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為創(chuàng)新實踐新時代“楓橋經(jīng)驗”，各級檢察機關(guān)在最高檢的部署下，立足自身實際，積極探索實質(zhì)性化解行政爭議的方式方法，在實踐層面積累了豐富的寶貴經(jīng)驗。行政爭議實質(zhì)性化解工作作為行政檢察的重要組成部分，在促進案結(jié)事了方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，在為檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指明了發(fā)展方向的同時，也表明此項工作作為進一步做實行政檢察的重要路徑，是檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能、促進“四大檢察”協(xié)調(diào)發(fā)展、助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要一環(huán)。

一、檢察機關(guān)促進行政爭議實質(zhì)性化解的規(guī)范與政策分析

行政訴訟法第1條開宗明義闡釋了行政訴訟法的立法目的，即“保證人民法院公正、及時審理行政案件”“解決行政爭議”“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，鮮明地體現(xiàn)了行政訴訟對公正司法、爭議化解、權(quán)利保障、依法行政的價值追求。檢察機關(guān)作為行政訴訟的法律監(jiān)督機關(guān)［1］參見行政訴訟法第11條，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。，在實現(xiàn)行政訴訟價值追求的過程中有著義不容辭的法治責(zé)任。2021年9月1日施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的一大亮色就是將多年來實質(zhì)性化解行政爭議的實踐經(jīng)驗總結(jié)提煉為相關(guān)規(guī)范，明確了檢察機關(guān)的相應(yīng)職責(zé)，在制度層面上重審了行政訴訟“解決行政爭議”的立法目的，更為今后此項工作的深入開展提供了明確的規(guī)范依據(jù)。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提到“各級黨和國家機關(guān)要提高運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力”“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’”。在2021年發(fā)布的《意見》中也提到檢察機關(guān)要“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”。這表明依法合理化解行政爭議意義重大，既是黨對行政檢察事業(yè)發(fā)展的殷殷囑托，更是人民群眾對提高行政檢察產(chǎn)品供給質(zhì)效的真切期盼。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立化解行政爭議的意識，針對當(dāng)事人的實質(zhì)訴求，積極推動行政爭議實質(zhì)性化解。

二、探索行政爭議實質(zhì)性化解多元化路徑的現(xiàn)實需求

（一）實質(zhì)性化解行政爭議是解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題的客觀要求

人民法院在行政訴訟中通過對行政行為進行合法性審查以實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力、救濟權(quán)利、化解爭議的目的，三者是有機統(tǒng)一的整體，共同構(gòu)成行政訴訟的立法精神，符合司法審查的監(jiān)督規(guī)律。在行政訴訟的具體運行過程中，相當(dāng)一部分案件的實際監(jiān)督效果與應(yīng)有狀態(tài)相去甚遠。據(jù)統(tǒng)計，鄭州市檢察機關(guān)2020年辦結(jié)的行政訴訟監(jiān)督案件中，因行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”而申請行政檢察監(jiān)督的案件占比達48.9%。此類案件大多被法院以案件超過起訴期限、行政行為不具有可訴性、不屬于行政訴訟受案范圍、主體不適格等為由裁定不予受理或裁定駁回起訴，案涉行政爭議一直未能進入實體審理階段，程序一直“空轉(zhuǎn)”，極易形成“訴訟拉鋸戰(zhàn)”，不僅浪費了司法資源，也給當(dāng)事人帶來了訴累，徒增大量社會矛盾。行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題凸顯出行政訴訟制度在爭議化解方面的缺位與不足，這既有制度設(shè)計的因素，也有司法實踐中的困難。行政爭議實質(zhì)性化解工作正是檢察機關(guān)立足監(jiān)督職能，以“監(jiān)督權(quán)力”和“保護權(quán)利”為出發(fā)點，最終落腳于“爭議化解”的創(chuàng)新舉措。檢察機關(guān)可以通過該機制，充分發(fā)揮自身監(jiān)督者的定位優(yōu)勢，繞開“程序空轉(zhuǎn)”的窠臼，瞄準行政爭議的核心問題，解決困擾群眾的長期難題，提供行政檢察的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，以實際行動踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”。

