■ 丁學(xué)芳 翁矑遙 謝王娟

自上海市奉賢區(qū)、松江區(qū)被確定為新一輪宅基地改革試點地區(qū)以來，根據(jù)中央及本市的要求和部署，在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委的指導(dǎo)下，兩區(qū)高度重視，以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，圍繞深化宅基地“三權(quán)分置”改革，著眼構(gòu)建完善的宅基地管理機制，按照各自的宅基地制度試點工作案積極探索、穩(wěn)慎推進，到目前，兩區(qū)的農(nóng)村宅基地改革工作均取得了一定成效，并形成了一批可復(fù)制、可推廣的農(nóng)村宅基地制度。

一、主要做法

（一）高度重視，建立高位推進改革工作機制

奉賢區(qū)、松江區(qū)區(qū)委、區(qū)政府均高度重視宅基地改革試點工作，將宅基地改革工作納入?yún)^(qū)委區(qū)政府重點工作，及時研究制定試點實施方案，成立以區(qū)委書記為組長、各職能部門、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)任成員的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各部門的責(zé)任分工，建立人財物保障機制，并成立工作專班負(fù)責(zé)宅基地改革工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)培訓(xùn)、經(jīng)驗總結(jié)等具體事務(wù)，以項目化方式推進宅基地制度改革，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動”推進宅基地改革的良好工作機制。在改革推進過程中，改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期審議有關(guān)制度創(chuàng)建，為改革的順利推進提供了堅實的保障。

（二）打牢基礎(chǔ)，為改革工作提供良好支撐

一是科學(xué)編制村莊規(guī)劃。在遵循上海城市化發(fā)展和鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照城鄉(xiāng)一體化建設(shè)總體要求，為進一步優(yōu)化調(diào)整村莊空間布局，奉賢、松江區(qū)重點聚焦近期農(nóng)民集中居住、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等項目的實施，高標(biāo)準(zhǔn)完成了新一輪的郊野單元（村莊）規(guī)劃編制，在兩區(qū)的規(guī)劃中，合理控制宅基地規(guī)模，科學(xué)安排宅基地布局，明確農(nóng)村村民居住保留點、城鎮(zhèn)集中安置區(qū)、農(nóng)村平移集中歸并點等具體點位，落實了農(nóng)村村民實現(xiàn)宅基地權(quán)益自主選擇權(quán)的路徑。

二是扎實開展宅基地補充信息調(diào)查。兩區(qū)高度重視農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息補充調(diào)查，列入專項預(yù)算確保經(jīng)費，以國土調(diào)查、土地利用變更調(diào)查、確權(quán)登記頒證等數(shù)據(jù)庫成果為基礎(chǔ)，科學(xué)制定基礎(chǔ)信息補充調(diào)查技術(shù)方案，對宅基地規(guī)模、布局、利用情況，宅基地變化、所有權(quán)人變更等信息進行全面調(diào)查，為有效加強管理提供數(shù)據(jù)支撐。依托于市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委建立的農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息補充調(diào)查平臺，目前，松江區(qū)基本完成了全區(qū)的宅基地基礎(chǔ)信息補充調(diào)查工作，奉賢區(qū)將于11月底全面完成。

（三）健全機制，切實加強宅基地日常管理

一是完善宅基地審批制度。遵循中央和本市有關(guān)政策文件精神，兩區(qū)均在區(qū)級文件明確宅基地審批以“村級初審、鎮(zhèn)級審批、區(qū)級監(jiān)管”為原則，并督促鎮(zhèn)級人民政府建立了宅基地聯(lián)審聯(lián)辦機制，加強對宅基地申請、審批、使用的全程監(jiān)管。

二是推進宅基地數(shù)字化管理。依托市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委建立的市級宅基地補充信息調(diào)查平臺，兩區(qū)梳理完善宅基地及房屋等基礎(chǔ)信息，逐步形成宅基地信息“一張圖”，松江區(qū)還選擇泖港鎮(zhèn)作為試點，利用航飛+數(shù)據(jù)處理等科技手段，將宅基地和農(nóng)房數(shù)據(jù)三維立體化，依托市級建立的宅基地審批管理系統(tǒng)，兩區(qū)已對農(nóng)村宅基地申請、審批和農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管進行全流程網(wǎng)上管理和動態(tài)監(jiān)管，切實提升鎮(zhèn)級有關(guān)管理部門的行政管理效率與服務(wù)效率。

