李德旺 葉必豐

一、問(wèn)題的提出

地方變通立法是指地方人大及其常委會(huì)在不違背憲法規(guī)定以及法律法規(guī)基本原則的前提下，可以對(duì)上位國(guó)家法律具體規(guī)定進(jìn)行變通的一種立法制度。它是我國(guó)立法體系中最具有中國(guó)特色的一種地方立法制度。在類(lèi)型上，我國(guó)的地方變通立法可以分為實(shí)施性變通立法和試驗(yàn)性變通立法。實(shí)施性變通立法主要是指民族自治地區(qū)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)對(duì)國(guó)家法律進(jìn)行的立法變通，旨在促進(jìn)國(guó)家法律在民族自治地區(qū)的實(shí)施。(1)參見(jiàn)胡啟忠：《論民族地區(qū)的法律變通》，《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2002 年第7 期。試驗(yàn)性變通立法則是指經(jīng)濟(jì)特區(qū)等改革先行地方按照全國(guó)人大或其常委會(huì)的授權(quán)決定以及當(dāng)?shù)馗母飫?chuàng)新實(shí)踐需要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行的立法變通，旨在為全國(guó)統(tǒng)一立法進(jìn)行探索和試驗(yàn)，作經(jīng)驗(yàn)積累。(2)參見(jiàn)黃金榮：《大灣區(qū)建設(shè)背景下經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的行使》，《法律適用》2019 年第21 期。從制度發(fā)展的角度看，試驗(yàn)性變通立法取法于民族自治地區(qū)的實(shí)施性變通立法，但又在變通權(quán)來(lái)源、變通立法事項(xiàng)、立法監(jiān)督等方面作了相當(dāng)大的改造。改造不僅意味著創(chuàng)新，同時(shí)也意味著爭(zhēng)議。本文主要討論學(xué)界與實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議比較大的試驗(yàn)性變通立法。

2000 年《立法法》出臺(tái)后，以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)變通立法權(quán)的確認(rèn)為標(biāo)志，試驗(yàn)性變通立法成為我國(guó)地方立法制度的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通立法被寫(xiě)入《立法法》，并不意味著試驗(yàn)性變通立法制度的成型。隨著國(guó)家新一輪全面深化改革的推進(jìn)，試驗(yàn)性變通立法的制度潛力在上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港等非經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方被再度激發(fā)。 2021 年6 月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)決定》），授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)。與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)制定的《海南自由貿(mào)易港法》規(guī)定海南省人大及其常委會(huì)有權(quán)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)。(3)海南省人大及其常委會(huì)根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》（2021 年6 月10 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)）第10 條規(guī)定所享有的海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)，不同于《憲法》所賦予的省級(jí)地方性法規(guī)制定權(quán)，也不同于作為憲法相關(guān)法的《立法法》所確認(rèn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)，而應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是一種以法律即《海南自由貿(mào)易港法》為基礎(chǔ)的專(zhuān)門(mén)性授權(quán)立法權(quán)。參見(jiàn)王建學(xué)、張明：《海南自由貿(mào)易港法規(guī)的規(guī)范屬性、基本功能與制度發(fā)展——以〈憲法〉和〈立法法〉為分析視角》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021 年第4 期。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)類(lèi)似，無(wú)論是浦東新區(qū)法規(guī)還是海南自由貿(mào)易港法規(guī)，其制度的核心并非局限于“先行先試”的立法創(chuàng)新，而是允許其“對(duì)上位法進(jìn)行一定范圍的突破”的立法變通。(4)宋方青：《拓展立法空間：經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法若干關(guān)系思考》，《當(dāng)代法學(xué)》2004 年第6 期。

授權(quán)特定地方進(jìn)行變通立法已然成為我國(guó)支持特定地方大膽進(jìn)行立法創(chuàng)新的一種重要立法制度。就現(xiàn)有研究而言，雖然有不少學(xué)者進(jìn)行了非常有益的探索，(5)何家華、高頔：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的變通之道——以深圳市變通類(lèi)立法為樣本的分析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第2 期；劉云亮、翁小茜：《中國(guó)特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第5 期；徐爽：《變通立法的“變”與“通”——基于74 件民族自治地方變通立法文件的實(shí)證分析》，《政法論壇》2021 年第4 期；林彥：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第5 期；龐凌：《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定的思考》，《學(xué)習(xí)與探索》2015 年第1 期等。但仍舊缺乏對(duì)我國(guó)地方變通立法的系統(tǒng)性理論建構(gòu)，尚不足以完全回應(yīng)地方變通立法實(shí)踐中存在的諸多困惑。比如，立法變通權(quán)究竟是什么？如何確定變通法的法律位階？地方變通立法的法律界限是什么，什么能夠變通，什么不能變通？既然允許地方人大及其常委會(huì)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章進(jìn)行變通，那么變通立法與這些法律規(guī)范出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照何種方法確定適用，是作為下位法讓步于上位法，還是作為特別法優(yōu)先于一般法？這些困惑不僅是重要的實(shí)踐問(wèn)題，同時(shí)也是重要的理論問(wèn)題，它們不僅涉及實(shí)踐中地方變通法法律位階的確定、地方人大及其常委會(huì)的變通立法權(quán)限和法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則，也涉及立法理論層面的央地事權(quán)分工、授權(quán)變通立法制度運(yùn)用的法律空間等。

因此，本文將結(jié)合我國(guó)地方變通立法實(shí)踐，按照解釋主義的進(jìn)路和方法，對(duì)我國(guó)地方變通立法的規(guī)范屬性、法律界限和沖突解決進(jìn)行探討，希望通過(guò)對(duì)地方變通立法作一般性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提煉，豐富我國(guó)授權(quán)立法制度在學(xué)理上的體系完整性和邏輯融洽性，并為我國(guó)地方變通立法實(shí)踐中的難題應(yīng)對(duì)提供必要的智識(shí)支撐。

二、地方變通立法的規(guī)范屬性

地方變通立法是授權(quán)立法的一種制度類(lèi)型，由全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)法和地方人大及其常委會(huì)的變通法兩個(gè)部分構(gòu)成。地方變通立法的法律性質(zhì)及其合法性問(wèn)題需要根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)法進(jìn)行判斷。因此，探究地方變通立法的規(guī)范屬性，需要將二者結(jié)合起來(lái)予以考察。

（一）作為國(guó)家立法權(quán)特殊運(yùn)用形式的授權(quán)法

全國(guó)人大及其常委會(huì)能否通過(guò)授權(quán)決定的形式授權(quán)民族自治地方以外的其他地方進(jìn)行變通立法，長(zhǎng)期以來(lái)存在不少爭(zhēng)議。有研究認(rèn)為，授權(quán)地方以立法變通權(quán)與憲法規(guī)定存在沖突，缺乏明確的憲法依據(jù)。(6)劉云亮、翁小茜：《中國(guó)特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第5 期；龐凌：《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定的思考》，《學(xué)習(xí)與探索》2015 年第1 期。也有研究認(rèn)為，授權(quán)地方變通立法與法制統(tǒng)一原則的要求不符，有損法律的安定和權(quán)威。(7)龐凌：《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定的思考》，《學(xué)習(xí)與探索》2015 年第1 期。坦率而言，全國(guó)人大及其常委會(huì)能否以授權(quán)形式賦予地方人大及其常委會(huì)立法變通權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的確沒(méi)有明文規(guī)定，但是僅僅以此來(lái)否定授權(quán)地方變通立法的合憲性和合法性，似有失之偏頗之嫌。關(guān)于授權(quán)地方變通立法的完整的合憲性討論，不僅需要考察憲法上具體的條文規(guī)定，還需要將憲法原則和憲法精神統(tǒng)籌起來(lái)加以考量。(8)參見(jiàn)馬嶺：《憲法原理解讀》，山東人民出版社2007 年版，第167—169 頁(yè)。