（二）實質(zhì)性化解行政爭議是做實行政檢察工作的重要路徑

2018年，我國對檢察制度進行了重要改革，形成了“四大檢察”的新格局，行政檢察作為“四大檢察”的重要組成部分，迎來了發(fā)展的重要契機。隨著改革的推進，市級以上檢察機關(guān)民行部門一分為二或一分為三，形成了新時代下的行政檢察部門、民事檢察部門、公益訴訟檢察部門。在一定程度上，這也導(dǎo)致行政檢察是在人員配置、專業(yè)素質(zhì)、工作實效等方面仍然存在一定短板。一方面，行政檢察隊伍建設(shè)較為薄弱。與改革前的民行處相比，大部分基層檢察院民事、行政、公益訴訟檢察仍被劃歸為一個部門，行政檢察辦案組大多一至二人，甚至有的基層院僅有一名員額檢察官承擔(dān)民事、行政、公益訴訟三項檢察工作，不堪重負。另一方面，行政訴訟監(jiān)督案件“案多人少”現(xiàn)象較為突出。受行政訴訟立案登記制改革影響，行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量大幅增加，日常的案件辦理占據(jù)了行政檢察人員大部分精力與時間。而行政爭議實質(zhì)性化解工作恰恰是當(dāng)下行政檢察在創(chuàng)新中發(fā)展、在發(fā)展中完善的有力舉措，通過將改革的“勢能”轉(zhuǎn)化為做實行政檢察的“動能”，堅持上下級檢察機關(guān)一體化辦案，由上級檢察機關(guān)根據(jù)實際情況統(tǒng)一調(diào)配下級行政檢察人員，實現(xiàn)上下級隊伍資源共享共建，以多級聯(lián)動形成化解合力，既有助于短時間內(nèi)切實提高隊伍業(yè)務(wù)水平，又可以推動行政爭議化解工作真正落地見效，為做實行政檢察工作貢獻智慧與力量。

（三）實質(zhì)性化解行政爭議是行政檢察聽證的發(fā)展方向

1995年《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》（以下簡稱《試行規(guī)則》）的相關(guān)規(guī)定可視為行政檢察聽證制度的雛形?！对囆幸?guī)則》第13條規(guī)定“人民檢察院審查民事、行政案件，可以根據(jù)案情或者當(dāng)事人的申請，決定聽取當(dāng)事人陳述”，由此可知行政檢察聽證制度的最初目的或功能是通過為各方當(dāng)事人提供意見表達平臺以查清案件事實。隨著中國法治建設(shè)的不斷推進，部分地方檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督職能，探索通過公開聽證“化解矛盾糾紛”。2019年，最高檢開展部署了“加強行政檢察監(jiān)督 促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，實施方案中將公開聽證明確為開展此項工作的重要方式之一。各級檢察機關(guān)在實踐中逐步賦予了聽證另一重要功能，即“促進行政爭議實質(zhì)性化解”。但行政訴訟案件中雙方當(dāng)事人矛盾往往尖銳對立，行政爭議又呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的特點，檢察機關(guān)僅僅依靠聽證制度有時難以實質(zhì)性化解行政爭議。部分檢察機關(guān)在辦案過程中，以公開聽證為抓手，不斷豐富化解手段，進而在“對癥下藥”的基礎(chǔ)上，多措并舉化解行政爭議。2021年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6條對該經(jīng)驗進行了總結(jié)提升，表明此項工作不僅需要發(fā)揮行政檢察聽證制度的功能作用，更需要以此為基礎(chǔ)探索實踐多元化路徑。

三、行政爭議實質(zhì)性化解多元化路徑的探索

（一）堅持辦案主體上下聯(lián)動

每一個行政爭議在一定程度上而言均是獨一無二的，這就要求實質(zhì)性化解行政爭議不能“單打獨斗”，要注重發(fā)揮當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)熟悉當(dāng)?shù)貙嶋H情況、便于開展工作的優(yōu)勢，建立檢察機關(guān)上下級聯(lián)動機制，通過上下級檢察機關(guān)一體化辦案，形成化解行政爭議的合力。憲法第137條、《人民檢察院組織法》第10條第2款均規(guī)定了上下級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這為辦案主體多元化提供了充分的規(guī)范依據(jù)。上級檢察機關(guān)可以根據(jù)爭議化解實際情況與需要，統(tǒng)一調(diào)配下級行政檢察人員協(xié)助爭議化解，或者以組建聯(lián)合化解辦案組的的方式實質(zhì)性化解行政爭議。同時，上級檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強對下級檢察機關(guān)化解工作的指揮、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)，對社會影響較大、重大復(fù)雜疑難案件的化解提供相應(yīng)支持，可以通過掛牌督辦、提級化解的方式促進行政爭議實質(zhì)性化解。與此同時，還要建立健全本級檢察機關(guān)各部門間的橫向協(xié)調(diào)機制，突破業(yè)務(wù)屏障，積聚化解內(nèi)力，切實將行政爭議予以實質(zhì)性化解。

