李美萱

信陽(yáng)農(nóng)林學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464100

19世紀(jì)中期，工業(yè)化發(fā)展加快了城市化進(jìn)程，與此同時(shí)也暴露出環(huán)境破壞、住房問(wèn)題等諸多城市問(wèn)題，人們不斷對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃主導(dǎo)下的城市規(guī)劃產(chǎn)生了質(zhì)疑。隨著城市居民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，民權(quán)運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展，并不斷推動(dòng)著城市規(guī)劃中規(guī)劃理念的改革創(chuàng)新。至此城市規(guī)劃關(guān)注點(diǎn)不斷轉(zhuǎn)移至對(duì)現(xiàn)有城市環(huán)境的翻新改造上，以期實(shí)現(xiàn)城市的新型化、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在此期間，還尤為強(qiáng)調(diào)城市居民的參與度，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同發(fā)展趨勢(shì)。公眾參與作為一項(xiàng)西方理念，于20世紀(jì)90年代初傳入我國(guó)，歷經(jīng)30多年的發(fā)展實(shí)踐現(xiàn)已成為我國(guó)規(guī)劃制度的重要基礎(chǔ)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市規(guī)劃對(duì)公眾的合法權(quán)益，尤其是土地權(quán)益的影響越來(lái)越突出。作為負(fù)責(zé)制定及實(shí)施城市規(guī)劃的政府機(jī)構(gòu)，全面充分吸納民意是其所需肩負(fù)的重要職責(zé)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)將公眾參與機(jī)制打造成連接政府與公眾的重要制度平臺(tái)，基于此，城市規(guī)劃成為了公眾參與至關(guān)重要的實(shí)踐領(lǐng)域之一。［1］

就我國(guó)城市規(guī)劃理論與實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀而言，我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與研究當(dāng)前仍處在初級(jí)發(fā)展階段?，F(xiàn)階段，我國(guó)大多數(shù)城市規(guī)劃仍被傳統(tǒng)的“自上而下”的城市規(guī)劃方式所主導(dǎo)。為擺脫這一局面，必須要提升城市規(guī)劃領(lǐng)域的民主水平，并不斷拓寬公眾參與城市規(guī)劃的渠道及范圍。而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，都有賴于法律的有力保障，因而，建立完善我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)的相關(guān)法律制度，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市規(guī)劃公眾參與權(quán)概述

（一）城市規(guī)劃公眾參與的內(nèi)涵

20世紀(jì)60年代初期，民權(quán)運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展，進(jìn)而讓公眾參與轉(zhuǎn)變成當(dāng)前社會(huì)的一大普遍現(xiàn)象。在此期間，“公眾參與”基于民主理論框架得到充分體現(xiàn)及明確界定。公共參與，主要指的是公共權(quán)力在開(kāi)展立法、裁定公共政策、決定公共事務(wù)等環(huán)節(jié)，通過(guò)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)由開(kāi)放的途徑，從公眾和利害相關(guān)的個(gè)體或者組織采集有效信息并采納有價(jià)值意見(jiàn)，進(jìn)一步通過(guò)信息交流反饋以對(duì)公共決策、治理行為帶來(lái)影響的一系列行為。某種意義上而言，公眾參與是公眾與政府行政機(jī)關(guān)開(kāi)展交流互動(dòng)的一種方式，并結(jié)合參與情況來(lái)影響公共事務(wù)及公共治理的過(guò)程，進(jìn)一步為公共事務(wù)、公共治理提供方向指引。［2］值得一提的是，公共參與并不涉及民眾選舉、個(gè)人及組織的維權(quán)行動(dòng)，因而，公眾參與在公平、公正等方面被提出了更高的要求。

