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        公共行政學(xué)中國本土化演進邏輯研究

        2022-11-22 11:03:39龔崇清何玲玲
        現(xiàn)代交際 2022年9期
        關(guān)鍵詞:理論

        □龔崇清 何玲玲

        (南寧師范大學(xué) 廣西 南寧 530299)

        公共行政學(xué)自產(chǎn)生之日起,就是在不斷發(fā)展演變推進。有人的地方就有管理,有公共組織的地方就有公共行政,不同的歷史階段有不同的公共行政學(xué)。公共行政學(xué)從誕生之日起就隱藏著危機,這些有形或無形的危機在理論檢驗和實踐考察中不斷被破解。經(jīng)過幾十年的探索,現(xiàn)在的中國已形成公共行政學(xué)“界”,我們在發(fā)展公共行政學(xué)時不能局限于建設(shè)中國特色的公共行政學(xué),還須讓中國公共行政學(xué)走向世界,讓世界各國看到中國的智慧。

        一、西方公共行政學(xué)的歷史演變邏輯

        公共行政學(xué)自創(chuàng)立至今已有百余年的歷史,它為國家政府的有效運轉(zhuǎn)、行政活動的日臻完善貢獻了不竭動力,可謂“經(jīng)世致用之學(xué)”。[1]自威爾遜提出建立公共行政學(xué)的主張后,公共行政學(xué)經(jīng)歷了若干個發(fā)展階段,已經(jīng)形成一門成熟的學(xué)科體系。公共行政學(xué)主要經(jīng)歷了四個發(fā)展階段:以威爾遜等為代表的初創(chuàng)時期、以西蒙等為代表的演變時期、以里格斯等為代表的深化發(fā)展時期、以法默爾等為代表的延展時期。在不同階段,不同的學(xué)者繼往開來、不斷推進理論發(fā)展,讓公共行政學(xué)不斷地向前演化推進。

        (一)初創(chuàng)時期的公共行政學(xué)理論

        威爾遜作為公共行政學(xué)的創(chuàng)立者,在其著作《行政學(xué)研究》中充分說明了公共行政學(xué)思想。威爾遜認為,公共行政學(xué)是一門具有實用性的學(xué)科,其研究目的在于提高政府任務(wù)的分配與效率,明確政府可為與不可為的清單。古德諾繼續(xù)發(fā)展威爾遜的理論,對“政治—行政”二分法進行更深一層的闡述:政治是對政策的決定,是民意的表現(xiàn);行政是政策的執(zhí)行,是對民意政策的執(zhí)行。古德諾認為,公共行政學(xué)研究過程中需要協(xié)調(diào)好三對相互關(guān)系:第一對關(guān)系為行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系;第二對關(guān)系為行政與立法、司法的相互關(guān)系;第三對關(guān)系為中央與地方的相互關(guān)系。韋伯被譽為“組織理論之父”,他強調(diào)以知識和技能進行管理的必要性。韋伯認為,以官僚制運行的公共行政組織所具有的特質(zhì)為:在組織中保證合理的分工、權(quán)力體系以層級分解節(jié)制(科層制)、組織內(nèi)按照嚴格的規(guī)章流程辦事(運行機制)、工作人員必須具備一定的職業(yè)素養(yǎng)并接受專業(yè)的培訓(xùn)。

        (二)演變時期的公共行政學(xué)理論

        西蒙對所謂的“正統(tǒng)”的公共行政學(xué)研究方法進行了批判,提出行為決策主義理論。西蒙的行為決策理論基于“理性”概念,明確指出“理性”是有限理性,行政決策準則應(yīng)該用“令人滿意”取代“最優(yōu)化”準則。林德布洛姆提出漸進決策理論模式,把行政決策的行動過程看作一個持續(xù)、漸進、不間斷且前后相互銜接的行政活動過程,要求漸進性的行政決策遵循三個基本原則:按部就班、重視量的積累、穩(wěn)中求變。沃爾多的行政思想是綜合折中的。沃爾多認為,公共行政學(xué)是民主、公正等規(guī)范價值的捍衛(wèi)者和引領(lǐng)者,致力于實現(xiàn)公眾的美好生活追求。公共行政學(xué)要實現(xiàn)其自身的追求或宗旨,應(yīng)該在民主和官僚制之間尋求一種融合。沃爾多強調(diào)兩者同時存在的必要性,認為公共行政運行過程中不僅需要民主,而且官僚制也是不可或缺的。在沃爾多看來,公共行政學(xué)不是簡單的工具,也不是價值中立的手段,公共行政學(xué)應(yīng)鼓勵行政權(quán)力與政治權(quán)力進行合作而不是對抗。