（二）促進參與主體協(xié)調(diào)配合

檢察機關(guān)在實質(zhì)性化解行政爭議過程中應(yīng)當(dāng)立足監(jiān)督職責(zé)，在監(jiān)督與支持并重中堅持依法治理與源頭治理相結(jié)合。行政爭議的紛繁復(fù)雜性、行政程序以及行政訴訟制度的專業(yè)性，都給檢察機關(guān)化解行政爭議帶來了不小的難度與挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)在開展此項工作時，要注重“借力”，以行政機關(guān)和法院的專業(yè)優(yōu)勢來實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解，注重與兩者的溝通協(xié)調(diào)與配合互動，聚力構(gòu)建“一府兩院”協(xié)同機制，深入推進行政爭議實質(zhì)性化解。［2］參見楊建順：《用好行政檢察權(quán)促進行政爭議實質(zhì)性化解》，《檢察日報》2020年7月29日。一是成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)執(zhí)法部門和法、檢兩院作為成員單位，建立聯(lián)席會議、案情通報等機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決疑難、復(fù)雜行政爭議案件。二是成立行政爭議調(diào)解中心，可由司法局（法制辦）、法院、檢察院共同參與，創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，健全完善以人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解、檢察調(diào)解為主要內(nèi)容的“大調(diào)解”工作體系，把行政爭議化解貫穿訴前、訴中、訴后各個環(huán)節(jié)。

（三）探索化解方式多管齊下

首先，充分發(fā)揮行政檢察聽證實質(zhì)性化解行政爭議的優(yōu)勢。2019年檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革完成后，鄭州市檢察機關(guān)就84件行政訴訟監(jiān)督案件舉行了公開聽證活動，其中化解行政爭議73件，聽證化解率達86%。檢察機關(guān)要依據(jù)相關(guān)規(guī)定，依法積極組織公開聽證活動，通過提高當(dāng)事人對辦案程序的參與度、發(fā)揮聽證員客觀獨立的特有優(yōu)勢，以公開促公正、贏公信，促進行政爭議實質(zhì)性化解。

其次，多措并舉實質(zhì)性化解行政爭議。一是深入推進完善專家咨詢制度。進一步豐富行政專家咨詢委員庫，借助專家智慧對疑難復(fù)雜案件提供專業(yè)指導(dǎo)和理論論證，以權(quán)威公正助力行政爭議實質(zhì)性化解。二是注重走訪說理。改變“坐堂問案”的傳統(tǒng)辦案模式，從“被動受案”向“主動化解”轉(zhuǎn)變［3］參見曹建章、張源：《檢察視野下行政爭議實質(zhì)性化解的監(jiān)督路徑》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報》2020年第2期。，適時走近人民群眾，在傾聽訴求、釋法說理中獲得當(dāng)事人的理解與信任，推動行政爭議實質(zhì)性化解。三是依法監(jiān)督促調(diào)。對于符合監(jiān)督條件的案件，依法及時提請抗訴、抗訴或提出再審檢察建議，并注重用好跟進監(jiān)督機制，實時跟進了解案件審理情況，防止“一抗了之”，通過監(jiān)督法院糾正錯誤生效裁判，促進行政爭議實質(zhì)性化解。若法院裁判正確且行政行為違法，檢察機關(guān)要在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，依法通過提出檢察建議的方式，“穿透式”監(jiān)督行政機關(guān)撤銷損害當(dāng)事人合法權(quán)益的違法行政行為。四是積極以“調(diào)解”促“化解”。對于符合法律規(guī)定的行政賠償或補償案件、行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件以及行政協(xié)議案件［4］參見行政訴訟法第60條，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。，在遵循自愿合法的原則下，檢察機關(guān)可以依法引導(dǎo)申請人和行政機關(guān)通過調(diào)解或和解化解行政爭議。五是探索公開宣告機制。在案件不符合監(jiān)督情形時，檢察機關(guān)可以向當(dāng)事人公開宣告并送達不支持監(jiān)督申請決定，進一步釋法說理，做好息訴罷訪工作。六是妥善運用司法救助助力爭議化解。對于訴求具有一定合理性且生活確有困難的申請人，在其訴求無法通過法律途徑予以實現(xiàn)時，檢察機關(guān)要“應(yīng)救盡救”，通過司法救助引導(dǎo)申請人息訴息訪，并積極協(xié)調(diào)民政救濟、社會救助，解決當(dāng)事人的實際生活困難，防止因案致貧。七是發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的優(yōu)勢。適時向黨委及其政法委、人大報告行政爭議實質(zhì)性化解工作進展以及工作中的困難和問題，借助黨委、人大支持破解爭議化解難題。

（四）實現(xiàn)化解效果有機統(tǒng)一