田偉偉 李 瑩 丁先峰 于秀龍

山東中醫(yī)藥大學，山東 濟南 250300

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)，我國國家制度和國家治理體系具有堅持全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家、切實保障社會公平正義和人民權(quán)利的顯著優(yōu)勢，這突出了法治在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。作為高校依法治校的重要一環(huán)，規(guī)章制度建設(shè)是高校治理有序運行、高效卓越的重要保障。

一、高校規(guī)章制度建設(shè)普遍存在的問題

（一）制定程序和制定主體不合法。通常情況下，高校規(guī)章制度制定和修改的程序也進行了不合理的簡化。一般由相關(guān)職能部門組織人員起草后，在一定范圍內(nèi)征求意見，經(jīng)校長辦公會審議通過，以起草部門或相關(guān)幾個部門的名義公布實施，缺少立項、審查，缺少合法性和可行性論證程序或者論證、審核流于形式。高校的規(guī)章制度效力是基于全校范圍內(nèi)的，所屬制定主體及解釋權(quán)應屬學校本身，但在高校普遍表現(xiàn)為具體的職能部門。在整個過程中，由相關(guān)職能部門的意志或校領(lǐng)導個人意志代替了學校意志，一定程度上表現(xiàn)出“人治”的特點，缺少民主性和法治性。過度簡化的制定程序和不合法的制定主體造成以下問題：一是立項審查階段的缺失，造成規(guī)章制度偏離實際；二是制定過程中，缺乏必要的專業(yè)法律人員的參與，缺少法律人員的專業(yè)意見，規(guī)章制度中涉及的法律問題的正確性得不到保障；三是制定主體局限于相應部門，沒有教職工代表和學生代表的參與，規(guī)章制度無法代表學校最廣大群體的利益；四是規(guī)章制度制定過程中容易受到相關(guān)部門人員和校領(lǐng)導個人意志的影響，規(guī)章制度的效果難以得到保障。

（二）內(nèi)容不合法。高校規(guī)章制度是由法律法規(guī)授權(quán)、內(nèi)容和制定程序必須遵守國家法律法規(guī)的規(guī)定。高校規(guī)章制度部分內(nèi)容缺乏法律依據(jù)，不少學校為了提高管理效率，維護學校的教學秩序，制定非常嚴厲的懲戒措施，通過剝奪學生的受教育權(quán)達到警示學生遵守學校規(guī)章制度的目的。有些學校還根據(jù)學生不同程度的違規(guī)行為制定了各種處罰，如罰款、沒收學生合法擁有的個人物品等。這種規(guī)章制度剝奪或限制了學生基本的權(quán)利，增加了學生的義務(wù)，這些規(guī)定都違反了法律保留原則，屬于越權(quán)制定。高校規(guī)章制度在其性質(zhì)上來講屬于教育法規(guī)的具體化，其內(nèi)容根源于我國《教育法》等相關(guān)法律法規(guī)，高校規(guī)范應該是教育法律法規(guī)的體現(xiàn)。目前，高校規(guī)章制度中的部分內(nèi)容脫離教育法律法規(guī)，甚至與其相違背，這本身就是違法行為[1]。另外，根據(jù)我國《行政法規(guī)制定程序條例》第五條規(guī)定：“行政法規(guī)應當備而不繁，邏輯嚴密，條文準確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性?！备咝Ｒ?guī)章制度是行政法規(guī)的延伸，其內(nèi)容也應當具備條文簡潔、思路清晰、用語準確的特點，且符合學校長期規(guī)劃，目前的高校規(guī)章內(nèi)容繁瑣、邏輯混亂，且僅著眼于當下，與《行政法規(guī)制定程序條例》相悖，這也從側(cè)面反映了規(guī)章制度內(nèi)容不合法。

（三）疏于調(diào)查研究，制定內(nèi)容違背法律宗旨。雖然，目前高校普遍建立了較為完善的規(guī)章制度體系，并且在日常管理之中嚴格執(zhí)行規(guī)章制度的要求，做到有“法”可依，但很多規(guī)章制度的建設(shè)并非因?qū)W校長遠的規(guī)劃和制定者的前瞻性意識制定的，很多規(guī)章制度的制定是因“應急”或上級評估考核而生，甚至很多規(guī)章制度的存在嚴格限制了學生的日常生活以及學習。在這種情況下規(guī)章制度的制定者往往追求制定的數(shù)量和速度，而忽略了對依法治校、依法治教根本宗旨以及學校辦學理念、性質(zhì)、任務(wù)目標等的研究，對學校定位失準，對學生的學習生活了解不深入，加上調(diào)研起草不完善，師生參與程度較低、沒有達成廣泛的民意，沒有充分掌握實際情況下，盲目的制定規(guī)章制度不僅僅不能真正了解師生的心聲，更在一定程度上遏制了學校的長遠發(fā)展，違背了教育法律的宗旨。因此，制定的規(guī)章制度內(nèi)容僵化與規(guī)章制度的制定與高校自身實際情況不符，與社會發(fā)展趨勢脫節(jié)，變成了形式意義大于實質(zhì)意義的“面子工程”，牢牢限制了學校的現(xiàn)代化發(fā)展，學生的個性發(fā)展以及制度的民主化發(fā)展。