        (三)深化發(fā)展的公共行政學(xué)理論

        20世紀60年代,里格斯綜合前人的觀點,把行政生態(tài)學(xué)說進行整合與創(chuàng)新性研究,提出三大行政模式分類:農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會與過渡社會。在里格斯看來,學(xué)習(xí)任何理論前都應(yīng)該了解社會形態(tài),才能達到了解行政行為的目的。20世紀60年代末70年代初,西方公共行政學(xué)界開啟新公共行政運動,形成了以弗雷德里克森為代表的公共行政學(xué)流派——新公共行政學(xué)派。新公共行政學(xué)派集中對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”的觀點提出反思與批評,認為對公共行政學(xué)的研究需要有效的溝通,對行政意識形態(tài)進行解放。弗里德里克森認為,公共行政學(xué)要對廣大民眾生活的各個方面具有決定性影響,關(guān)注意義和價值,注重對公共行政精神的培育,要求政府等行政組織能夠擔(dān)負起社會責(zé)任。

        (四)延展中的公共行政學(xué)理論

        法默爾在批判現(xiàn)代公共行政理論的過程中構(gòu)建起后現(xiàn)代公共行政理論。后現(xiàn)代公共行政學(xué)理論認為,公共行政是一種語言,這種語言本質(zhì)上就具有公共性與社會性,是通過人際關(guān)系共同創(chuàng)造的,并且要求每一個人都要參與到公共行政的語言活動中,公共行政學(xué)就是學(xué)者們用來交流思想和構(gòu)造問題、尋找答案的一種語言。[2]20世紀90年代,登哈特夫婦把研究目光投放到公共服務(wù)視角中,提出了新公共服務(wù)理論,主張構(gòu)建新公共服務(wù)模式。登哈特的新公共服務(wù)理論主張研究公共行政學(xué)的前提是公民權(quán)與民主權(quán),出發(fā)點是為公眾爭取公共利益服務(wù)。新公共服務(wù)模式要求服務(wù)過程中自覺放棄不利于行政組織發(fā)展的部分經(jīng)濟學(xué)理論,放棄自我利益的主導(dǎo)行政模式——利己公民主義觀與利他公民主義觀。羅森布魯姆認為,公共行政學(xué)研究需要從多角度考慮問題,突破單一主體,以多元主義行政觀作為公共行政學(xué)研究方法,主要從三個視角對公共行政觀念進行搭建:管理視角、政治視角、法律視角。這三個視角共同構(gòu)建起公共行政學(xué)中的多元主義行政觀。羅森布魯姆結(jié)合美國建設(shè)行政國家的經(jīng)驗論證多元主義行政觀,認為分權(quán)在很大程度上支持統(tǒng)一協(xié)調(diào),即:對各個分權(quán)之間提出的要求是既要各自獨立,又要相互統(tǒng)一;解決公共行政學(xué)研究中統(tǒng)一協(xié)調(diào)和發(fā)展的關(guān)鍵問題在于管理、政治以及法律的三個視角之間尋求平衡。[3]

        二、公共行政學(xué)演進過程危機潛伏

        西方公共行政學(xué)發(fā)展至今已歷經(jīng)一百三十多年,其間理論范式不斷演進。隨著時代與社會環(huán)境的變化,公共行政學(xué)理論背后隱藏的危機和不足也逐漸顯露出來。這些危機與不足既有原本潛伏的,也有公共行政學(xué)的理論沒有及時跟上時代發(fā)展而形成的“理論危機”。

        (一)西方早期的理論危機隱患

        古德諾、威爾遜提到的“政治—行政”二分法為后世公共行政學(xué)的“身份危機”埋下了隱患。公共行政學(xué)因其包羅萬象而非自成體系的特性,在社會科學(xué)領(lǐng)域面臨范式之爭的認同困境,公共行政學(xué)往往被實踐者認為過于學(xué)術(shù)化與理論化,因無法直接應(yīng)用于指導(dǎo)實踐問題而被束之高閣。正如沃爾多所言,“公共行政學(xué)家處于一種模糊不清的、常常令人敬而遠之的、二等公民的地位”。作為社會科學(xué)中的“二等公民”,公共行政學(xué)如何才能突破傳統(tǒng)的學(xué)科邊界與方法論爭議,走出學(xué)科發(fā)展的全新道路呢?