首先，授權(quán)地方變通立法符合憲法“民主集中制”的原則和精神。 《憲法》第3 條“民主集中制”條款規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。授權(quán)地方變通立法的根本目的在于通過(guò)賦予地方更大改革自主權(quán)為制定全國(guó)性的法律進(jìn)行前期的探索和試驗(yàn)。(9)林彥：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第5 期。在全面深化改革的新時(shí)代背景下，深圳、上海、海南等地根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略安排被賦予新的不同改革試驗(yàn)任務(wù)，受改革任務(wù)驅(qū)動(dòng)，這些地方對(duì)法律、行政法規(guī)等上位法進(jìn)行突破的立法變革需求不斷增強(qiáng)。(10)參見(jiàn)唐一軍：《對(duì)〈關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定（草案）〉的說(shuō)明——2021 年6 月7 日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021 年第5 號(hào)；王春業(yè)：《論我國(guó)“特定區(qū)域”法治先行》，《中國(guó)法學(xué)》2020 年第3 期。在現(xiàn)代國(guó)家的法律發(fā)展中，“試驗(yàn)構(gòu)成了公共政治和國(guó)家治理的現(xiàn)代化的一種有益方法。它創(chuàng)造了一種可能性和條件，在一個(gè)較小比例的地域或時(shí)間內(nèi)，來(lái)衡量試驗(yàn)內(nèi)容的長(zhǎng)處與短處，而這使人們能夠在將某一機(jī)制推廣之前有機(jī)會(huì)去改善它，或者是在它被證明為沒(méi)有效率或不妥當(dāng)時(shí)拋棄它”。(11)安德烈·魯：《憲法中的國(guó)家改革與試驗(yàn)》，王建學(xué)譯，載《南開(kāi)法律評(píng)論》第15 輯，中國(guó)檢察出版社2021 年版，第136 頁(yè)?；谶@樣的考慮，為了加強(qiáng)立法在改革中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，中央在堅(jiān)持法律保留原則的基礎(chǔ)上，積極采取授權(quán)變通立法的手段，對(duì)特定地方人大立法權(quán)限進(jìn)行擴(kuò)容，不僅有利于減少現(xiàn)有法律規(guī)定的制度性阻礙，也有利于為特定地方人大進(jìn)行立法創(chuàng)新提供廣闊的作為空間。(12)參見(jiàn)林圻、李秋悅：《浦東新區(qū)法規(guī)：法規(guī)家族新成員》，《上海人大月刊》2021 年第7 期。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)在憲法和法律的框架內(nèi)通過(guò)授權(quán)地方變通立法支持有關(guān)地方創(chuàng)新立法形式，充分體現(xiàn)了憲法“民主集中制”的原則和精神，有利于充分發(fā)揮地方在試驗(yàn)改革領(lǐng)域以立法引領(lǐng)和保障改革的主動(dòng)性、積極性。

其次，授權(quán)地方變通立法是全國(guó)人大及其常委會(huì)國(guó)家立法權(quán)的特殊運(yùn)用形式。根據(jù)授權(quán)立法的法理，“授權(quán)機(jī)關(guān)在資格上必須享有憲法規(guī)定的立法權(quán)限”。(13)鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002 年版，第61 頁(yè)。也就是說(shuō)，無(wú)論是授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)行為本身，還是授權(quán)機(jī)關(guān)所授出的權(quán)力，都必須屬于憲法所規(guī)定的立法權(quán)限，而不能是傳來(lái)的立法權(quán)限?，F(xiàn)行《憲法》第58 條、《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第5 條以及《立法法》第7 條明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)享有國(guó)家立法權(quán)。所謂國(guó)家立法權(quán)，是指“以國(guó)家的名義制定法律的權(quán)力”，這是單一制國(guó)家法制統(tǒng)一原則的內(nèi)在要求。(14)蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998 年版，第271—273 頁(yè)。無(wú)論是構(gòu)造上還是形式上，授權(quán)地方變通立法均不同于全國(guó)人大及其常委會(huì)國(guó)家立法權(quán)的一般運(yùn)用。第一，地方變通立法必須獲得國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，否則便無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)整或變通。從憲法的制度安排來(lái)看，國(guó)家立法權(quán)具有統(tǒng)一性、完整性，但并未排斥立法任務(wù)的分工。我國(guó)統(tǒng)一多元、多層級(jí)的立法體制，一方面要求全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有維護(hù)和監(jiān)督國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法職責(zé)，對(duì)于與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)根據(jù)《憲法》和《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序予以撤銷(xiāo)；另一方面也要求地方人大及其常委會(huì)通過(guò)制定地方性法規(guī)補(bǔ)充國(guó)家法律或者使國(guó)家法律具體化，但不得與上位國(guó)家法律相抵觸。(15)蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006 年版，第302—303 頁(yè)。地方人大及其常委會(huì)能否通過(guò)授權(quán)變通法律、行政法規(guī)牽涉憲法有關(guān)規(guī)定如何理解和適用的重大問(wèn)題。這也就意味著地方人大及其常委會(huì)必須獲得來(lái)自國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)才能夠?qū)?guó)家法律的若干規(guī)定進(jìn)行變通。第二，授權(quán)地方變通立法不同于全國(guó)人大及其常委會(huì)國(guó)家立法權(quán)運(yùn)用的基本形式，而是國(guó)家立法權(quán)運(yùn)用一種新的派生形式。 《憲法》第62 條、第67 條以及《立法法》對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行法律制定、修改、撤銷(xiāo)和廢止等國(guó)家立法權(quán)的基本運(yùn)用形式作了規(guī)定，《立法法》第9 條至第13 條也為全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行授權(quán)立法這一特殊運(yùn)用形式提供了框架性的規(guī)范依據(jù)。授權(quán)地方變通立法是授權(quán)立法的一種類(lèi)型，無(wú)論是作為變通立法依據(jù)的授權(quán)法，還是作為變通立法載體的變通法，在權(quán)限、程序、載體上都與全國(guó)人大及其常委會(huì)自行完全運(yùn)用國(guó)家立法權(quán)存在諸多不同。在邏輯上，授權(quán)立法是法律制定和法律修改的補(bǔ)充性機(jī)制，其作為一種派生性權(quán)力，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)國(guó)家立法權(quán)的邏輯延伸。全國(guó)人大及其常委會(huì)將立法變通權(quán)從國(guó)家立法權(quán)中析出并授予地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，創(chuàng)新了立法權(quán)轉(zhuǎn)移模式，應(yīng)作國(guó)家立法權(quán)的特殊運(yùn)用形式來(lái)理解。

此外，授權(quán)地方變通立法并不局限于《立法法》第74 條經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的類(lèi)型。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)實(shí)踐，除經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)外，浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)也享有立法變通權(quán)限。這是否同《立法法》第74 條的規(guī)定相沖突？歷史地看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的變通立法權(quán)肇始于1992 年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，(16)葉海波：《“天使投資”、示范立法與風(fēng)險(xiǎn)管控——“雙區(qū)”語(yǔ)境下深圳特區(qū)立法的邏輯與使命》，《地方立法研究》2020 年第3 期。當(dāng)時(shí)并無(wú)憲法及法律上的明文規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)享有的立法變通權(quán)后來(lái)由2000 年的《立法法》予以確認(rèn)，并為2015 年《立法法》所保留，但這并不意味著其對(duì)此后基于授權(quán)的變通立法類(lèi)型構(gòu)成拘束。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的解釋?zhuān)读⒎ǚā返?4 條關(guān)于根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定，“是對(duì)立法時(shí)既有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法實(shí)踐和形態(tài)進(jìn)行總結(jié)后的客觀描述和法律確認(rèn)，并不必然對(duì)后續(xù)的特殊類(lèi)型法規(guī)的授權(quán)形成約束”。(17)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室：《貫徹習(xí)近平法治思想 豐富創(chuàng)新立法形式 加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放的法治保障》，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/4061a4d288bd4fc1a40088553fe5d6d9.shtml, 2021-08-04。換句話說(shuō)，《立法法》第74 條確認(rèn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以根據(jù)授權(quán)進(jìn)行變通立法，但授權(quán)地方變通立法這一立法性手段并不為經(jīng)濟(jì)特區(qū)所獨(dú)占，全國(guó)人大及其常委會(huì)仍舊可以通過(guò)其國(guó)家立法權(quán)授權(quán)非經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行變通立法。