（二）城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的類型

公眾參與權(quán)的類型，主要分為知情權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。其中，知情權(quán)屬于公眾參與權(quán)中所應(yīng)享受的基本權(quán)利。行政機(jī)關(guān)行政過(guò)程之所以設(shè)置參與機(jī)制，主要是為了實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)、公眾對(duì)目標(biāo)、過(guò)程及成果的共有，而該項(xiàng)機(jī)制尤以信息共享為重要前提。法律規(guī)定的公眾行使參與權(quán)的形式，主要包括有論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公示等，不管是哪種形式，公眾在參與城市規(guī)劃時(shí)，都有權(quán)經(jīng)由便捷渠道獲取相應(yīng)信息。因而，行政機(jī)關(guān)、規(guī)劃部門應(yīng)擔(dān)負(fù)起為公眾提供相應(yīng)信息的職責(zé)。就知情權(quán)的具體內(nèi)容而言，主要包括信息知情權(quán)、輔助信息知情權(quán)，其中，信息知情權(quán)是指與規(guī)劃決定事項(xiàng)密切關(guān)聯(lián)的信息；輔助信息知情權(quán)是指具體的參與時(shí)間、地點(diǎn)及其他程序性要求。知情權(quán)下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地向公眾公布相關(guān)信息。

表達(dá)權(quán)屬于是城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)的核心權(quán)利。為保障公眾權(quán)利不受侵犯，公眾應(yīng)全面及時(shí)地參與到行政行為的決定程序中。就《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而言，現(xiàn)階段我國(guó)公眾主要在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)參與討論，表達(dá)自身的意見(jiàn)看法。換言之，在規(guī)劃編制期間，公眾有權(quán)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容發(fā)表自身意見(jiàn)，并有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)注重自身的意見(jiàn)。除去《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外，諸如《土地管理法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法規(guī)也在各自領(lǐng)域上對(duì)規(guī)劃編制中應(yīng)當(dāng)接收公眾意見(jiàn)進(jìn)行了程序性規(guī)定，以此賦予了公眾參與城市規(guī)劃中的表達(dá)權(quán)。

監(jiān)督權(quán)則是指在城市規(guī)劃編制后的開(kāi)發(fā)實(shí)施階段，公眾享有對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。公眾作為城市規(guī)劃的參與者，可形成對(duì)城市規(guī)劃結(jié)果的直觀認(rèn)識(shí)。因而，公眾表達(dá)的意見(jiàn)及提供的信息反饋往往更具真實(shí)性、針對(duì)性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》提出，公眾可了解并監(jiān)督規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)對(duì)規(guī)劃編制內(nèi)容的檢查及執(zhí)行情況，但對(duì)公眾具體的監(jiān)督形式、后果等則未作明確規(guī)定。賦予公眾在城市規(guī)劃中的監(jiān)督權(quán)，可轉(zhuǎn)變過(guò)去“自上而下”的城市規(guī)劃方式，可促進(jìn)相關(guān)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中存在的問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題、需求進(jìn)行有效處理，使最終結(jié)果可有效滿足廣大公眾的需求，提升規(guī)劃項(xiàng)目的科學(xué)可行性，進(jìn)而推動(dòng)城市的有序健康發(fā)展。［3］

二、現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃面臨的困境

（一）法律及相關(guān)制度不夠完善

當(dāng)前，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)公眾參與的規(guī)定指出，報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案進(jìn)行公告，同時(shí)通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他方式，以征求專家、公眾的意見(jiàn)；同時(shí)，組織編制機(jī)關(guān)還應(yīng)組織相關(guān)部門、專家適時(shí)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況予以評(píng)估，同時(shí)通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他方式征求公眾意見(jiàn)。由此表明，法律規(guī)定的公眾參與城市規(guī)劃的形式僅涉及論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)兩種，同時(shí)，在參與主體范圍，向公眾征求意見(jiàn)后的后續(xù)處理，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估時(shí)間等方面都未做明確規(guī)定，缺乏系統(tǒng)完善的參與體系，使得在城市規(guī)劃中公眾只能處在被動(dòng)接受地位，一定程度上削弱了公眾參與城市規(guī)劃的積極性。