        回顧公共行政學(xué)百年發(fā)展史,在更多局外人看來公共行政學(xué)是一門“萬金油”的學(xué)科。在公共行政學(xué)演進過程中,公共行政學(xué)缺乏安身立命的理論貢獻,也缺乏國家治理歷史的基礎(chǔ),學(xué)科的基本概念、命題和體系放在歷史場景基本無效。公共行政學(xué)小部分學(xué)術(shù)范式掩蓋的是“內(nèi)心的焦慮”和“身體的虛弱”。公共行政是一個混合的學(xué)術(shù)體系,即“管理主義+制度主義+公共性+科層+自由主義+知識專家”,奉行規(guī)范的治理邏輯(包括科學(xué)管理),是一種現(xiàn)代契約論的治理邏輯。公共行政學(xué)建構(gòu)了一個虛擬化世界,體現(xiàn)在管理工具路徑、理性、規(guī)范邏輯、社會原子化、自由主義前提支配、數(shù)字治理、政客和文官等諸多方面。公共行政學(xué)的研究大多是以單一向度進行的。不論是基于歷史、現(xiàn)實還是未來,公共行政學(xué)中很多的概念、命題和體系都是不成立的。公共行政學(xué)缺失的環(huán)節(jié)包括整體思維、自然實踐、社會生產(chǎn)、專業(yè)性、理論和思想等方面。

        20世紀中期以前,公共行政學(xué)的基本問題是關(guān)注官僚制如何有效運行。一方面,由行政官僚制和技術(shù)官僚制構(gòu)成的官僚體制與整個政治體制之間的不兼容性越來越明顯;另一方面,官僚體制的擴張不可避免,使得官僚體制與政治體制之間產(chǎn)生了不可調(diào)節(jié)的矛盾。新公共管理運動試圖避開這種矛盾,直接從市場制度而不是從官僚制出發(fā)來建構(gòu)公共問題及相應(yīng)解決方案,但由此又產(chǎn)生了許多新的問題,包括公共責(zé)任的逃避、公平與效率的價值追求與經(jīng)濟人的工具特性等,而這些新問題是當(dāng)代世界各個國家治理變革中必須回應(yīng)的問題。

        (二)現(xiàn)代公共行政學(xué)面臨突破的領(lǐng)域

        逆全球化造成公共行政學(xué)身份的“大分裂”,公共行政學(xué)的“泛政治化傾向”使得行政問題越來越與政治問題掛鉤,從而削弱了公共行政學(xué)的獨立性。逆全球化、泛政治化、民粹化等,使得自由、民主、公正、生命等傳統(tǒng)價值處于撕裂與崩塌之中,從而造成公共行政學(xué)的信仰危機、誠信危機與道德危機?!胺至选背蔀楹笠咔闀r代世界格局的主要表征,全球性公共問題的治理處于權(quán)力空心化和治理碎片化的危機中。一些西方發(fā)達國家由于政府治理失靈,國內(nèi)疫情防控“失守”,國家民眾對政府頗有微詞,過度追求自由,片面理解封控即為被剝奪民主與人權(quán),政府和民眾對疫情的認知不足,國家威信力的下降,造成疫情泛濫;在國際上,不負責(zé)任地把疫情的“鍋”甩給中國,造成多國之間關(guān)系緊張,不利于世界穩(wěn)定。新技術(shù)革命在帶來便利的同時也帶來了網(wǎng)絡(luò)違法、網(wǎng)絡(luò)犯罪、隱私侵犯以及數(shù)字鴻溝等行政倫理安全問題,急需公共行政學(xué)進一步突破。

        從整體上看,影響世界和平與發(fā)展的因素還在,全球生態(tài)環(huán)境破壞,資源短缺,生物多樣性下降,新冠肺炎疫情在全球蔓延,多邊沖突等問題層出不窮。盡管如此,和平與發(fā)展依舊是當(dāng)下主題,世界各國應(yīng)該正確對待疫情,拒絕“躺平”,積極與世界各國合作,各國政府必須關(guān)注生態(tài)環(huán)境,推進科技革命。對于中國公共行政學(xué)來說,這既是機遇也是挑戰(zhàn),政府要增強自身實力,堅定不移地走和平發(fā)展道路,促進世界和平。