（二）作為特殊地方性法規(guī)的地方變通法

首先，從法律位階來(lái)看，地方變通法應(yīng)當(dāng)被界定為地方性法規(guī)。有的研究主張地方變通立法屬于中央立法，其比照民法上的代理理論，認(rèn)為全國(guó)人大及其常委會(huì)與地方人大及其常委會(huì)之間形成了類(lèi)似民法上委托代理關(guān)系，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)向特定地方讓渡了國(guó)家立法權(quán)后，地方變通立法由此超越了一般地方立法，故其具有與全國(guó)人大及其常委會(huì)立法相當(dāng)?shù)姆尚ЯΑ?18)參見(jiàn)盧朝霞、李會(huì)艷：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法若干問(wèn)題探討》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1997 年第2 期；趙震江主編：《中國(guó)法制四十年（一九四九—一九八九）》，北京大學(xué)出版社1990 年版，第110 頁(yè)。也有的研究依據(jù)規(guī)范性文件效力消減原理認(rèn)為地方變通立法的法律位階與其所變通的對(duì)象相同。(19)崔文?。骸墩摻?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階》，《學(xué)術(shù)交流》2019 年第6 期。所謂“規(guī)范性文件效力消減原理”，是指現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件，只有在后的同位階或者上位階的規(guī)范性文件才能將其廢止或取代。參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，（中國(guó)臺(tái)灣）新學(xué)林出版有限公司2013 年版，第126—129 頁(yè)。遺憾的是，這兩種認(rèn)識(shí)不但混淆了地方變通立法的法律位階和法律效力，也不符合《立法法》關(guān)于地方變通立法的結(jié)構(gòu)性安排。第一，地方變通立法的法律效力只有有無(wú)之分，而無(wú)等級(jí)之分。在立法學(xué)上，“法律位階是從法律體系的角度說(shuō)明法律規(guī)范的等級(jí)地位，體現(xiàn)的是在一個(gè)法律體系內(nèi)部，一個(gè)法律規(guī)范同其他法律規(guī)范之間的聯(lián)系”。(20)鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002 年版，第138 頁(yè)。法律效力則是指法律規(guī)范對(duì)它所調(diào)整的人的行為具有“約束力”（binding force），(21)Hans Kelsen,What is Justice: Justice, Law and Politics in the Mirror Science, Berkeley & Los Angeles: University of California Press, 1957, p.257.“法律效力的意思是法律規(guī)范是有約束力的，人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為，應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范”。(22)凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2013 年版，第65、78 頁(yè)。因此，并不能說(shuō)地方變通立法具有與中央立法的同等效力。第二，地方變通立法的法律位階應(yīng)當(dāng)根據(jù)其制定主體的法律地位進(jìn)行判斷。在授權(quán)立法中，相應(yīng)立法權(quán)“基于授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到被授權(quán)機(jī)關(guān)手中，由被授權(quán)機(jī)關(guān)行使”，(23)鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002 年版，第147 頁(yè)。成為被授權(quán)機(jī)關(guān)立法權(quán)限的組成部分。因此，“授權(quán)立法的地位必須與授權(quán)立法主體在國(guó)家機(jī)構(gòu)組織體系中的地位符合，與授權(quán)立法主體的地位符合”。(24)鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002 年版，第152 頁(yè)。從實(shí)踐來(lái)看，民族自治地方自治條例單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)等無(wú)一例外均以地方名義進(jìn)行變通立法，而非以全國(guó)人大及其常委會(huì)的名義進(jìn)行。第三，從《立法法》的篇章結(jié)構(gòu)安排來(lái)看，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，還是民族自治地方的自治條例和單行條例，均被置于《立法法》第四章第一節(jié)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”之中。這也反映了立法者對(duì)于地方變通立法在法律位階上屬于地方立法的體系性界定。第四，如果認(rèn)為地方變通立法屬于中央立法或者與所變通的對(duì)象法律位階相同，不僅有悖授權(quán)立法的法理，在實(shí)踐中也勢(shì)必會(huì)造成立法體系的紊亂，致使地方變通立法難以構(gòu)建起有效的控制和監(jiān)督機(jī)制，比如說(shuō)一部變通法同時(shí)變通法律和行政法規(guī)的規(guī)定，那變通法究竟是等同于法律，還是行政法規(guī)？

其次，地方變通法在立法權(quán)限上具有一定的特殊性，不同于一般的地方性法規(guī)。根據(jù)《立法法》第72 條的規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸的前提下，制定和頒布地方性法規(guī)。該規(guī)定所體現(xiàn)的“不得同上位法相抵觸”原則要求地方性法規(guī)不能涉及只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，同時(shí)也不能同法律、行政法規(guī)已經(jīng)作出的規(guī)定相違背。(25)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第228 頁(yè)。但在全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)地方變通立法的授權(quán)決定中，卻允許特定地方人大及其常委會(huì)對(duì)“不得同上位法相抵觸”原則作有限度的突破。例如，《立法法》第90 條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定；全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)決定》指出，浦東新區(qū)法規(guī)在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)上，可以對(duì)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章作出變通規(guī)定； 《海南自由貿(mào)易港法》第10 條規(guī)定，海南自由貿(mào)易港法規(guī)在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)上，可以對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。顯然，根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定，深圳、上海、海南三地的人大及其常委會(huì)在既有的職權(quán)立法權(quán)基礎(chǔ)上又獲得了變通立法權(quán)。這種立法權(quán)限的擴(kuò)容主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，可以對(duì)法律、行政法規(guī)等上位國(guó)家法律作有限度的變通規(guī)定。例如，1995 年深圳市人大常委會(huì)通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理?xiàng)l例》在注冊(cè)會(huì)計(jì)師的注冊(cè)條件及撤銷(xiāo)注冊(cè)機(jī)關(guān)、設(shè)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所及分支機(jī)構(gòu)的審批機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所設(shè)定的條件等方面均對(duì)1994 年全國(guó)人大常委會(huì)制定的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》有關(guān)規(guī)定作了變通。(26)吳雪元：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998 年版，第175—176 頁(yè)。其二，在變通上位法規(guī)定的過(guò)程中，地方變通法不可避免地需要涉足一定的中央立法事項(xiàng)。例如，1994 年深圳市人大制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例》對(duì)1990 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》有關(guān)內(nèi)容所作的變通規(guī)定，便涉及基本經(jīng)濟(jì)制度等國(guó)家立法事項(xiàng)。

當(dāng)然，地方變通立法的文本形式既可以是完整的一部法規(guī)，也可以是“決定”或者一般性地方立法中的“專(zhuān)門(mén)章節(jié)”。為同《立法法》及授權(quán)決定的表述保持一致，本文將之統(tǒng)稱(chēng)為“法規(guī)”?；诹⒎ń?jīng)濟(jì)性的考量，對(duì)上位法個(gè)別條文進(jìn)行變通，或者通過(guò)少量條文對(duì)多個(gè)上位法的規(guī)定進(jìn)行變通，顯然通過(guò)單項(xiàng)“決定”或者“專(zhuān)門(mén)章節(jié)”的形式即可完成。如果制定完整的法規(guī)，則可能存在大量的重復(fù)上位法內(nèi)容的情形。(27)例如《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定（草案）》僅將原來(lái)多項(xiàng)行政許可歸并為一項(xiàng)綜合許可，以及變通上位法有關(guān)行政許可期限的規(guī)定，其余內(nèi)容相較于《行政許可法》而言并未作實(shí)質(zhì)性變通或創(chuàng)新?！皼Q定”或“專(zhuān)門(mén)章節(jié)”的效力，應(yīng)當(dāng)視為與地方性法規(guī)一致。

三、地方變通立法的法律界限

如何把握地方變通立法的權(quán)限范圍，是全國(guó)人大及其常委會(huì)與地方變通立法主體共同面臨的現(xiàn)實(shí)難題。地方變通立法究竟可以就哪些內(nèi)容突破上位國(guó)家法律的規(guī)定，哪些不得突破，目前尚未達(dá)成共識(shí)。 《立法法》在第75 條第2 款對(duì)民族自治地方變通立法的權(quán)限范圍作了限制性規(guī)定，即“三個(gè)不能變”原則，(28)徐爽：《變通立法的“變”與“通”——基于74 件民族自治地方變通立法文件的實(shí)證分析》，《政法論壇》2021 年第4 期。但并未對(duì)其他地方依據(jù)授權(quán)進(jìn)行變通立法的法律界限予以明確。由于我國(guó)憲法、法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定關(guān)于地方變通立法的法律界限問(wèn)題的規(guī)定都非常原則，缺乏具體的判斷和操作規(guī)則，(29)宋方青：《突破與規(guī)制：中國(guó)立法變通權(quán)探討》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004 年第1 期。實(shí)踐中不少地方不僅出現(xiàn)了變通立法權(quán)行使不足的情況，同時(shí)也出現(xiàn)了變通立法權(quán)濫用的現(xiàn)象。因此，為了用足用好地方變通立法權(quán)，必須明確地方變通立法的法律界限。結(jié)合地方變通立法的規(guī)范屬性以及《立法法》的有關(guān)規(guī)定，本文認(rèn)為地方變通立法應(yīng)當(dāng)恪守以下五項(xiàng)原則性界限。

（一）不得變通憲法規(guī)定

從學(xué)理上看，在現(xiàn)代成文憲法國(guó)家，“修憲權(quán)與立法權(quán)盡管都是依據(jù)憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力的行使，但修憲權(quán)對(duì)象作為國(guó)家根本制度的內(nèi)容，不同于制定普通法律的立法權(quán)”，“由制憲權(quán)中派生的修憲權(quán)低于制憲權(quán)而高于立法權(quán)”。(30)韓大元：《試論憲法修改權(quán)的性質(zhì)與界限》，《法學(xué)家》2003 年第5 期。授權(quán)地方變通立法作為全國(guó)人大及其常委會(huì)國(guó)家立法權(quán)的特殊運(yùn)用形式，權(quán)力位階低于修憲權(quán)，那么地方立法自然不得對(duì)憲法規(guī)定予以變通。從我國(guó)憲法的法律地位和具體規(guī)定來(lái)看，《憲法》是我國(guó)的根本大法，具有最高的法律效力。 《憲法》第62 條將“修改憲法”規(guī)定為全國(guó)人大的專(zhuān)屬權(quán)力。 《憲法》第5 條也規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，全面遵守和執(zhí)行憲法的各項(xiàng)規(guī)定。因此，全國(guó)人大不能將修改憲法權(quán)力授出，也不得允許立法活動(dòng)同憲法相抵觸。那么，地方立法更不能對(duì)憲法的規(guī)定進(jìn)行變通。

1989 年國(guó)務(wù)院在提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行授權(quán)時(shí)，曾使用的表述是“在不與憲法、法律和行政法規(guī)的基本原則相抵觸的前提下”。(31)羅干：《關(guān)于提請(qǐng)授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章的議案的說(shuō)明》（1989 年3 月28 日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上）。但在全國(guó)人大最終的授權(quán)決定中，相關(guān)表述卻被修改為“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”。(32)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》（1992 年7 月1 日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)）。這一變動(dòng)意味著在全國(guó)人大看來(lái)，地方變通立法不僅需要遵循憲法所確立的原則，而且還要與憲法的具體規(guī)范相一致。(33)林彥：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第5 期。2021 年，全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)上海市人大及其常委會(huì)進(jìn)行授權(quán)時(shí)，仍舊遵循了這一先例，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的基本態(tài)度不言自明。