三是加強宅基地和農(nóng)戶建房日常監(jiān)管。按照管理要求，兩區(qū)均督促鎮(zhèn)級人民政府建立了宅基地聯(lián)審聯(lián)辦機制，明確牽頭部門和各部門職責(zé)，實行資格審核、集中受理、聯(lián)審聯(lián)辦、全程監(jiān)管、竣工驗收的“四到場+兩公示”流程，確保農(nóng)戶建房過程合法合規(guī)。同時，兩區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與規(guī)劃資源部門建立起定期溝通機制，指導(dǎo)鎮(zhèn)級部門優(yōu)化執(zhí)法程序，推行綜合執(zhí)法，及時有效防范和制止宅基地違法違規(guī)行為。

（四）多措并舉，推進宅基地“三權(quán)分置”改革

一是完善宅基地集體所有權(quán)行使機制。奉賢區(qū)研究起草《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地使用協(xié)議》，規(guī)范農(nóng)村集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的行使；制定并下發(fā)《關(guān)于將農(nóng)民建房資格認(rèn)定等相關(guān)內(nèi)容納入村級民主決策事項的通知》，將農(nóng)民建房資格認(rèn)定、分戶建房申請、宅基地流轉(zhuǎn)和退出等相關(guān)內(nèi)容納入民主決策程序。松江區(qū)結(jié)合實際完善《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程》，并制定《松江區(qū)農(nóng)村宅基地民主管理實施意見》，明確了村集體經(jīng)濟組織在處理宅基地日常管理事務(wù)中的民主決策程序和監(jiān)管疏點。

二是探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機制。其一，兩區(qū)均以區(qū)級文件明確以戶為單位分配取得宅基地的具體條件和面積標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善“一戶一宅、面積限定”的分配宅基地建房方式。其二，兩區(qū)均明確了農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，并利用宅基地補充信息調(diào)查工作的全面開展，細(xì)化操作口徑，初步完成宅基地資格權(quán)戶的調(diào)摸、認(rèn)定。其三，兩區(qū)注重結(jié)合區(qū)級實際情況，以多種方式完善戶有所居的保障機制。奉賢區(qū)聚焦農(nóng)村危房和“三高兩區(qū)”，以“房地產(chǎn)開發(fā)”模式及“房等人”手勢，推進農(nóng)民相對集中居住，并在實踐中形成相對集中居住政策超市、共享宅基等特色政策和操作路徑。截至2022年7月，共簽約4659戶，其中上樓4341戶，平移21戶，貨幣化退出297戶。松江區(qū)結(jié)合宅基地制度改革，在“三高兩區(qū)”等重點區(qū)域推進農(nóng)民相對集中居住項目38個，其中平移集中居住項目19個、簽約農(nóng)戶3477戶；進鎮(zhèn)上樓項目19個、簽約農(nóng)戶1995戶。

三是探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。兩區(qū)在符合規(guī)劃和加強農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)上，著眼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，引導(dǎo)村集體、農(nóng)戶以多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，發(fā)展符合農(nóng)村特點的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟收入；引導(dǎo)有實力、有意愿、有責(zé)任的各類市場主體有序參與盤活利用工作，推動總部經(jīng)濟、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老休閑等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并形成了一批具有指導(dǎo)意義的閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的方式。如奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)華嚴(yán)村、六墩村以鎮(zhèn)級集體資金成立房屋租賃公司的形式，收儲閑置農(nóng)房打造鄉(xiāng)村人才公寓；南橋鎮(zhèn)六墩村、江海村將農(nóng)戶閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)后，吸引高稅收的優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐辦公，發(fā)展“三園-總部”總部經(jīng)濟。如松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)堰涇村借助社會公益力量，利用堰涇村閑置農(nóng)村宅基地舊房與鄉(xiāng)村養(yǎng)老、鄉(xiāng)村公益、鄉(xiāng)村體驗、設(shè)計創(chuàng)新等有機結(jié)合，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)與鄉(xiāng)村旅游、孝文化等傳統(tǒng)文化深度結(jié)合；葉榭鎮(zhèn)的“八十八畝田”青年創(chuàng)業(yè)項目，通過對閑置農(nóng)房合理的設(shè)計、修繕、改造，形成了以“八十八畝田”為品牌的鄉(xiāng)村民宿，培育發(fā)展了以特色鄉(xiāng)村旅游為主的農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新動能。為進一步促進閑置宅基地和閑置農(nóng)房的盤活利用，松江區(qū)形成了《關(guān)于依法有序推進農(nóng)村閑置住宅盤活利用試點工作 促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的指導(dǎo)意見》《松江區(qū)農(nóng)村閑置住宅盤活利用扶持辦法》。