（二）城市規(guī)劃公眾參與權(quán)缺乏完善的救濟(jì)機(jī)制

因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的綜合性、復(fù)雜性，使得在城市規(guī)劃實(shí)踐中對(duì)于公眾參與權(quán)遭到侵犯的行政救濟(jì)，往往難以得到有力的法律支持。雖然我國(guó)政府已經(jīng)以立法的形式，明確了對(duì)城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)的保護(hù)，然而因?yàn)槿狈ν晟频木葷?jì)渠道、救濟(jì)機(jī)制，使得公眾參與權(quán)難以得到有效行使。同時(shí)，可能正因?yàn)槌鞘幸?guī)劃公眾參與權(quán)缺乏完善的救濟(jì)機(jī)制，使得城市規(guī)劃中相關(guān)利益主體的權(quán)利遭到侵犯后，只能通過(guò)請(qǐng)?jiān)?、媒體曝光等非常規(guī)途徑以尋求對(duì)自身合法權(quán)益的保護(hù)，該種方式不管是對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃還是相關(guān)行政主體都會(huì)帶來(lái)不利影響。

（三）政府定位不準(zhǔn)確

我國(guó)現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將政府部門作為主要約束對(duì)象，并緊扣政府部門如何編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)劃的具體實(shí)施及如何劃分規(guī)劃部門的相關(guān)職權(quán)、職責(zé)等內(nèi)容。而對(duì)于公眾參與規(guī)劃的范圍、程序及公眾的權(quán)利義務(wù)等則尚未作明確規(guī)定，由此使得論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)流于形式，公眾參與對(duì)實(shí)際規(guī)劃結(jié)果影響并不大。另外，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，而我國(guó)公眾整體素質(zhì)還有待進(jìn)一步提升，所以在規(guī)劃編制及實(shí)施環(huán)節(jié)，偏向于政府部門及行業(yè)專業(yè)的想法，公眾的意見(jiàn)則難以得到足夠重視。同時(shí)，一些政府部門認(rèn)為與城市居民進(jìn)行溝通存在不小的難度，并且還難以保證工作效率，由此讓城市規(guī)劃與公眾參與漸行漸遠(yuǎn)。

三、我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)的法律制度完善

（一）建立完善城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的主體制度

由于當(dāng)前我國(guó)公眾參與權(quán)制度存在一系列問(wèn)題亟待解決，因此需要健全城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的主體制度，可從以下幾個(gè)方面入手：要嚴(yán)格制定城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)。在城市規(guī)劃編制中，公眾參與主體的參與表現(xiàn)形式主要取決于利益，而由于城市規(guī)劃環(huán)節(jié)利益的多元性、復(fù)雜性，使得整個(gè)參與過(guò)程表現(xiàn)出復(fù)雜多變的特征。鑒于此，城市規(guī)劃實(shí)踐中對(duì)應(yīng)的不同利益關(guān)系不僅決定了不同的參與主體，還影響了城市規(guī)劃公共參與主體確定標(biāo)準(zhǔn)的制定，其與城市規(guī)劃時(shí)期不斷變化的利益關(guān)系有關(guān)?；诖耍诿鞔_城市規(guī)劃參與主體的目的，首先要確定相關(guān)的利益主體。［4］其次，確立社區(qū)組織作為公眾參與主體地位。城市社區(qū)機(jī)構(gòu)是政府與居民之間溝通的橋梁，其通過(guò)信息傳遞、組織公眾參與，可有效向城市政府、城市居民傳遞城市規(guī)劃信息，推動(dòng)公眾參與到城市規(guī)劃實(shí)踐中，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其在城市規(guī)劃中的參與主體角色。然而，就當(dāng)前實(shí)際情況而言，城市社區(qū)組織表現(xiàn)出一定的半官方性質(zhì)，由此一定程度上減弱了社會(huì)組織作為公眾參與主體的作用。基于此，為了充分突出社區(qū)組織的價(jià)值，需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其性質(zhì)，進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)組織的獨(dú)立作用，賦予其公眾參與的基本權(quán)利。