（二）不得突破改革創(chuàng)新實(shí)踐需要

地方人大及其常委會(huì)的變通立法，因改革創(chuàng)新實(shí)踐需要而生，亦因改革創(chuàng)新實(shí)踐需要而成。換句話說(shuō)，改革創(chuàng)新實(shí)踐需要不僅是地方人大及其常委會(huì)變通立法權(quán)行使的事實(shí)要件和重要前提，同樣構(gòu)成地方人大及其常委會(huì)變通立法權(quán)運(yùn)用的規(guī)范要件與法律界限。非基于改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，不得行使變通立法權(quán)；如果超出改革創(chuàng)新實(shí)踐需要或者與當(dāng)?shù)馗母飫?chuàng)新實(shí)踐需要無(wú)關(guān)，則變通立法權(quán)的行使不具有法律上的正當(dāng)性。盡管這一限制性條件有賴(lài)于立法機(jī)關(guān)的主觀判斷，(34)林彥：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第5 期。但從授權(quán)地方變通立法決定的目的角度來(lái)看，本文認(rèn)為對(duì)于改革創(chuàng)新實(shí)踐需要的理解，仍舊具有三點(diǎn)相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

第一，改革創(chuàng)新實(shí)踐需要應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略安排。經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的上海、海南等地的人大及其常委會(huì)雖均通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定獲得變通立法權(quán)，但卻承擔(dān)著不同的發(fā)展戰(zhàn)略角色和立法試驗(yàn)的任務(wù)。授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)對(duì)法律法規(guī)作變通規(guī)定，其初衷在于為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展提供法治保障，因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中的變通立法非經(jīng)特別授權(quán)應(yīng)當(dāng)限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域事項(xiàng)，謹(jǐn)慎對(duì)待涉及政治或司法領(lǐng)域事項(xiàng)。(35)宋方青：《突破與規(guī)制：中國(guó)立法變通權(quán)探討》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004 年第1 期；龐凌：《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定的思考》，《學(xué)習(xí)與探索》2015 年第1 期?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》第2 條明確國(guó)家在海南島全島設(shè)立海南自由貿(mào)易港的初衷在于“分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資、跨境資金流動(dòng)、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)”；第4 條明確海南自由貿(mào)易港的建設(shè)“以貿(mào)易投資自由化便利化為重點(diǎn)，以各類(lèi)生產(chǎn)要素跨境自由有序安全便捷流動(dòng)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為支撐，以特殊的稅收制度安排、高效的社會(huì)治理體系和完備的法治體系為保障”。從海南自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略定位來(lái)看，海南自由貿(mào)易港法規(guī)的變通立法調(diào)整事項(xiàng)范圍應(yīng)主要集中于貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)。(36)王建學(xué)、張明：《海南自由貿(mào)易港法規(guī)的規(guī)范屬性、基本功能與制度發(fā)展——以〈憲法〉和〈立法法〉為分析視角》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021 年第4 期。浦東新區(qū)法規(guī)中的變通立法也應(yīng)當(dāng)服務(wù)于《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》中關(guān)于浦東新區(qū)改革發(fā)展的戰(zhàn)略定位，聚焦經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、政府服務(wù)、金融外貿(mào)以及城市管理等領(lǐng)域。國(guó)家對(duì)深圳、上海、海南等地賦予的明確的戰(zhàn)略定位和試驗(yàn)改革方向，不僅具有政策性，同樣具有規(guī)范性，地方變通法不得突破國(guó)家對(duì)其事先作出的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略安排。

第二，改革創(chuàng)新實(shí)踐需要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展的方向。授權(quán)變通立法的目的在于為全國(guó)統(tǒng)一立法、法治創(chuàng)新進(jìn)行先行探索和試驗(yàn)，因此，地方變通立法不應(yīng)只是為了解決某一特定地方的獨(dú)特問(wèn)題，而應(yīng)能夠代表法律、法規(guī)完善的制度發(fā)展方向，其立法作業(yè)應(yīng)當(dāng)是可復(fù)制、可推廣的。2021 年10 月上海市人大常委會(huì)制定的《上海市浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定》在對(duì)《行政處罰法》第41 條、第55 條、第61 條進(jìn)行變通規(guī)定時(shí)，雖然對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式進(jìn)行了創(chuàng)新性規(guī)定，但卻不無(wú)值得商榷之處。比如《行政處罰法》第41 條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。但是，《上海市浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定》第7 條在對(duì)之作變通規(guī)定時(shí)，卻刪除了“應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核”內(nèi)容，降低了執(zhí)法過(guò)程中“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)”的合法性和正當(dāng)性要求。這種為了提高執(zhí)法效率而忽視法律要求及當(dāng)事人合法權(quán)益的變通立法能否充分體現(xiàn)我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展的方向，是存疑的。

第三，改革創(chuàng)新實(shí)踐需要應(yīng)當(dāng)確屬變通的需要。享有變通立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)往往具有職權(quán)立法權(quán)和授權(quán)變通立法權(quán)這樣的“雙重立法權(quán)”。地方人大及其常委會(huì)不僅可以根據(jù)《立法法》第72 條、第73 條進(jìn)行執(zhí)行性立法和先行性立法，也可以根據(jù)有關(guān)授權(quán)決定進(jìn)行變通立法。變通立法權(quán)并非實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新實(shí)踐的唯一手段。就對(duì)上位法的穿透力而言，變通立法顯然強(qiáng)于執(zhí)行性立法和先行性立法。因此，變通立法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合比例原則，在執(zhí)行性立法與先行性立法足以滿(mǎn)足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要時(shí)，不宜行使變通立法權(quán)。在變通立法權(quán)的行使過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)區(qū)分其與執(zhí)行性立法、先行性立法的不同，不宜在立法說(shuō)明和對(duì)社會(huì)公布時(shí)混為一談。

（三）不得涉及法律絕對(duì)保留事項(xiàng)

根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定，地方變通立法可以對(duì)法律、行政法規(guī)等上位國(guó)家法律作有限度的變通規(guī)定，在其變通上位法規(guī)定的過(guò)程中，不可避免地需要涉足一定的中央立法事項(xiàng)。但在實(shí)際操作中，由于全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定并沒(méi)有明確變通立法的具體范圍，地方變通立法主體究竟可以就哪些立法事項(xiàng)進(jìn)行變通立法并不清楚。

《立法法》第8 條規(guī)定了11 項(xiàng)“只能制定法律”的事項(xiàng)，并在第9 條規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。 《立法法》第9 條雖然是關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)專(zhuān)屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的規(guī)定，但也體現(xiàn)了授權(quán)立法事項(xiàng)界限的一般性規(guī)則，地方變通立法應(yīng)當(dāng)予以遵循。(37)關(guān)于哪些主體可以成為被授權(quán)主體的問(wèn)題，在《立法法》制定過(guò)程中曾有不同意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)立法者反復(fù)研究，《立法法》規(guī)定針對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)范圍內(nèi)的部分事項(xiàng)，被授權(quán)主體只能是國(guó)務(wù)院。這一規(guī)定的主要考慮在于全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)范圍外的事項(xiàng)，如果沒(méi)有制定法律、行政法規(guī)，可以先行制定地方性法規(guī)，這個(gè)問(wèn)題在《立法法》中已有規(guī)定。另外，只能制定法律的事項(xiàng)，都是政治、經(jīng)濟(jì)等基本制度，如果制定法律的條件尚不成熟，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，有利于中央對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于法制統(tǒng)一。但這并不意味著全國(guó)人大只能向國(guó)務(wù)院而不能向地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行授權(quán)立法。當(dāng)時(shí)只是考慮到如果是個(gè)別地方因?yàn)樘厥馇闆r有需要，可以對(duì)該地方進(jìn)行特別授權(quán)，但這不宜作為一項(xiàng)基本制度確定下來(lái)。參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第59—60 頁(yè)。按照文義和目的解釋方法，《立法法》第8 條“只能制定法律”的事項(xiàng)可以分為兩部分：一部分為法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，即犯罪和刑罰，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，司法制度等事項(xiàng)只能由法律制定規(guī)范；另一部分為法律相對(duì)保留事項(xiàng)，即除前述法律絕對(duì)保留事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)可以在一定條件下授權(quán)給其他特定主體。(38)應(yīng)松年：《〈立法法〉關(guān)于法律保留原則的規(guī)定》，《行政法學(xué)研究》2000 年第3 期。就法律保留事項(xiàng)而言，雖然也應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，但在有關(guān)法律尚未出臺(tái)之前，可以允許其他特定主體先行立法以應(yīng)付行政管理的需要，待有關(guān)法律出臺(tái)后，再根據(jù)法律和其他上位法修訂或廢止該授權(quán)立法。(39)參見(jiàn)陳章干：《關(guān)于明確行政立法權(quán)限范圍的思考》，《中國(guó)行政管理》1999 年第7 期。從實(shí)踐來(lái)看，這樣盡管不甚符合《立法法》第8 條的字面規(guī)定，但仍然為各方面所接受，全國(guó)人大及其常委會(huì)實(shí)際上也予以默認(rèn)，這說(shuō)明法治改革和行政管理實(shí)際的確存在著對(duì)授權(quán)立法制度進(jìn)行擴(kuò)張性解釋的客觀要求。