        (三)克服危機的努力

        西方國家在面對理論危機與社會變革時,積極、主動采取以政府再造為核心的公共行政學(xué)研究方法進行改革,積極順應(yīng)經(jīng)濟全球化、世界格局多樣化、文化多元化、信息化。在實踐中,世界各國認識到各國國情不一樣,公共行政改革戰(zhàn)略就不一樣,中國在此過程中也得出同樣的啟示。西方各國更為關(guān)注民主與價值構(gòu)建,試圖在民主政治中突破公共行政學(xué)危機;中國建構(gòu)適合本土發(fā)展的公共行政學(xué),建設(shè)具有中國特色的、符合中國國家利益的公共行政學(xué)科體系,在克服危機的過程中充分發(fā)掘公共行政學(xué)研究者的主體意識,創(chuàng)造具有本土特色更具有世界普遍意義的公共行政學(xué)理論。

        三、中國公共行政學(xué)從引進西方理論到實現(xiàn)本土化的演進邏輯

        世界化的公共行政學(xué)體系的不斷完善,為當(dāng)代中國公共行政學(xué)演進路徑提供了新的發(fā)展思路。自改革開放以來,中國公共行政學(xué)界普遍關(guān)注的是如何正確、全面地認識與掌握公共行政學(xué)理論,并且把理論運用到具體實踐中,吸收西方公共行政學(xué)的理論的精華,借鑒他人的優(yōu)秀實踐成果。經(jīng)過幾十年的努力,我國的公共行政學(xué)學(xué)術(shù)研究與學(xué)科體系建設(shè)都獲得了顯著的發(fā)展,中國公共行政學(xué)從引進到發(fā)展再到創(chuàng)新,逐步形成具有中國特色的本土化學(xué)科體系。

        (一)西方公共行政學(xué)的“世界化”

        從實踐上來說,大國崛起的治理實踐為公共行政學(xué)的發(fā)展提供了 “沃土”;從理論上來說,中國公共行政學(xué)總是被設(shè)定在“西方—中國”的二元框架中。西方公共行政學(xué)通常是以“文化帝國主義”的面目出現(xiàn)的,公共行政學(xué)發(fā)展視角基本上以美國敘事產(chǎn)生。公共行政學(xué)能在美國生根發(fā)芽,并形成世界化的理論研究范式,是有一定的緣由的。美國民主政治的快速發(fā)展得到多數(shù)西方資本主義國家的認同。當(dāng)歐洲國家面對社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大變化時,背后隱藏的行政問題逐漸暴露出來,如政府管理社會經(jīng)濟的任務(wù)日益繁重、社會關(guān)系日益復(fù)雜等。這些行政矛盾與沖突變得頻繁,急需一種治理模式來幫助歐洲國家進行管制。歐洲國家政府為了緩和、消除各種社會矛盾,解決公共性的社會問題,維持社會穩(wěn)定,促進社會發(fā)展,選擇從美國引進公共行政學(xué)借鑒其社會矛盾治理理論,由此美國本土的公共行政學(xué)走出本國,面向世界。

        (二)中國公共行政學(xué)“本土化”的努力

        從宏觀角度看,西方公共行政學(xué)的“世界化”到中國的“本土化”經(jīng)歷了兩個階段:第一階段,引進和學(xué)習(xí)西方公共行政學(xué),并深入了解其特點;第二階段,將“英語”變成“普通話”的過程,其手段是尋求建立具有普遍性、有效性、科學(xué)性的公共行政學(xué)科體系。

        改革開放以來,伴隨我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展,公共行政學(xué)的重要性已被國人認識,尤其最近十幾年來,我國的公共行政學(xué)取得新的歷史成就。20世紀80年代,中國對公共行政學(xué)進行大規(guī)模研究,中國公共行政學(xué)經(jīng)歷了引進移植(西化)、主動學(xué)習(xí)(本土化)、自主建構(gòu)(超越本土化)三個階段,公共行政學(xué)漸漸從社會科學(xué)的邊緣走向核心地帶。[4]公共行政學(xué)雖屬于西方理論體系,但是在中國傳統(tǒng)文化中也有與之相近的內(nèi)容。西方公共行政學(xué)作為人類文明的思想與實踐的結(jié)晶,其中也包含著可以被中國所借鑒和學(xué)習(xí)之處。