四是探索自愿有償退出宅基地機制。奉賢區(qū)制定宅基地“政策超市”，鼓勵農(nóng)村村民以置換上樓、貨幣化、股權(quán)化等多種形式自愿有償退出，截至2022年7月，奉賢區(qū)宅基地貨幣化退出297戶。松江區(qū)積極穩(wěn)妥推進置換上樓和貨幣化退出，指導(dǎo)葉榭、泖港、新浜、石湖蕩等鎮(zhèn)結(jié)合實際制定進鎮(zhèn)上樓、貨幣化退出的安置標(biāo)準(zhǔn)和評估政策。同時，兩區(qū)還建立了退出后的宅基地統(tǒng)籌利用途徑，充分激發(fā)宅基地退出后用于經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、公共服務(wù)用地的功能。如奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)漁瀝村將34戶農(nóng)戶退出后的宅基地用于建設(shè)“漁瀝林盤”組團，致力打造新江南海派庭院總部；松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)“八十八畝田”和佘山“橫云山居”項目均是對退出后的宅基地和農(nóng)房進行升級改造并發(fā)展民宿。

五是探索宅基地增值收益分配機制。奉賢區(qū)出臺《關(guān)于“三園-總部”稅收結(jié)算政策的實施意見》，明確利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房注冊的企業(yè)產(chǎn)生的區(qū)鎮(zhèn)兩級稅收扣除教育統(tǒng)籌后，全部返還給村級集體經(jīng)濟，用于鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民分紅等。松江區(qū)出臺《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市集體收益分配管理規(guī)定》，形成《上海市松江區(qū)農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見》，明確宅基地增值收益作為村集體經(jīng)濟組織收益，應(yīng)納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，經(jīng)村民代表會議討論決定后用于改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。

二、顯著成效

一是明晰了宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和行使路徑。奉賢區(qū)、松江區(qū)在宅基地制度改革先試先行，切實保障和維護了農(nóng)民宅基地權(quán)益，進一步完善了宅基地分配制度，厘清了宅基地權(quán)能結(jié)構(gòu)，健全了宅基地用益物權(quán)保障制度，逐步形成了“強調(diào)集體所有、依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出、鼓勵盤活利用”的宅基地“三權(quán)分置”行使路徑。目前，奉賢區(qū)已出臺宅基地改革政策8項，松江區(qū)已完成宅基地改革指導(dǎo)文件9項。

二是探索出鄉(xiāng)村強、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)途徑。兩區(qū)大力推進閑置宅基地和閑置農(nóng)房多元盤活利用，根據(jù)村級不同的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，通過吸引社會資本進入、鼓勵集體經(jīng)濟組織參與、村民直營等，將盤活的閑置宅基地和閑置農(nóng)房資源用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)老、文創(chuàng)體驗等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，有效壯大了村級集體經(jīng)濟。同時通過制度明確農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)費、入股分紅等收入，實現(xiàn)了宅基地資源“變現(xiàn)”的收益共享。

三是提供了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐樣本。兩區(qū)在宅基地制度改革中，通過探索宅基地有償退出，以推進平移集中居住、置換上樓等形式，騰出更多土地和空間用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅有效改善了農(nóng)村村民的生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，而且為進一步不斷激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)撃?、更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動郊區(qū)鄉(xiāng)村成為提升上海城市能級和核心競爭力的空間提供了切實可行的實踐樣本。

三、下一步工作

接下來，奉賢區(qū)、松江區(qū)將按照既定的改革方案，加緊完成剩余的改革事項。一是加快推進確權(quán)登記頒證工作的進度，及時啟動頒證工作，抓緊研究解決不動產(chǎn)登記及后續(xù)利益處置等相關(guān)問題，切實保障農(nóng)民利益。二是結(jié)合中央和本市關(guān)于農(nóng)村住宅類房屋專項整治試點工作的要求，細(xì)化操作性政策和工作舉措，啟動農(nóng)村亂占耕地建房住宅類房屋專項整治，以此為契機進一步化解歷史遺留問題，進一步加強農(nóng)村宅基地的規(guī)范管理。三是按照中央和本市的安排，及時總結(jié)好宅基地制度改革的經(jīng)驗和做法，形成完整的檔案材料，配合做好對試點地區(qū)的評估驗收。

上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委也將進一步總結(jié)好奉賢區(qū)、松江區(qū)的改革經(jīng)驗和制度創(chuàng)建，切實提升全市宅基地管理和改革的工作水平，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，為進一步提升城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平貢獻力量。