（二）建立完善城市規(guī)劃公眾參與權(quán)救濟(jì)機(jī)制

在城市規(guī)劃公眾參與中，對(duì)于未經(jīng)法定公眾參與程序，對(duì)公眾參與權(quán)構(gòu)成侵犯的城市規(guī)劃行為，應(yīng)允許公眾向規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)的上級(jí)部門提出行政復(fù)議，或向人民法院提出行政訴訟。鑒于此，應(yīng)建立完善的城市規(guī)劃公眾參與權(quán)救濟(jì)機(jī)制。首先，設(shè)置獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)關(guān)。多年以來(lái)，我國(guó)復(fù)議制度一直存在獨(dú)立性不足的問(wèn)題，為此，我國(guó)也不斷加大了對(duì)更為公正合理的工作機(jī)制的探索力度。國(guó)務(wù)院法制辦自2008年以來(lái)，將8個(gè)城市作為試點(diǎn)，推進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)制度改革，以期提升行政復(fù)議獨(dú)立性。［5］在該部分發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的指引下，在城市規(guī)劃公眾參與權(quán)救濟(jì)方面可開(kāi)展此類相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，依托設(shè)置獨(dú)立的咨詢型、議事協(xié)調(diào)型城市規(guī)劃復(fù)議委員會(huì)，對(duì)不同領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行全面吸收，統(tǒng)一行使復(fù)議權(quán)，促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作的順利開(kāi)展，為公眾參與權(quán)救濟(jì)提供有力支持。其次，合理調(diào)節(jié)受案范圍。目前，唯有在城市規(guī)劃進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)，已經(jīng)發(fā)生或可能對(duì)相關(guān)利益主體權(quán)利構(gòu)成侵犯時(shí)，才能提起訴訟。公眾參與公共事務(wù)，其權(quán)利保護(hù)及救濟(jì)至關(guān)重要，應(yīng)結(jié)合利害關(guān)系的實(shí)際情況及影響審查的必要性來(lái)提供權(quán)利保護(hù)。因而，為保障公眾參與權(quán)，讓更多社會(huì)群體參與到城市規(guī)劃中，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍，適當(dāng)拓寬救濟(jì)主體范圍，以此有效發(fā)揮司法的能動(dòng)作用。再次，建立完善行政公益訴訟制度?，F(xiàn)階段，我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與的主體僅限于個(gè)體，缺乏組織化機(jī)構(gòu)，參與力量不足，不利于對(duì)城市規(guī)劃決定及后續(xù)救濟(jì)施加影響。為此，可嘗試建立一個(gè)可實(shí)現(xiàn)利益整合功能的機(jī)制，將各利益方組織在一起統(tǒng)一開(kāi)展交流溝通。而為達(dá)成這一目的，應(yīng)建立完善行政公益訴訟制度，支持個(gè)體及相關(guān)公益組織就城市規(guī)劃公眾參與權(quán)侵權(quán)行為提起訴訟。

（三）建立完善城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的配套制度

城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)一系列配套制度的支持。為此，應(yīng)建立完善城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的配套制度。首先，強(qiáng)化政府信息公開(kāi)制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》法律效力有待提升的現(xiàn)狀，以及目前規(guī)定缺少法律層面與政府信息公開(kāi)的相關(guān)情況，需要進(jìn)一步加快推進(jìn)相關(guān)立法，對(duì)政府信息公開(kāi)的效力、范圍、效力等問(wèn)題予以有效完善，依托法律制度為政府信息公開(kāi)提供有力保障。其次，建立完善公眾參與的能力及技能培訓(xùn)制度。城市規(guī)劃表現(xiàn)出一定的技術(shù)性，由此對(duì)參與主體的參與能力提出了較高要求。為此，可以結(jié)合實(shí)際情況組織一系列的規(guī)劃普及宣傳工作，以組織公眾參與培訓(xùn)的形式為主，配合組織主題講座、發(fā)放宣傳手冊(cè)、開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)課程等方式，以此提升公眾參與能力，為公眾更好地參與城市規(guī)劃提供知識(shí)技能保障。［6］

總而言之，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市規(guī)劃方式的不斷轉(zhuǎn)型，公眾參與在城市規(guī)劃實(shí)施中的地位、作用日益凸顯，其對(duì)于提升城市規(guī)劃的科學(xué)性、合法性有著十分重要的意義。鑒于此，相關(guān)部門應(yīng)建立完善城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的主體制度，完善城市規(guī)劃公眾參與權(quán)救濟(jì)機(jī)制，以及完善城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的配套制度等，使公眾參與權(quán)可得到充分實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而不斷推動(dòng)城市規(guī)劃的有序健康發(fā)展。