        20世紀80年代中期,公共行政學(xué)得以恢復(fù)重建。20世紀八九十年代,中國公共行政學(xué)者大量翻譯和引進國外研究成果,及時追蹤國外政府改革新動態(tài)。這十年多的時間里,中國公共行政學(xué)主要是以學(xué)習(xí)西方公共行政學(xué)理論框架為主,大量汲取西方公共行政學(xué)理論,同時,在一定條件下借助西方公共行政學(xué)理論指導(dǎo)視角,接納西方理論精華,促進中國公共行政學(xué)的發(fā)展。這段時期,為中國公共行政學(xué)的建立儲備多樣化資源就成為首要任務(wù)。[5]20世紀90年代,以前輩學(xué)者的研究成果為基礎(chǔ),以鄧小平的“南方談話”為指導(dǎo),新一代的公共行政學(xué)者繼續(xù)致力于推進中國公共行政學(xué)的現(xiàn)代化,主要分出兩個流派。第一個學(xué)派學(xué)者贊同學(xué)習(xí)西方更為新穎的研究方法,將其引入中國公共行政學(xué)研究,這類學(xué)者率先開辟實證研究的中國本土化的公共行政陣地;另一類學(xué)派學(xué)者主張充分利用中國傳統(tǒng)行政文化資源,運用歷史學(xué)、文學(xué)等多學(xué)科方法,挖掘中國歷史上各朝代的官僚機構(gòu)設(shè)計,包括百家思想中蘊含的行政思想,從中尋找古人的公共行政學(xué)智慧,從而構(gòu)造本土化的公共行政學(xué)。夏書章教授是中國第一批號召建設(shè)中國本土化公共行政學(xué)的專家學(xué)者之一,他堅持認為中國本土化的公共行政學(xué)必須堅持中國特色社會主義道路,堅持建設(shè)和發(fā)展中國特點社會主義,學(xué)以致用,結(jié)合中國國情,為社會主義建設(shè)服務(wù)。[6]

        1.中國傳統(tǒng)文化中的公共行政學(xué)

        儒家思想中提出“以民為本”的公共行政綱領(lǐng),使用富有人性化、溫和的方式進行國家治理,“德治”是政府治理的基本原則,其本質(zhì)內(nèi)容有“泛愛眾”“仁政”“以禮治國”等。其中,“仁政”是社會、國家治理的基本手段。孔子主張“富之”“教之”,孟子主張“孝悌之義”,要用道德原則教化民眾。儒家思想構(gòu)建一套以人為本、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、道德感化等國家行政治理原則。中國封建社會得以延續(xù)三千多年,很大程度上得益于儒家思想的深刻影響,在現(xiàn)代社會依舊具有借鑒意義。[7]

        “無為而治”是道家進行公共行政治理的理想境界,也是道家對治國綱領(lǐng)的概括。要實現(xiàn)“其民淳淳”的“無為”理想化國家治理狀態(tài),要尊重自然規(guī)律,順應(yīng)民情,不提倡政府過多干預(yù),政府要做好榜樣示范作用,減少使用刑罰,講究管理技巧,以柔克剛,以弱克強,以靜制動。公共政策的推動要看準時機,順應(yīng)自然,后發(fā)制人,由易至難,公共政策盡可能簡單易懂。

        法家對于公共行政學(xué)理論構(gòu)建基于“人性本惡”的觀念,公共行政學(xué)要立足于社會現(xiàn)實,不能拘泥于過時的倫理道德,要根據(jù)條件的變化及時調(diào)整政策策略;要完善法律法規(guī),制定嚴格的、可行的法律法規(guī),實現(xiàn)國家行政的良好秩序;國家管理者要順應(yīng)民眾的欲望要求,賞罰分明;主張把權(quán)力集中在君主一人,有“明主治吏不治民”的說法。法家認為,要治理好國家,應(yīng)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為支持,農(nóng)民是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、強化軍隊能力、保證國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