具體到地方變通立法問(wèn)題上，即使地方變通立法的事項(xiàng)范圍可以參照針對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法事項(xiàng)，也應(yīng)注意二者之間的差異性。第一，規(guī)范場(chǎng)景不同。 《立法法》第9 條針對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法制度的規(guī)范場(chǎng)景是“尚未制定法律”，即屬于上位法缺位的情形，而地方變通立法則主要針對(duì)的是法律、行政法規(guī)等上位法業(yè)已存在的情形。第二，規(guī)范密度不同。國(guó)務(wù)院基于中央人民政府的法律地位，可以根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)針對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)除法律絕對(duì)保留事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)，其中具有立法者認(rèn)為國(guó)務(wù)院負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)改革和維護(hù)法制統(tǒng)一之責(zé)的考慮，(40)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第59—60 頁(yè)。因此可以涉及一定的基本制度的立法。但是這種考慮在地方變通立法上似乎并不需要。因此，地方變通立法不僅不得涉及法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，針對(duì)其可以涉足的法律相對(duì)保留事項(xiàng)也需要考慮其變通立法的規(guī)范密度問(wèn)題。目前，我國(guó)地方變通立法實(shí)踐中，最需要對(duì)上位法予以變通的內(nèi)容往往涉及稅收、金融、土地等問(wèn)題，不少地方變通立法實(shí)例中“對(duì)稅收征收管理事項(xiàng)的突破，希望通過(guò)減稅、退稅、免稅等方式來(lái)吸引更多的外來(lái)投資者，特別是外商投資者；對(duì)財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)等事項(xiàng)的突破，是出于特定區(qū)域?qū)嵭懈噘Q(mào)易便利化的需要；某些情況下對(duì)訴訟和仲裁方面事項(xiàng)的突破，以利于特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)糾紛及時(shí)解決”。(41)王春業(yè)：《論我國(guó)“特定區(qū)域”法治先行》，《中國(guó)法學(xué)》2020 年第3 期。對(duì)于地方變通立法中涉及法律絕對(duì)保留事項(xiàng)的，有必要謹(jǐn)慎對(duì)待；(42)例如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)曾嘗試制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)涉港澳民商事關(guān)系法律適用條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)涉港合同選擇適用香港法律若干規(guī)定》，因其關(guān)于深圳與港澳地區(qū)民商事法律適用的內(nèi)容涉及司法制度這一法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，后不了了之。參見(jiàn)王成義：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)：歷史、學(xué)理和實(shí)踐》，《地方立法研究》2019 年第1期。對(duì)于其中涉及《立法法》第8 條部分事項(xiàng)基本制度的內(nèi)容，也有必要謹(jǐn)慎處理規(guī)范密度的問(wèn)題。

（四）不得突破必要限度的法制統(tǒng)一原則

《憲法》第5 條明確規(guī)定了法制統(tǒng)一原則。為了弱化地方變通立法給法制統(tǒng)一原則帶來(lái)的沖擊，全國(guó)人大常委會(huì)在相關(guān)授權(quán)決定中明確要求地方變通立法遵循法律、行政法規(guī)的原則或基本原則，以維持必要限度的法制統(tǒng)一原則。

何謂法律、行政法規(guī)的“基本原則”？是法律、行政法規(guī)中冠以“基本原則”或“原則”部分的內(nèi)容，還是法律文件總則部分的規(guī)定，抑或是貫穿于法律和行政法規(guī)之中的立法精神？(43)宋方青：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法中法規(guī)沖突現(xiàn)象之評(píng)析》，《法學(xué)》2000 年第1 期。實(shí)踐中存在不同見(jiàn)解。從授權(quán)地方變通立法的目的來(lái)看，法律、行政法規(guī)的“基本原則”不僅應(yīng)當(dāng)包括法律、行政法規(guī)中被冠以“基本原則”或“原則”的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)包括體現(xiàn)這些基本原則的基本制度，這些內(nèi)容均體現(xiàn)了上位國(guó)家法律的核心立法精神。這不僅是全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)地方變通立法的目的體現(xiàn)，同時(shí)也是維持必要限度的法制統(tǒng)一原則的內(nèi)在要求。

按照學(xué)界的主流認(rèn)識(shí)，法律原則是一部法律文件“實(shí)質(zhì)的法律思想”，(44)卡爾· 拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，法律出版社2016 年版，第348 頁(yè)。它不僅是具有適用范圍維度的法律規(guī)范，同時(shí)又是具有重要性維度的法律規(guī)范。在適用范圍的維度上，基本原則與法律規(guī)則相對(duì)應(yīng)，是指“尚不區(qū)分構(gòu)成要件及法效果”的“一般法律思想”。在重要性維度上，基本原則“直接承載著法律目的，凸顯著法律本質(zhì)，同時(shí)又涵蓋著眾多形色各異的法律規(guī)則”，(45)李可：《原則和規(guī)則的若干問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2001 年第5 期。其既是法律解釋的基準(zhǔn)，同時(shí)也是填補(bǔ)法律漏洞的重要工具。(46)周佑勇：《行政法基本原則研究》，法律出版社2019 年版，第265、268—270 頁(yè)。一般意義上的原則通常為法律文件以加冠“基本原則”“原則”或標(biāo)注“基本原則”條標(biāo)的方式所明確規(guī)定，如《民法典》中的自愿原則、公平原則、誠(chéng)信原則。但法律原則并不總以既有法律的明示為限，它的存在樣態(tài)具有多樣性，(47)龐凌：《法律原則的識(shí)別和適用》，《法學(xué)》2004 年第10 期。體現(xiàn)基本原則的基本制度同樣不得進(jìn)行變通。對(duì)于體現(xiàn)基本原則的基本制度的識(shí)別，需要通過(guò)法律規(guī)定的意義脈絡(luò)，“借‘整體類(lèi)推’或回歸法律理由的方式得之”，(48)卡爾· 拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，法律出版社2016 年版，第348 頁(yè)。比如我國(guó)《行政處罰法》第4 條、《行政復(fù)議法》第28 條等具體的法律規(guī)則中抽象化而形成的比例原則或禁止過(guò)度原則等。全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)決定要求地方變通立法必須遵循法律、行政法規(guī)的基本原則，這里的基本原則應(yīng)當(dāng)理解為既包括一般意義上的基本原則，也包括體現(xiàn)這些基本原則的基本制度。地方變通立法無(wú)論是對(duì)法律、行政法規(guī)所明示的基本原則進(jìn)行變通，還是對(duì)體現(xiàn)這些基本原則的基本制度進(jìn)行變通，均無(wú)異于掘空法律、行政法規(guī)的立法根基，這不僅突破了授權(quán)地方變通立法進(jìn)行有限度立法試驗(yàn)的授權(quán)目的，在立法操作上也不符合比例原則。堅(jiān)持地方變通立法不得變通法律、行政法規(guī)的基本原則，一方面能夠?yàn)楸O(jiān)督地方變通立法提供判斷準(zhǔn)則，另一方面也能夠維持必要限度的法制統(tǒng)一原則。

此外，也有學(xué)者主張對(duì)于法律、行政法規(guī)的特殊規(guī)定，地方立法也不得變通，其理由在于“如果上位法中已經(jīng)就特定區(qū)域的特殊情況作出了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，那么，享有立法變通權(quán)的主體就不能再對(duì)此作出變通規(guī)定，因?yàn)樵谶@些專(zhuān)門(mén)規(guī)定中，立法主體已經(jīng)充分考慮到特定區(qū)域的特殊情況”。(49)宋方青：《突破與規(guī)制：中國(guó)立法變通權(quán)探討》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004 年第1 期。這種考慮確屬維護(hù)必要限度的法制統(tǒng)一原則的需要，但就試驗(yàn)性地方變通立法而言，在法律、行政法規(guī)中卻難以尋見(jiàn)針對(duì)除民族自治地方以外的其他特定區(qū)域特殊情況進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定的情形。有學(xué)者曾以《立法法》中關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法主體、形式及程序的規(guī)定作為例證，(50)參見(jiàn)鐘曉渝：《完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與立法體制》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》2000 年第12 期。但《立法法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)置于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)中予以考慮，而不宜僅僅將之視為一種上位法的特殊規(guī)定。

（五）不得超越授權(quán)的特定地域范圍

授權(quán)不得逾越原則要求地方變通立法不得超越特定地域范圍施行。在《立法法》中，地方性法規(guī)的適用范圍通常及于其制定主體所轄的全部行政區(qū)域。但在授權(quán)地方變通立法的實(shí)踐中，實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策和承擔(dān)立法試驗(yàn)任務(wù)的特定區(qū)域卻并不一定與變通立法制定主體的所轄行政區(qū)域相一致。

