。例如在大都會警察局反恐和極端主義聯(lián)絡官組織(Metropolitan Police's Counter-Terrorism and Extremism Liaison Officers,CTELOs)處理同法國相關的警務合作問題過程中, 為了便于達成共識,CTELOs的英國聯(lián)絡官通常會邀請?zhí)囟▽ο蠊策M午餐,這是因為在法國很多事情的解決都是在餐桌上進行的。[23]

同時,由于我國警務聯(lián)絡人員大多派駐在各個領事館內,并且只是作為一種“臨時性”的職位,因此其職業(yè)存在的必要性可能會受到一定質疑,進而導致警務聯(lián)絡人員同外交人員之間的矛盾,久而久之甚至會影響警務聯(lián)絡人員對自身的角色認知。

五、我國警務聯(lián)絡官制度的完善措施

針對我國警務聯(lián)絡官制度呈現(xiàn)的問題,筆者從考核機制、隊伍建設及培養(yǎng)模式三個方面提出具體的改進措施,通過考核機制引導人員行為、隊伍建設完善網絡布局、培養(yǎng)模式厘清職能定位,從而實現(xiàn)我國警務聯(lián)絡官機構與網絡的高效運作,最終實現(xiàn)其組織目標。

(一)建立雙重導向考核機制,推進警務聯(lián)絡官職業(yè)化建設

針對當前在打擊出逃境外貪污腐敗分子案件中片面重視人員的緝捕,忽視資金追繳的問題,可以將贓款贓物的追繳與腐敗分子的緝捕一并納入考核機制,并同獎懲措施掛鉤,以制度引導行為以促進兩者之間的平衡。同時,要提高對于警務聯(lián)絡官的重視程度,意識到警務聯(lián)絡官在微觀雙邊警務合作中的重要作用,借鑒美國等國家的相關做法,可以采用合約制的形式,由公安院校定向培養(yǎng)警務聯(lián)絡人才,在初期便開始篩選愿意長期任職的預備警務聯(lián)絡人員,經過一定時期的培養(yǎng)后進行相關的考核,成績合格者則列入警務聯(lián)絡官人才數(shù)據庫,根據需要進行派遣。在培養(yǎng)過程中也要重視對于警務聯(lián)絡官素質的培養(yǎng),堅定其政治立場、嚴明其組織紀律。此外,隨著國際犯罪形式由零散性向著普遍性轉變,同時為了更好的吸引事業(yè)型人才,警務聯(lián)絡官隊伍要向著專職化發(fā)展,在國內建立起常態(tài)化的警務聯(lián)絡官隊伍,逐步改變任職輪換的模式,從而提高警務聯(lián)絡官隊伍的整體意識。

(二)完善警務聯(lián)絡官隊伍建設,建立警務聯(lián)絡官聯(lián)結網絡

針對布局和人員問題,可以結合近年來我國打擊外逃腐敗分子的具體情況,有針對性的派遣警務聯(lián)絡人員,向部分“洼地”國家和地區(qū)增派人員,同時學習借鑒其他國家的先進經驗。如部分國家為了彌補警務聯(lián)絡官法律知識的不足和人力資源的短缺,在各領事館也設置了法律參贊,并規(guī)定警務聯(lián)絡官可以尋求法律參贊的幫助,這在一定程度上緩解了警務聯(lián)絡官的法律負擔以及人員壓力。再者,隨著社會發(fā)展的信息化和數(shù)字化,贓款贓物的轉移可能涉及到較多國家,警務聯(lián)絡官要充分利用數(shù)字化搭建橫向聯(lián)系網絡,以便于及時交流信息、分享經驗,還可以使警務聯(lián)絡官在異地他鄉(xiāng)感受到歸屬感,從而提升隊伍的整體意識。再者警務聯(lián)絡官也要意識到社會組織的重要性,貪污腐敗人員在外逃之后,因為環(huán)境不熟、聯(lián)系網絡欠缺,因此大多會同當?shù)氐娜A人社區(qū)取得聯(lián)系,因此警務聯(lián)絡官要重視與華人組織聯(lián)系網絡的建立,及時交流相關信息,排查篩選相關人員,通過此種方式也可以在一定程度上緩解警務聯(lián)絡人員的工作壓力,減輕人力負擔。通過不同地區(qū)警務聯(lián)絡官之間的橫向交流、同社區(qū)組織積極互動、國內外積極溝通,最終形成一張多層次、寬領域的警務聯(lián)絡官聯(lián)結網絡。在完善警務聯(lián)絡官布局、緩解人力資源短缺的同時,更要注重從根本上解決問題,盡快出臺相關法律法規(guī),對警務聯(lián)絡官的人員編制、職責安排做出具體規(guī)定,從而為警務聯(lián)絡官的發(fā)展掃清制度障礙。

(三)利用數(shù)字化變革培養(yǎng)方式,國際化交流賦能培養(yǎng)效力

數(shù)字化的發(fā)展帶來了相關行業(yè)的巨大變革,借助數(shù)字化系統(tǒng),管理人員可以通過相關的數(shù)據分析系統(tǒng)掌握預備警務聯(lián)絡人員現(xiàn)有的技術和綜合能力,同時可以通過以往警務聯(lián)絡官人員上傳的相關數(shù)據,結合各個預備人員的自身情況,有針對性地設計培養(yǎng)模塊,制定有效的培養(yǎng)發(fā)展計劃。另一方面,要發(fā)揮我國良好國際信譽的優(yōu)勢,同相關國家開展交流合作,利用數(shù)字化帶來的視訊工具的便利,學習相關國家的經驗優(yōu)勢以及文化習俗,相互交流打擊跨境犯罪以及追贓追逃的相關經驗,實現(xiàn)在觀念和方法上的溝通。同時,還可以利用人工智能以及視訊仿真技術,邀請在職的警務聯(lián)絡官進行經驗講授并且線上參加一些國際會議,從而更好地了解警務聯(lián)絡官的工作模式。而對于警務聯(lián)絡官與外交官員之間可能發(fā)生的矛盾沖突,一方面要積極地完善我國警務聯(lián)絡官制度,使其從外交編制中脫離,另一方面可以參考CTELOs的做法,其組織成員不僅因為流利的法語使得自己與外交官有相似之處,同時通過履行維系人際關系、處理各種警務文書以及整理相關警務經驗以為國內警務決策提出建議等自身特有職能,又使得自身又帶有一定的特殊性。

六、結語

隨著經濟的發(fā)展與市場機制的日益完善,我國同世界的聯(lián)系愈加緊密,但在此過程中也相繼出現(xiàn)了腐敗官員外逃、贓款贓物非法跨境轉移等一系列違法犯罪問題。為了克服這一問題,必須建立和完善境外追贓追逃長效機制。而駐外警務聯(lián)絡官作為一支集外交與警務職能于一身的“獵人隊伍”,其本身便承擔著打擊出逃犯罪分子、追繳腐敗資產的職責任務,因此理應成為我國境外追贓追逃網絡體系的一部分。同時由于警務聯(lián)絡官獨有的雙重身份,因而在實踐中更應重視對其整體制度和人員素質的完善,應從全局出發(fā),明確駐外警務聯(lián)絡官的角色定位、完善警務聯(lián)絡官的總體布局,整合警務聯(lián)絡官的信息資源,形成一個優(yōu)勢互補、協(xié)調配合的有機整體,從而為我國反腐追贓網絡的構建做出應有貢獻。