（四）缺乏必要的監(jiān)督反饋機制。高校規(guī)章制度在制定完畢之后需要經(jīng)過試運行階段，試運行期間配合有效的監(jiān)督反饋機制，能讓問題充分暴露，方便制定主體作出有針對性的完善。高校規(guī)章制度，由于其制定程序的過分簡化和制定主體的局限，規(guī)章制度草案中存在許多問題，這些問題在制定過程中得不到解決，就進入正式的運行階段，在運行階段暴露出來會影響正常的教學秩序，給學校的運行帶來不必要的影響。在規(guī)章制度的制定完畢后，在校內(nèi)進行一段時間內(nèi)的試運行，可以提前將問題暴露出來，由于試運行所涉及的時間和范圍相較于正式運行階段要小很多，所以問題暴露出來后造成的影響也會在可控范圍內(nèi)，此時作出有針對性的完善，可以減少在正式運行過程中的問題。目前，高校規(guī)章制度制定完畢之后，直接頒布實施，缺乏相應的監(jiān)督反饋機制，運行期間的問題得不到及時發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)后不能得到有效的反饋，致使問題日益積累，規(guī)章制度的執(zhí)行就會受阻，規(guī)章得不到執(zhí)行，無異于一紙空文[2]。

（五）校內(nèi)權(quán)利救濟機制不健全。國家為了提高高校的教育質(zhì)量，創(chuàng)造良好而自由的學術(shù)氛圍而賦予了高校高度的自主管理權(quán)。高校通過大學章程和具體的規(guī)章制度實現(xiàn)辦學目標。特別是在依法治校提出以后，高校普遍形成了龐大的規(guī)章制度體系。規(guī)章制度也在一定程度上得到了較好的實施。但由于規(guī)章制度的內(nèi)容瑕疵，在實施過程中，師生權(quán)益受到侵害的情況時有發(fā)生。近年來有許多類似案件在社會上引起了關(guān)注。除了因為司法程序中對案件只進行程序性審查造成的不良后果外，更主要的原因是高校制定規(guī)章制度時忽略了對相對人的權(quán)利救濟。一般規(guī)定的師生責任與義務(wù)相對較多，忽略了對申訴權(quán)和申訴程序的規(guī)定。在師生合法權(quán)益受到侵害時，在校內(nèi)沒有申辯的機會，缺乏有效的救濟途徑，只好求助司法機關(guān)[3]。

二、提高規(guī)章制度制定和執(zhí)行質(zhì)量的建議

（一）制定主體、制定程序要合法。高校規(guī)章制度作為學校依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和法律的授權(quán)范圍內(nèi)制定的管理規(guī)范，是我國教育法律體系的延伸和補充，也是其可執(zhí)行的重要體現(xiàn)。應體現(xiàn)的是學校意志，因此制定主體應該是學校，而不是任何下屬的職能部門。由具體職能部門主持制定的過程中，一定要嚴格按照正當程序充分發(fā)揚民主，應有師生參與，廣泛聽取意見，摒棄片面追求速度與數(shù)量，走捷徑、隨意簡化制定和修改流程的思想，進一步完善立項、審查等流程。參與制定人員應有校領(lǐng)導和相關(guān)部門職能人員，制定和修改原則上應由教代會審議，要經(jīng)過投票決定，避免以個人意志或少數(shù)管理者的意志代替學校意志。高校的各項規(guī)章制度應有具體的職能部門按照要求，經(jīng)過調(diào)研、論證、意見反饋等過程后形成，最終由領(lǐng)導層集體討論決定，制定出制度試行稿經(jīng)全體教師評議后生效，形成學校制度。同時，在制定過程中也要注意各個環(huán)節(jié)都要做到公平、公正、依法公開，以此實現(xiàn)權(quán)力制約和權(quán)益保障。為了保障程序的合法，需要進行嚴格的合法性審查，從源頭上杜絕制定程序上的隨意性。