        2.學(xué)習(xí)西方行政學(xué)與構(gòu)建本土化理論演進

        新中國成立初期,為了盡快適應(yīng)恢復(fù)國民經(jīng)濟的需要,部分大學(xué)、行政學(xué)院設(shè)立行政學(xué)、政治學(xué)、組織學(xué)等相關(guān)課程,積累了一定的公共行政學(xué)研究經(jīng)驗。研究學(xué)者主要關(guān)注西方農(nóng)村組織、科層制、憲政、人事行政、行政文書等,還著重研究馬克思列寧主義當(dāng)中的公共行政研究,如何加強民主集中制、黨政關(guān)系處理、政策執(zhí)行等。20世紀80年代后,中國公共行政學(xué)理論研究重新啟動,研究方向緊緊結(jié)合建設(shè)中國特色社會主義,主要從行政職能、行政人事制度、行政體制改革等方向開展關(guān)于中國改革的行政學(xué)研究。

        隨著國家綜合實力的增強,中國需要向世界展示大國實力,也開始向世界展示中國公共行政學(xué)的理論成果。如中國學(xué)者創(chuàng)造性提出服務(wù)型政府理論,這一理論引起西方眾多公共行政學(xué)學(xué)者的廣泛討論,該理論能夠為當(dāng)代政府建設(shè)實踐提供理論支持。[8]服務(wù)型政府理論結(jié)合西方官僚制理論、新公共管理理論、新公共行政理論、新公共服務(wù)理論等理論,并根據(jù)我國、我黨的行政或執(zhí)政理念,堅持為人民服務(wù)的宗旨,要求政府依法行政,為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的社會公共服務(wù),建設(shè)令人民群眾滿意的政府。服務(wù)型政府理論的建設(shè)雖有借鑒西方理論之處,但更多的是從國情出發(fā),結(jié)合政府和黨的要求進行創(chuàng)新。

        (三)公共行政學(xué)“本土化”的實踐成效

        國體的性質(zhì)決定著政體的性質(zhì),也深刻影響著公共行政實踐中的價值追求。在我國,一切權(quán)力屬于人民,人民是國家和社會的主人。在確立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心位置,明確人民政府的行政權(quán)力的最終賦予權(quán)來自人民的基礎(chǔ)上,我國不斷完善人民代表大會制度,落實政府執(zhí)行代理的行政任務(wù),明確行政機關(guān)單位的職責(zé)是為人民服務(wù),明確權(quán)力運行機關(guān)的權(quán)力清單;落實依法治國,完善法治法規(guī),國家運行機構(gòu)受人民群眾監(jiān)督,忠于人民,讓權(quán)力運行在陽光之下;國家始終代表著最廣大人民群眾的利益,不斷完善社會監(jiān)督渠道,公開相關(guān)的行政信息,建設(shè)服務(wù)型政府,加強與群眾溝通聯(lián)系,傾聽群眾意見。

        1.公共行政學(xué)實踐目標與路徑選擇

        第一,建設(shè)服務(wù)型政府。我國政府要求在幾個方面進行服務(wù)型政府建設(shè):宏觀經(jīng)濟調(diào)控、人民權(quán)利保障、公共事業(yè)管理、社會服務(wù)提供和生態(tài)環(huán)境保護等。破解唯“GDP論”,在公共行政活動中建立政府服務(wù)、電子政府等新興公共行政服務(wù)途徑,簡化行政審批手續(xù),對政府進行“放管服”改革。政府工作人員深入群眾,堅持走群眾路線,把國家、黨的大政方針向人民群眾普及、向農(nóng)村拓展、向基層釋放。

        第二,建設(shè)透明化政府。中國是一個具有長達3000多年封建統(tǒng)治歷史的國家,長期受到專制集權(quán)思想的控制,不存在行政信息公開。2008年5月,我國正式實行《政府信息公開條例》,從整體上看,我國建設(shè)透明化政府的管理體系正在完善,在完善的過程中保持“公開為原則,不公開為特例”公共行政精神,從體制上構(gòu)建一個扁平化的公共信息治理體系,大力推進政府辦事流程的公開化、透明化進程,不斷推動政府決策過程與政策執(zhí)行過程的科學(xué)化、民主化、透明化,開展多種渠道和形式廣泛的集中民智措施,擴大人民群眾參與度。