以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)為例，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市的行政區(qū)域內(nèi)存在經(jīng)濟(jì)特區(qū)與非經(jīng)濟(jì)特區(qū)之分。實(shí)踐當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市人大及其常委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)也往往因適用于全部行政區(qū)域或者地方合作區(qū)域而出現(xiàn)了擴(kuò)大適用范圍的問(wèn)題。(51)例如深圳市人大常委會(huì)1994 年制定的《大亞灣核電廠周?chē)拗茀^(qū)安全保障與環(huán)境管理?xiàng)l例》。該條例所調(diào)整的大亞灣核電廠周?chē)拗茀^(qū)在2010 年7 月1 日以前并不屬于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍。2010 年7 月1 日后，隨著深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容，該條例的適用范圍問(wèn)題始得解決。參見(jiàn)王成義：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)：歷史、學(xué)理和實(shí)踐》，《地方立法研究》2019 年第1 期。1980 年8 月，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)施行的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)正式成立，其所屬地域包括今羅湖、福田、南山、鹽田四個(gè)區(qū)，不含寶安、龍崗兩區(qū)。 1995 年，廣東省人大常委會(huì)辦公廳曾向全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳請(qǐng)示深圳市人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)能否適用于該市的全部行政區(qū)域。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳對(duì)此答復(fù)時(shí)強(qiáng)調(diào)，深圳市人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)中“有關(guān)國(guó)家賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策方面的規(guī)定只能適用于所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。(52)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)適用區(qū)域問(wèn)題的解釋》。2001 年，《深圳市法制局關(guān)于我市行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法適用法律的指導(dǎo)意見(jiàn)》中“在特區(qū)外的寶安、龍崗兩區(qū)，法律、行政法規(guī)、省及市地方性法規(guī)、省政府規(guī)章沒(méi)有規(guī)定而特區(qū)法規(guī)有規(guī)定的，適用特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”的內(nèi)容，顯然與全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳的答復(fù)意見(jiàn)相悖。自2010 年6 月國(guó)務(wù)院批復(fù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大至全市起，廈門(mén)、珠海、汕頭先后獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)同意將特區(qū)范圍擴(kuò)大至全市，(53)童彤：《特區(qū)擴(kuò)容：汕頭會(huì)師 特區(qū)成“特市”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2011 年5 月4 日。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的這一問(wèn)題才得到解決?！读⒎ǚā返?2 條規(guī)定： “被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力?！痹诘胤阶兺⒎▽?shí)踐中，地方變通立法主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《立法法》第12 條的要求，嚴(yán)格按照授權(quán)決定所授權(quán)的地域范圍行使被授予的權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范變通立法的適用范圍，不得擅自擴(kuò)大。

總的來(lái)說(shuō)，上述五項(xiàng)界限盡管可以為明確地方變通立法的法律界限提供一定的指引，但這種指引仍舊是原則性、底線性的。從特定地方的現(xiàn)實(shí)需求和以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方變通立法的法律界限很大程度上有賴(lài)于每個(gè)特定地方改革創(chuàng)新實(shí)踐的探索，難以通過(guò)“一刀切”的方式事先進(jìn)行非常清晰的劃定?！笆跈?quán)立法實(shí)踐如果堅(jiān)持嚴(yán)格的、單一的、確定的授權(quán)立法范圍，會(huì)遇到難以解決的困難。一方面，就那些對(duì)于授權(quán)者來(lái)講還是陌生的領(lǐng)域，實(shí)在勉為其難；另一方面，授權(quán)者設(shè)定不適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，就會(huì)使得被授權(quán)者無(wú)法實(shí)施授權(quán)，事實(shí)上就使得授權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這又無(wú)異于取消授權(quán)?！?54)鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002 年版，第91 頁(yè)。但是，就防止地方變通立法權(quán)濫用的現(xiàn)實(shí)需要而言，全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院仍舊可以通過(guò)補(bǔ)充授權(quán)決定的方式加以明確，或者在地方變通立法備案審查過(guò)程中進(jìn)行個(gè)案判斷。

四、地方變通立法的沖突解決

變通法在法律位階上仍舊屬于地方立法，只不過(guò)在立法權(quán)限上與一般地方立法不同，具有一定的特殊性。依法享有變通立法權(quán)的地方立法主體所制定的變通性規(guī)定，既然為變通法，自然同被變通法的規(guī)定不一致。受地方變通立法法律位階及其立法權(quán)限的特殊性影響，地方變通法在實(shí)際施行過(guò)程中產(chǎn)生法律沖突的問(wèn)題并不鮮見(jiàn)。根據(jù)變通法與被變通法位階關(guān)系的不同，可以將這些法律沖突區(qū)分為變通法與被變通上位法的法律沖突、變通法與被變通近位法的法律沖突兩類(lèi)。

（一）變通法與被變通上位法的沖突解決

變通法與被變通上位法的法律沖突，是指變通法與被變通的法律、行政法規(guī)之間以及市級(jí)變通法與省級(jí)一般地方性法規(guī)之間的法律沖突。就變通法與被變通上位法的沖突解決而言，應(yīng)當(dāng)區(qū)分效力優(yōu)先與適用優(yōu)先兩種不同情況。

實(shí)證主義分析法學(xué)的代表人物凱爾森在分析法律規(guī)范的等級(jí)體系時(shí)，將法律規(guī)范劃分為高級(jí)規(guī)范（superior norm）和低級(jí)規(guī)范（inferior norm）。高級(jí)規(guī)范不僅決定著創(chuàng)造低級(jí)規(guī)范的方式，“而且在某種范圍內(nèi)，還決定著后者的內(nèi)容”，低級(jí)規(guī)范是按照高級(jí)規(guī)范所決定的方式被創(chuàng)造的，因此高級(jí)規(guī)范也成了低級(jí)規(guī)范的效力理由。(55)凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2013 年版，第141 頁(yè)。根據(jù)凱爾森的學(xué)說(shuō)，上位法與下位法之間的關(guān)系可以總結(jié)為兩點(diǎn)要義：第一要義是，上位法是下位法的效力依據(jù)，下位法的創(chuàng)造應(yīng)當(dāng)符合上位法預(yù)設(shè)的創(chuàng)制方式和內(nèi)容要求；第二要義是，下位法是上位法的具體化和個(gè)別化。(56)吳恩玉：《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010 年第6 期。在立法學(xué)上，第一要義與第二要義分別對(duì)應(yīng)和體現(xiàn)著“效力優(yōu)先原則”與“適用優(yōu)先原則”。效力優(yōu)先原則要求下位法不得與上位法相抵觸，換句話說(shuō)，在下位法同上位法相抵觸時(shí)，下位法的效力被上位法所否定，下位法應(yīng)當(dāng)被宣告無(wú)效或者予以撤銷(xiāo)、改變，即“上位法優(yōu)于下位法”。適用優(yōu)先原則要求在下位法與上位法相符合時(shí)，由于“較低位階之法規(guī)范通常較為具體詳細(xì)”，(57)陳敏：《行政法總論》，（中國(guó)臺(tái)灣）新學(xué)林出版有限公司2013 年版，第100 頁(yè)。因此在具體案件中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用下位法。在一些特殊的情形中，部分下位法由于獲得了法律的明確授權(quán)，也可以作為一般法（即上位法）的特別法被優(yōu)先適用，即構(gòu)成適用上的“特別法優(yōu)于一般法”。相較于“上位法優(yōu)于下位法”的效力優(yōu)先原則，此時(shí)“特別法優(yōu)于一般法”的適用優(yōu)先原則仍舊是第二性的。

就變通法與被變通上位法的法律適用而言，盡管允許變通法對(duì)上位國(guó)家法律進(jìn)行變通，但授權(quán)決定對(duì)變通法變通的事項(xiàng)范圍與幅度作了原則性保留。這樣一來(lái)，實(shí)際上并未完全突破效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則之間的順位關(guān)系。也就是說(shuō)，在變通法與被變通上位法出現(xiàn)法律沖突時(shí)，“上位法優(yōu)于下位法”的效力優(yōu)先原則仍舊是第一性的，這里的優(yōu)先，“意味著發(fā)生沖突時(shí)上階位的法律規(guī)范有效，應(yīng)當(dāng)予以適用，而與上位法規(guī)范沖突的下位法規(guī)范無(wú)效，不予適用”。(58)哈特穆特· 毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第70 頁(yè)。“特別法優(yōu)于一般法”的適用優(yōu)先原則則是第二性的，即變通法只有在不與被變通上位法相抵觸的情況下，才可以按照“特別法優(yōu)于一般法”的原則優(yōu)先適用。