（二）重視合法性審查，確保內(nèi)容合法。由于國家的授權(quán)，高校擁有高度的辦學自主權(quán)，高校規(guī)章制度屬于國家法律的從屬性法源，具有和法律類似的強制力和約束力，也因此具有法律可訴性。但是在實踐過程中，往往出現(xiàn)依據(jù)規(guī)章制度進行管理時，在造成的侵害師生權(quán)益事件進入司法程序之后，司法機關(guān)很難進行實質(zhì)性的審查，普遍只進行程序?qū)彶榈陌讣斐蓭熒鷻?quán)益得不到足夠的保障，甚至引起不良的社會影響。規(guī)章制度起草者應深入研究上位法，確保在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)制定，避免制定與國家法律法規(guī)相沖突的規(guī)定。在制定過程中，應注意法律專業(yè)人員對起草內(nèi)容進行合法性審查，一是審查權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，注意體現(xiàn)公平正義的法律精神，確保既能保障學校權(quán)益又能保障師生權(quán)益。二要注重條款間的邏輯結(jié)構(gòu)，確保不同部門制定的規(guī)章制度以及不同條款之間的邏輯關(guān)系清晰，避免規(guī)定的重復或沖突。三要審查條款的文字表達，務(wù)必做到表述準確、全面，體現(xiàn)法律的嚴謹性。四要確保不與上位法沖突，不隨意擴大高校的辦學自主權(quán)或違反法律保留原則。學校的規(guī)章制度必須遵循合法、合情、合理原則，需要符合法律規(guī)定，同時要兼顧學生的合法權(quán)益，不能無限擴大乃至超過法律的范疇。因此要確保依法治校的順利實現(xiàn)，對規(guī)章制度的合法性審查必不可少。

（三）充分調(diào)查研究，確保內(nèi)容的合理性和正當性。規(guī)章制度是學校實現(xiàn)教育教學目標的具體指引和路徑。主持制定規(guī)章制度必須全面了解學校的辦學理念、性質(zhì)、任務(wù)目標，對學校有清晰的定位，從規(guī)章制度最根本和核心的作用出發(fā)，結(jié)合充分深入的調(diào)查，了解師生需求與學校辦學條件與現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上著手起草內(nèi)容，使規(guī)章制度具有內(nèi)在的可執(zhí)行性。我國法律之所以賦予高校自主辦學權(quán)是基于高校的專業(yè)性和特殊性，因此高校的規(guī)章制度是在章程基礎(chǔ)上為了更大程度上發(fā)揮高校的辦學主動性而制定的。因此規(guī)章制度要在符合上位法的基礎(chǔ)上充分體現(xiàn)高校的自主性，這就要求高校要從自身實際出發(fā)，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出符合自身特點的規(guī)章制度。為了確保內(nèi)容的合理性和正當性，規(guī)章制度制定必須基于本校實際情況因地制宜地制定符合本校實際發(fā)展情況的特色制度，而不是想當然地照搬照抄或背離制定宗旨而使規(guī)章制度因為失去正當性而無法執(zhí)行或流于形式。

（四）建立必要的監(jiān)督反饋機制。一部“良法”的價值在于實施，而前提是建立完善的事前、事中和事后監(jiān)督機制。規(guī)章制度作為我國法律特別是教育法體系的延伸和細化，良好的規(guī)章體系是前提，但實施和收獲良好的效果才是目的。前面提到的內(nèi)容、制定主體和制定程序的合法性審查基本屬于事前監(jiān)督，而實施過程中的監(jiān)督和實施效果的監(jiān)督同樣重要，因此高校有必要建立其專門的規(guī)章制度實施監(jiān)督反饋機制?？茖W、合理地設(shè)置監(jiān)督機構(gòu)，確保監(jiān)督主體的獨立性，完善監(jiān)督機構(gòu)的工作流程，確保對規(guī)章制度的實施過程及法律效果給予及時、準確的監(jiān)督與反饋，從而確保規(guī)章制度的制定和實施符合法律規(guī)定，體現(xiàn)法律精神，在實施過程中不斷地提高全校師生的法律意識，最終實現(xiàn)依法治校[4]。

（五）建立健全高校內(nèi)部合法權(quán)利救濟機制?！盁o救濟即無權(quán)利”，無論是法律還是高校的規(guī)章制度，不論規(guī)定了多少相對人的權(quán)利，如果沒有規(guī)定權(quán)利無法實現(xiàn)的救濟途徑，都會流于形式而失去真正的價值。盡管新的《普通高等學校學生管理規(guī)定》對學生申訴制度的主體、范圍、實現(xiàn)、管轄都作出了規(guī)定，但還存在范圍不明確、程序模糊的問題?！陡叩冉逃ā冯m然規(guī)定了教師權(quán)利，但完全沒有提到如何救濟的問題，而《關(guān)于加強依法治校的若干意見》雖然要求建立校內(nèi)教師申訴渠道，依法公平公正解決教師與學校的爭議，維護教師合法權(quán)益，但很多高校雖然成立了申訴委員會，但沒有完善的工作制度，很多只是流于形式。要想切實保障教師的申訴權(quán)，應該在申訴機制中引入聽證制度，以保證申訴過程公開透明，申訴結(jié)果公正合理，從而確保師生合法權(quán)益得到維護。