        2.全面依法治國

        先秦時期,法家主張用法規(guī)范行政執(zhí)行。從現(xiàn)代的視角看,法家的公共行政法治思想具有一定的片面性。法家所理解的“法”是封建君主用以維護自身權(quán)力集中,并非用來保護人民群眾權(quán)益,是對人民群眾的嚴刑酷罰。改革開放初期,鄧小平對法治與社會主義的關(guān)系進行闡述,指出建設(shè)社會主義民主必須加強法治建設(shè)。1997年,黨的十五大報告中把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾治理的基本方略;2000年,我國把依法治國寫入憲法,建設(shè)社會主義法治國家;2002年,黨的十六大提出全面落實依法治國方略是為全面建設(shè)小康社會重要目標[9];2007年,黨的十七大報告中明確提出全面落實依法治國基本方略,對加強社會主義法治建設(shè)進行全面部署;2017年,習(xí)近平在十九大報告中指出,必須加強黨對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

        3.完善行政制度

        中國傳統(tǒng)的專制官僚政治形態(tài)使得中國產(chǎn)生官本位的行政意識。對于官本位行政意識的克服,主要依據(jù)在于儒家文化中的民本位。然而,民本位行政意識沒有克服封建君主的君本位意識。因此,在現(xiàn)代中國公共行政意識的構(gòu)建中,必須升華傳統(tǒng)文化中的行政意識,去其糟粕,取其精華。因此國家出臺了《全面推進依法行政實施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等一系列關(guān)于行政思想建設(shè)的文件,明確告知行政機關(guān)工作人員要牢固樹立依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局等行政思想。加強制度建設(shè),改進制度,以制度克服官本位等落后的公共行政學(xué)思想。

        加強公務(wù)員群眾路線專題教育,擴大人民群眾監(jiān)督影響范圍,完善公務(wù)員人事制度,執(zhí)行行政問責(zé)制,以制度規(guī)范行政倫理與行政行為活動。2003年,《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》明確各行政部門應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),以及不履行或履行不到位的懲罰標準;2004年4月,《全面推進依法行政實施綱要》明確提出權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政活動要求,對決策責(zé)任追究、行政執(zhí)法責(zé)任制以及完善行政復(fù)議責(zé)任追究制度等做出明確規(guī)定;2006年正式實行《中華人民共和國公務(wù)員法》,明確規(guī)定公務(wù)員向上級承擔(dān)責(zé)任的條件。

        四、中國公共行政學(xué)超越本土化到世界化的演進

        2019年新冠肺炎疫情發(fā)生后,中國在疫情防控與公共危機應(yīng)對等方面向世界展示了中國制度的優(yōu)勢。中國公共行政學(xué)在未來的演進發(fā)展中,既要構(gòu)造具有中國特色的公共行政學(xué)話語體系,又要打造具有世界級、普遍性的公共行政學(xué)科話語體系,讓中國的公共行政學(xué)走向更為寬廣的世界,為世界公共行政學(xué)發(fā)展提供中國智慧。中國需要融入國際社會,加強與世界各國的聯(lián)系,增強在國際社會的號召力,建設(shè)政治強國,這需要中國更為關(guān)注當(dāng)代國際社會研究,包括對不同區(qū)域、不同國家、不同種族或者不同民族的公共行政學(xué)研究,為中國參與全球治理提供智力支持,為中國公共行政學(xué)發(fā)展拓寬國際視野。[10]

        (一)立足國際國內(nèi)雙重視角進行演變推進

        從西方各國公共行政學(xué)實踐看,多數(shù)資本主義國家存在行政效率低下等固有的缺陷,部分國家片面追求效率時出現(xiàn)一些不可避免的行政問題。當(dāng)今世界期待中國自主構(gòu)建中國公共行政學(xué)理論體系,能為世界各國公共服務(wù)的提供理論借鑒。在推進中國公共行政學(xué)世界化的傳播的過程中,我們應(yīng)立足構(gòu)建人類命運共同體,加快中國特色公共行政學(xué)術(shù)理論、學(xué)科話語體系的建設(shè),完善公共行政學(xué)科交流,加快中國公共行政學(xué)科走向世界的步伐,構(gòu)建國際學(xué)術(shù)與實踐交流平臺,自覺回答“世界之問”,傳播中國聲音、中國理論、中國智慧。