首先，變通法作為下位法不能與被變通上位法的原則性?xún)?nèi)容相抵觸。“上位法優(yōu)于下位法”的效力優(yōu)先原則不僅是學(xué)理上的倡議，也是我國(guó)《憲法》和《立法法》的明文規(guī)定。我國(guó)《立法法》第72 條明確規(guī)定了地方性法規(guī)“不得同上位法相抵觸” 原則，即要求地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。在變通立法問(wèn)題上，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)一定程度上放寬了“不得同上位法相抵觸”原則對(duì)地方變通立法的羈束。如果將下位法與上位法的抵觸分為基本原則、基本精神上的原則抵觸和具體規(guī)定不一致上的規(guī)則抵觸，(59)胡建淼：《法律規(guī)范之間抵觸標(biāo)準(zhǔn)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2016 年第3 期。那么授權(quán)地方變通立法即意味著允許地方變通法在不同上位法發(fā)生原則抵觸的情況下，進(jìn)行規(guī)則抵觸。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，此時(shí)的規(guī)則抵觸實(shí)際上屬于“規(guī)定的不一致”或者規(guī)則替代。允許地方變通法在不同上位法發(fā)生原則抵觸的情況下進(jìn)行規(guī)則抵觸并不意味著“效力優(yōu)先原則”的完全例外，地方變通法仍需要受到憲法、授權(quán)決定以及被變通的法律、行政法規(guī)、上位地方性法規(guī)等上位法的羈束。如果變通法與被變通上位法原則性?xún)?nèi)容相抵觸，根據(jù)效力優(yōu)先原則，其法律效力被否定，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)宣布無(wú)效或者撤銷(xiāo)。

其次，變通法在不與被變通上位法的原則性?xún)?nèi)容相抵觸時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”原則優(yōu)先適用。此時(shí)，作為特別法的變通法優(yōu)先于作為一般法的被變通上位法，其條件是授權(quán)的存在。(60)葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2015 年版，第26 頁(yè)。在下位的特別法不與上位的一般法相抵觸的情況下，“特別法優(yōu)于一般法”的適用優(yōu)先原則強(qiáng)調(diào)的是下位的特別法在所調(diào)整關(guān)系和適用范圍上“更為具體、更可實(shí)施的法律的拘束力”。(61)哈特穆特· 毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第73 頁(yè)。我國(guó)《立法法》第92 條規(guī)定： “同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定?！钡?0 條規(guī)定： “經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”雖然《立法法》第92 條僅規(guī)定了同一機(jī)關(guān)特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的情形，但綜合《立法法》第90 條來(lái)看，我國(guó)立法體系中“特別法優(yōu)于一般法”的原則不僅可以適用于同一位階同一機(jī)關(guān)制定的特別法與一般法不一致的情形，也可以適用于不同位階的法律規(guī)范不一致情形。也就是說(shuō)，在下位法不與上位法相抵觸的情形下，執(zhí)行、細(xì)化上位法的下位法具有優(yōu)先適用的效力，變通上位法的下位法也具有優(yōu)先適用的效力。(62)參見(jiàn)王雙石：《上位法優(yōu)于下位法與特別法優(yōu)于一般法的沖突》，《新學(xué)術(shù)》2007 年第5 期?！读⒎ǚā返?0 條雖然是針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)所作的規(guī)定，但根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)立法決定，浦東新區(qū)法規(guī)與海南自由貿(mào)易港法規(guī)需要比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，因此也可以將《立法法》第90 條所確立的“變通法優(yōu)于被變通法”規(guī)則作為地方變通法適用的一般性規(guī)則。因此，在地方變通法符合憲法規(guī)定、授權(quán)決定要求以及被變通上位法律的原則性?xún)?nèi)容時(shí)，地方變通法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

如何判斷變通法是否與被變通上位法相抵觸進(jìn)而確定變通法能否優(yōu)先適用？《立法法》對(duì)之缺乏明確規(guī)定。在行政實(shí)踐與司法裁判中，優(yōu)先適用變通法的實(shí)例普遍存在，但對(duì)于變通法是否真的不與被變通上位法相抵觸，法院通常并不進(jìn)行判斷，而是徑直默認(rèn)變通法符合被變通上位法的規(guī)定。(63)參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院（2019）粵行終1132 號(hào)行政判決書(shū)，廣東省高級(jí)人民法院（2018）粵行申1180 號(hào)行政裁定書(shū)等。《立法法》第95 條第2 款雖然規(guī)定了根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致不能確定如何適用時(shí)由全國(guó)人大常委會(huì)裁決的裁決機(jī)制，但并不足以完全解決變通法與被變通上位法的法律沖突問(wèn)題。一方面，該條款僅規(guī)定了根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律之間的不一致問(wèn)題，并不涉及行政法規(guī)以及上位地方性法規(guī)；另一方面，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行裁決作為一種事后個(gè)案處理方式，亦不具備沖突規(guī)范的一般性。(64)參見(jiàn)楊登峰：《選擇適用一般法與特別法的幾個(gè)問(wèn)題》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2008 年第3 期。在實(shí)踐當(dāng)中，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)裁決機(jī)制進(jìn)行個(gè)案判斷也是非常罕見(jiàn)的。從優(yōu)先適用變通法的現(xiàn)實(shí)需求而言，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充、修改我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確變通法與被變通上位法沖突適用規(guī)則。

此外，舊的變通法與新的被變通上位法之間出現(xiàn)法律沖突時(shí)如何適用？值得討論。立法優(yōu)先原理要求“在法律尚無(wú)規(guī)定，其他法律規(guī)范作了規(guī)定時(shí)，一旦法律就此事項(xiàng)作出規(guī)定，則法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律”。(65)應(yīng)松年：《依法行政論綱》，《中國(guó)法學(xué)》1997 年第1 期。根據(jù)《立法法》第11 條規(guī)定，授權(quán)立法事項(xiàng)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。但是相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)是在新法制定后自動(dòng)終止，還是需要相應(yīng)法定終止程序，抑或是新的上位法允許變通法的繼續(xù)存在？《立法法》未作明確規(guī)定。新的上位法制定后，舊的變通法并未及時(shí)被修改或廢止的現(xiàn)象在實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生。比如在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1999 年深圳市人大常委會(huì)制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公證條例》對(duì)1982 年國(guó)務(wù)院《公證暫行條例》進(jìn)行變通，對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與等八類(lèi)事項(xiàng)強(qiáng)制要求辦理公證，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。2005 年全國(guó)人大常委會(huì)頒行《公證法》，明確規(guī)定只有法律和行政法規(guī)有權(quán)規(guī)定強(qiáng)制公證事項(xiàng)。在2017 年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)刪除該條例絕大部分強(qiáng)制公證事項(xiàng)以前，可以說(shuō)該條例持續(xù)處于同全國(guó)人大常委會(huì)制定的新法相抵觸的狀態(tài)。(66)黃金榮：《大灣區(qū)建設(shè)背景下經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的行使》，《法律適用》2019 年第21 期。

全國(guó)人大及其常委會(huì)在授權(quán)決定中雖然明確了對(duì)地方變通法的備案審查機(jī)制，但備案審查機(jī)制畢竟是一種事后監(jiān)督機(jī)制，尚不足以完全解決實(shí)踐中舊的變通法與新的被變通上位法之間的法律沖突問(wèn)題。最高人民法院曾在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《座談會(huì)紀(jì)要》）中，從人民法院審理行政案件的角度，就新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的沖突適用規(guī)則提出過(guò)有益的意見(jiàn)。該意見(jiàn)認(rèn)為，新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定；新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的一般規(guī)定；不能確定新的一般規(guī)定是否允許舊的規(guī)定繼續(xù)適用的，應(yīng)當(dāng)按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定啟動(dòng)裁決機(jī)制。該意見(jiàn)綜合考慮新法與舊法、一般法與特別法的關(guān)系，也結(jié)合了《立法法》有關(guān)法律沖突的裁決機(jī)制，對(duì)于思考舊的變通法與新的被變通上位法之間的沖突解決問(wèn)題具有啟發(fā)性。就舊的變通法與新的被變通上位法之間適用關(guān)系而言，應(yīng)當(dāng)考慮新的被變通上位法對(duì)于舊的變通法的效力影響。因此，在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法與人民法院裁判實(shí)踐中，新的上位法允許舊的變通法繼續(xù)適用的，適用舊的變通法規(guī)定；新的上位法廢止舊的變通法的，適用新的上位法。不能確定新的上位法是否允許舊的變通法繼續(xù)適用的，行政機(jī)關(guān)與人民法院可以通過(guò)層報(bào)制度按照《立法法》有關(guān)規(guī)定送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。當(dāng)然，這一問(wèn)題的解決，最終還有賴(lài)于全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)一步明確舊的變通法廢止規(guī)則。就現(xiàn)有的制度空間而言，全國(guó)人大及其常委會(huì)既可以通過(guò)決定形式將與新的上位法相抵觸的舊的變通法廢止，也可以通過(guò)備案審查的方式在新的被變通上位法生效后及時(shí)廢止與新的上位法相抵觸的舊的變通法。

（二）變通法與被變通近位法的沖突解決

近位法律沖突，也被稱(chēng)為“準(zhǔn)同位法沖突”，是指不同立法主體間既不屬于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又不能被視為同級(jí)別立法主體時(shí)，二者制定的不同規(guī)范性文件之間的法律沖突。(67)參見(jiàn)馬懷德主編：《我國(guó)法律沖突的實(shí)證研究》，中國(guó)法制出版社2010 年版，第20 頁(yè)；楊登峰：《法律沖突與適用規(guī)則》，法律出版社2017 年版，第76 頁(yè)。變通法與被變通近位法的法律沖突，實(shí)踐中主要是變通法與被變通部門(mén)規(guī)章之間的法律沖突。全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)決定》不僅允許浦東新區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通規(guī)定，也允許其對(duì)部門(mén)規(guī)章進(jìn)行變通規(guī)定，由此便可能產(chǎn)生變通法與被變通部門(mén)規(guī)章之間的法律沖突問(wèn)題。實(shí)踐中僅有浦東新區(qū)法規(guī)能夠?qū)Σ块T(mén)規(guī)章作變通規(guī)定，尚未出現(xiàn)實(shí)例，故本文對(duì)此僅作學(xué)理上的討論。

在我國(guó)立法體系中，地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章既不是上位法與下位法的關(guān)系，也不是同位法的關(guān)系，因此并不能適用《立法法》中同位法“不一致”和異位法“相抵觸”的規(guī)則來(lái)解決二者之間的法律沖突問(wèn)題。(68)參見(jiàn)章劍生：《行政訴訟中規(guī)章的“不予適用”——基于最高人民法院第5 號(hào)指導(dǎo)案例所作的分析》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2 期?！暗胤叫苑ㄒ?guī)是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，在其所轄行政區(qū)域內(nèi)有效，部門(mén)規(guī)章是由國(guó)務(wù)院部門(mén)制定的，在全國(guó)范圍內(nèi)有效，在適用的地域范圍上，部門(mén)規(guī)章大于地方性法規(guī)。但地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章不是一個(gè)效力層次，因此，不好明確地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章誰(shuí)高誰(shuí)低，發(fā)生沖突時(shí)，誰(shuí)該優(yōu)先適用。”(69)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第296—297 頁(yè)。《立法法》對(duì)二者之間的適用規(guī)則也未作明確規(guī)定，僅以第95 條規(guī)定了地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間不能確定如何適用時(shí)的裁決規(guī)則，即“地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”。

具體到變通法與被變通部門(mén)規(guī)章問(wèn)題上，允許地方變通法對(duì)部門(mén)規(guī)章進(jìn)行變通，實(shí)際上便意味著在二者出現(xiàn)法律沖突時(shí)，部門(mén)規(guī)章被優(yōu)先適用的可能性大大壓縮。

首先，規(guī)章優(yōu)先適用的理由難以證立。最高人民法院曾在《座談會(huì)紀(jì)要》中，就地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章不一致時(shí)的適用規(guī)則提出過(guò)若干意見(jiàn)。其中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用規(guī)章的情形主要包括：法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門(mén)規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定的；尚未制定法律、行政法規(guī)，部門(mén)規(guī)章對(duì)于國(guó)務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項(xiàng)，或者對(duì)于中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則以及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等需要全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)作出的規(guī)定等。相比《立法法》規(guī)定而言，最高人民法院《座談會(huì)紀(jì)要》中考慮了更多的因素，其中不僅包括授權(quán)立法的優(yōu)先性原則，(70)楊登峰：《法律沖突與適用規(guī)則》，法律出版社2017 年版，第78 頁(yè)。還包括部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)之間央地事務(wù)的立法分工。在最高人民法院看來(lái)，除法律、行政法規(guī)授權(quán)部門(mén)規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定外，部門(mén)規(guī)章優(yōu)先適用的主要理由在于部門(mén)規(guī)章在立法分工上的中央事權(quán)面向。暫且不論最高人民法院《座談會(huì)紀(jì)要》作為司法解釋的法律效力如何，僅就其關(guān)于部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)沖突適用的理由來(lái)看，即使其對(duì)人民法院規(guī)則援用存在一定的事實(shí)拘束力，也不足以證明部門(mén)規(guī)章在與變通法沖突時(shí)的優(yōu)先適用性。變通法的核心價(jià)值在于對(duì)上位法的若干規(guī)定進(jìn)行有限度的突破，這是不言自明的。從全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)決定》的內(nèi)容及目的來(lái)看，部門(mén)規(guī)章并不足以構(gòu)成變通立法的界限，全國(guó)人大常委會(huì)將以往被變通的法律淵源從法律、行政法規(guī)擴(kuò)展至法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，其“更有力地拓寬浦東新區(qū)法規(guī)的權(quán)限范圍”的授權(quán)意圖更加顯而易見(jiàn)。(71)林圻、李秋悅：《浦東新區(qū)法規(guī)：法規(guī)家族新成員》，《上海人大月刊》2021 年第7 期。如果說(shuō)在立法的事權(quán)屬性上，法律、行政法規(guī)的中央事權(quán)面向較部門(mén)規(guī)章更強(qiáng)，那么，法律、行政法規(guī)尚且需要遵循“變通法優(yōu)于被變通法”的規(guī)則，何況是部門(mén)規(guī)章？

其次，部門(mén)規(guī)章在司法裁判中被優(yōu)先適用的可能性更小。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，地方性法規(guī)在法院審理地方行政案件時(shí)可以作為依據(jù)，而規(guī)章只能作為參照。(72)孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制》，光明日?qǐng)?bào)出版社2018 年版，第176 頁(yè)?！缎姓V訟法》賦予了人民法院在審理行政案件時(shí)參照規(guī)章的司法審查權(quán)，包括判斷權(quán)和拒絕適用權(quán)。以往人民法院在審理案件過(guò)程中，如果認(rèn)為部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)“不一致”，并且以部門(mén)規(guī)章與上位法相抵觸為由主張適用地方性法規(guī)的，可以直接適用該地方性法規(guī)。在變通法問(wèn)題上更是如此。相反，如果人民法院認(rèn)為變通法同上位法原則性?xún)?nèi)容相抵觸而主張適用被變通部門(mén)規(guī)章的，則并不能直接選擇適用該被變通部門(mén)規(guī)章，而只能按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定通過(guò)裁決機(jī)制處理。

當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)決定》將浦東新區(qū)法規(guī)與部門(mén)規(guī)章作出不一致規(guī)定的情形一并納入備案審查范圍，從而將《立法法》中“地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致且不能確定如何適用”時(shí)復(fù)雜的裁決機(jī)制調(diào)整為備案審查機(jī)制。(73)林圻、李秋悅：《浦東新區(qū)法規(guī)：法規(guī)家族新成員》，《上海人大月刊》2021 年第7 期。備案審查機(jī)制是否一改裁決機(jī)制的被動(dòng)性，通過(guò)主動(dòng)性監(jiān)督審查有效降低變通法與被變通部門(mén)規(guī)章出現(xiàn)法律沖突的可能性，尚值得進(jìn)一步探索和觀察。

結(jié) 語(yǔ)

隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系日漸完備，整個(gè)國(guó)家在社會(huì)管理的主要方面基本都已經(jīng)有法可依，國(guó)家立法試驗(yàn)背景下的特定地方如果想要進(jìn)行立法創(chuàng)新，就不得不更多地依賴(lài)變通權(quán)的行使。變通立法作為我國(guó)地方立法體系中的一項(xiàng)重要制度，無(wú)疑在位階和適用規(guī)則方面大大增加了立法體系的復(fù)雜性。(74)林彥：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第5 期。繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)之后，與之類(lèi)似但又有不同的浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)接連出現(xiàn)，這些新型地方性法規(guī)均具有變通立法的核心特征。就國(guó)家立法的長(zhǎng)期發(fā)展需求而言，這絕不僅僅意味著上海、海南個(gè)別地方立法類(lèi)型的新增，更意味著授權(quán)地方變通立法將成為我國(guó)今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的一種特殊制度安排。從制度變遷的角度來(lái)看，地方變通立法不僅為全國(guó)統(tǒng)一立法提供了制度改進(jìn)的思路、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，同時(shí)也以立法例的形式為全國(guó)統(tǒng)一立法提供了立法理由。目前，全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)授權(quán)決定還僅是針對(duì)個(gè)別地方的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，“一事一議”的特征相對(duì)明顯，尚未形成一種普遍性規(guī)則。在《立法法》第74 條顯然已經(jīng)不足以很好地涵攝現(xiàn)有實(shí)踐的情況下，地方變通立法制度將來(lái)能否作為我國(guó)立法體系中一般性的立法類(lèi)型為《立法法》所確認(rèn)？授權(quán)地方變通立法制度如何更加規(guī)范化？地方變通立法所蘊(yùn)含的制度潛力如何釋放？這些問(wèn)題還有賴(lài)實(shí)務(wù)界和理論界進(jìn)一步探索。

可以想象，由于地方變通立法主體所承擔(dān)的試驗(yàn)任務(wù)、面臨的改革場(chǎng)景以及可資運(yùn)用的法治資源均存在不同程度的差異，不同地方勢(shì)必會(huì)貢獻(xiàn)出不同的立法作業(yè)。但對(duì)個(gè)性的承認(rèn)并不意味著需要忽視共性和基準(zhǔn)的存在。追求地方變通立法普遍性規(guī)則的目的，不僅是為了規(guī)范和約束地方變通立法主體的權(quán)力運(yùn)用，也是為了更好地提供良性的制度發(fā)展空間和堅(jiān)實(shí)的法律保障。所以，在這個(gè)意義上，地方變通立法的制度探索必須把握好守正與創(chuàng)新的辯證法，以便能夠?yàn)槿珖?guó)統(tǒng)一立法作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。