        首先,要立足中國國情、直面中國問題、服務(wù)中國發(fā)展,“把論文寫在中國大地上”。當(dāng)前,國內(nèi)環(huán)境處于深刻復(fù)雜變化之中,新情況新問題層出不窮。面對復(fù)雜的形勢變化,需要不斷加以認識、加以總結(jié),堅持深入調(diào)查研究,使理論創(chuàng)新符合中國實際;要避免情緒上的弱者心態(tài)和盲目趕超的價值訴求,不能為了趕超不顧實際,夸大其詞;要遵循普適的學(xué)術(shù)規(guī)范,找尋公共行政學(xué)理論建構(gòu)的一般邏輯;學(xué)者們要走出象牙塔,走出舒適區(qū),積極進行田野調(diào)查,深入實際、深入群眾,不斷增強看問題的眼力、謀事情的腦力、察民情的聽力,了解實際、掌握實情,充分反映實際情況,使理論創(chuàng)新符合實際、解決問題;政府應(yīng)堅持為人民服務(wù)的宗旨,注意聽取人民群眾的意見,接受人民群眾的監(jiān)督;應(yīng)該增強普通民眾的公共精神,加強社會主義核心價值觀與價值體系建設(shè),培育人民群眾集體主義精神,培育新時代“四有公民”。

        (二)以中國之特色面向世界

        習(xí)近平總書記提出的“百年未有之大變局”重要論斷已成為國內(nèi)外社會共識。大變局時代是中華民族偉大復(fù)興、新興技術(shù)涌現(xiàn)、大國競爭與世界秩序深度調(diào)整、不確定狀態(tài)下危機四伏、文明沖突與價值顛覆、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系深刻變革的時代。從大變局到新發(fā)展格局,中國公共行政學(xué)必須在比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上走符合中國國情的本土化之路。堅持以人民為中心、滿足人民對美好生活向往;堅持全國一盤棋,集中力量辦大事,發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織能力優(yōu)勢及社會動員能力優(yōu)勢,體現(xiàn)為政治、民治、共治、精治、智治、法治、德治、自治、善治“九治合一”;“諧和萬邦”的人類命運共同體意識使人類從“競爭型文明”走向“合作型文明”,在借鑒人類文明成果基礎(chǔ)上實現(xiàn)政治與行政的良好協(xié)作與相互配合;從馬克思經(jīng)典理論中尋求中國公共行政學(xué)之“魂”,在比較優(yōu)勢中尋求重建公共行政學(xué)的價值體系。要實現(xiàn)公共行政學(xué)超越本土化,還需要繼續(xù)向西方國家學(xué)習(xí)前沿的理論動態(tài),加強對國外公共行政學(xué)理論學(xué)習(xí),強化公共行政學(xué)學(xué)科體系借鑒與建設(shè)。[11]充分結(jié)合中國的歷史文化,掌握當(dāng)前國內(nèi)與國外現(xiàn)實情況,深刻認識我國現(xiàn)階段面臨的公共行政問題,制定符合國情的公共行政改革措施,探索具有中國的特色公共行政學(xué)改革之路。

        公共行政學(xué)在超越中國本土化時,必須堅持“四個自信”——制度自信、理論自信、道路自信與文化自信,在改革與實踐經(jīng)驗中建構(gòu)中國公共行政學(xué)的理論范式,在歷史傳承中尋求中國公共行政學(xué)的文化基因,以新技術(shù)革命為契機推進公共行政學(xué)進行大整合與大創(chuàng)新。堅持人類命運共同體意識,構(gòu)建全球行政治理話語體系;促進公共行政學(xué)術(shù)環(huán)境的重塑,推進“放管服”改革,解決中國公共行政學(xué)術(shù)研究的危機。堅持馬克思主義基本立場、觀點和方法,采取更開放、更包容、更積極的做法,面向世界,共同進步。堅持中國特色社會主義核心價值觀。堅持公共行政學(xué)研究服務(wù)于中國現(xiàn)代化事業(yè)和人民的幸福,在深刻認識和充分把握我國國情、準確把握時代和歷史發(fā)展潮流的基礎(chǔ)上,以廣闊的胸懷和深遠的大歷史眼光,積極發(fā)掘和汲取多方面有益學(xué)術(shù)資源,匯聚成為中國特色社會科學(xué)的壯闊海洋,成為世界公共行政學(xué)智慧提供之地。[12]

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